縣級(jí)第三次國(guó)土調(diào)查工作思路的探討

黃甫東

摘? 要：在國(guó)務(wù)院及自然資源部的統(tǒng)一部署下，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地展開。由于三調(diào)工作時(shí)間較緊，工作中出現(xiàn)了一些實(shí)際的問題，以廣西扶綏縣為例，就第三次國(guó)土調(diào)查工作中遇到的若干關(guān)鍵問題展開探討，針對(duì)如何開展好三調(diào)工作提出建議。

關(guān)鍵詞：第三次國(guó)土調(diào)查? 土地利用現(xiàn)狀? 專項(xiàng)調(diào)查

中圖分類號(hào)：F301? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1672-3791（2019）03（a）-0076-02

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展第三次全國(guó)土地調(diào)查的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕48號(hào)）和《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于開展第三次全區(qū)土地調(diào)查的通知》（桂政發(fā)〔2017〕65號(hào)）精神，扶綏縣成立了第三次土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組，并于2018年3月正式啟動(dòng)了第三次土地調(diào)查工作（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）。

三調(diào)是當(dāng)前新時(shí)期下的重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，具有較強(qiáng)的政策性和規(guī)范性。2018年10月，國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了新的《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱“新實(shí)施方案”），2018年12月廣西第三次土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《廣西第三次土地調(diào)查技術(shù)補(bǔ)充規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“補(bǔ)充規(guī)定”），對(duì)國(guó)土調(diào)查各方面有了更細(xì)致的要求。準(zhǔn)確把握新實(shí)施方案和補(bǔ)充規(guī)定的要點(diǎn)，制定科學(xué)高效的三調(diào)工作流程，是三調(diào)順利完成的關(guān)鍵，也是該文要探討的重點(diǎn)內(nèi)容。

1? 三調(diào)工作內(nèi)容

三調(diào)的主要工作任務(wù)內(nèi)容有：按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有資料，以正射影像為基礎(chǔ)，實(shí)地調(diào)查土地的地類、面積和權(quán)屬，全面掌握全縣土地利用狀況及地類分布;細(xì)化耕地調(diào)查，全面掌握耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、分布和構(gòu)成;開展低效閑置土地調(diào)查，全面摸清城鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用狀況;同步推進(jìn)相關(guān)自然資源專業(yè)調(diào)查，整合相關(guān)自然資源專業(yè)信息;建立集影像、地類、范圍、面積、權(quán)屬和相關(guān)自然資源信息為一體的國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)。

1.1 土地利用現(xiàn)狀調(diào)查

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查包括城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查是充分利用地籍調(diào)查和不動(dòng)產(chǎn)登記成果，查清城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部商業(yè)服務(wù)業(yè)、工業(yè)、住宅、公共管理與公共服務(wù)和特殊用地等地類的土地利用狀況。農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查是在全縣范圍內(nèi)，實(shí)地調(diào)查每塊圖斑的地類、位置、范圍、面積等利用狀況，查清農(nóng)用地的數(shù)量、分布及質(zhì)量狀況，查清建制鎮(zhèn)、村莊、獨(dú)立工礦、水域及水利設(shè)施用地、濕地等各類土地的分布和利用狀況。

1.2 土地權(quán)屬調(diào)查

結(jié)合全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，將城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地范圍外已完成的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記和國(guó)有土地使用權(quán)登記成果落實(shí)在國(guó)土調(diào)查成果中，對(duì)發(fā)生變化的開展補(bǔ)充調(diào)查。

1.3 專項(xiàng)用地調(diào)查與評(píng)價(jià)

基于土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬調(diào)查成果和自然資源管理形成的各類管理信息，結(jié)合自然資源精細(xì)化管理、節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)及相關(guān)專項(xiàng)工作的需要，開展耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地調(diào)查、永久基本農(nóng)田調(diào)查、耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)和耕地分等定級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)等系列專項(xiàng)用地調(diào)查。

1.4 國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)

依照國(guó)家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)及建庫規(guī)范，開展縣級(jí)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果、權(quán)屬調(diào)查成果、專項(xiàng)用地調(diào)查成果和各類自然資源專業(yè)調(diào)查成果的綜合管理。并建設(shè)縣級(jí)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)綜合分析與服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)與土地規(guī)劃、基礎(chǔ)測(cè)繪、自然資源等各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和綜合分析應(yīng)用。

2? 三調(diào)工作思路

2.1 準(zhǔn)備工作

三調(diào)是一項(xiàng)技術(shù)性和流程性很強(qiáng)的工作，工作的順利展開離不開周全的部署和周密的計(jì)劃安排，預(yù)備工作是三調(diào)得以順利開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)備工作的主要內(nèi)容有：成立領(lǐng)導(dǎo)小組、落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)、完成方案編制、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、實(shí)施宣傳報(bào)道、開展資料收集等。

為明確各階段的宣傳任務(wù)，確保三調(diào)宣傳工作得以落實(shí)，編制了《扶綏縣第三次土地調(diào)查宣傳方案》。在工作開展前期，以全國(guó)“829”測(cè)繪法宣傳日活動(dòng)為契機(jī)，加大三調(diào)工作的宣傳力度，提高群眾對(duì)國(guó)土調(diào)查工作的認(rèn)識(shí)。另外召開三調(diào)動(dòng)員培訓(xùn)會(huì)，邀請(qǐng)技術(shù)承擔(dān)單位與縣國(guó)土調(diào)查成員單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站站長(zhǎng)、分管副站長(zhǎng)及相關(guān)工作人員共同展開三調(diào)工作交流。

2.2 前期資料分析

在收到國(guó)家下發(fā)的內(nèi)業(yè)提取圖斑后，不宜立即展開工作，應(yīng)認(rèn)真對(duì)圖斑類型、面積、原地類等進(jìn)行分析，掌握土地利用變化趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)不合理變化類型，為展開后續(xù)的外業(yè)調(diào)查舉證提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2.3 建設(shè)用地調(diào)查

在三調(diào)中，城鎮(zhèn)村莊需要打開進(jìn)行內(nèi)部細(xì)化調(diào)查，因此如何正確的認(rèn)定地類確保建設(shè)用地不減少，在數(shù)據(jù)采集時(shí)就要全盤考慮。勾繪圖斑范圍線時(shí)，以建筑物外面其他土地明顯界線作為城鎮(zhèn)村莊范圍線進(jìn)行勾繪。城鎮(zhèn)村莊打開后，用優(yōu)于0.2m分辨率的影像，結(jié)合城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)地籍和農(nóng)宅數(shù)據(jù)等，對(duì)城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部地類進(jìn)行認(rèn)定。盡可能地將房前屋后的小塊空地、曬場(chǎng)、樹木、雜草、果樹、宅基地之間的通道等附屬設(shè)施歸并到相鄰的建設(shè)用地;除耕地外，將農(nóng)民平時(shí)用于休閑、風(fēng)俗、社壇等面積較大的林地、果樹、水面等按公園與綠地調(diào)查。

新實(shí)施方案對(duì)批而未用建設(shè)用地調(diào)查有了明確的規(guī)定：原數(shù)據(jù)庫中現(xiàn)存的批而未用建設(shè)用地圖斑應(yīng)按實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類，對(duì)空閑地和城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)的土地應(yīng)標(biāo)“20”屬性;對(duì)因違法拆除復(fù)耕復(fù)綠、增減掛鉤項(xiàng)目復(fù)墾、移民搬遷等原因，導(dǎo)致原建設(shè)用地滅失，實(shí)地已為農(nóng)用地的，按實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類，且不能標(biāo)注“20”屬性。

2.4 耕地調(diào)查

新實(shí)施方案規(guī)定，對(duì)原有可調(diào)整地類圖斑，實(shí)地現(xiàn)狀為耕地的，按耕地調(diào)查，并進(jìn)行標(biāo)注;實(shí)地現(xiàn)狀為種植園、林木、坑塘等非耕地的，經(jīng)所在縣級(jí)自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩部門共同評(píng)估認(rèn)為仍可恢復(fù)為耕地的，可繼續(xù)按可調(diào)整地類調(diào)查，并按種植園用地、林地、坑塘等地類進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì);對(duì)于實(shí)地已為種植園、林木、坑塘等且經(jīng)兩部門評(píng)估難以恢復(fù)成耕地的，按實(shí)地現(xiàn)狀調(diào)查，不得再保留可調(diào)整地類的屬性。

坡度大于25°的原坡耕地，實(shí)地現(xiàn)狀未種植農(nóng)作物且不適宜繼續(xù)耕作的，原則上不再按耕地認(rèn)定，應(yīng)按現(xiàn)狀調(diào)查為相應(yīng)的地類。在耕地上臨時(shí)晾曬、堆料、修建簡(jiǎn)易工棚等其他臨時(shí)改變用途的，應(yīng)按耕地認(rèn)定，如臨時(shí)改變用途滿3年或計(jì)劃使用3年以上的，標(biāo)注“未耕種”屬性，否則標(biāo)注“耕種”屬性。

2.5 后備資源調(diào)查

未利用地是重要的土地利用后備資源，未利用地調(diào)查與認(rèn)定是三調(diào)不可忽視的重要內(nèi)容。國(guó)家嚴(yán)格管控并重點(diǎn)審查農(nóng)用地調(diào)查為未利用地的情況，但扶綏縣因社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然條件、地質(zhì)地貌等綜合因素的影響，原農(nóng)用地因?yàn)?zāi)毀、人為破壞、長(zhǎng)年荒棄等情況時(shí)有發(fā)生。對(duì)于將原地類為農(nóng)用地調(diào)查為其他草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地等未利用地的，水田調(diào)查為水澆地或旱地、水澆地調(diào)查為旱地等耕地內(nèi)部二級(jí)類變化的，必須認(rèn)真做好實(shí)地舉證，提供有效證明材料，充分說明原因并形成翔實(shí)的報(bào)告，經(jīng)自治區(qū)三調(diào)辦審核后，報(bào)至全國(guó)三調(diào)辦。

另外，對(duì)于質(zhì)量有改造提升潛質(zhì)的現(xiàn)有耕地資源，廣西的三調(diào)補(bǔ)充規(guī)定對(duì)耕地后備資源調(diào)查有了新的要求：對(duì)原數(shù)據(jù)庫地類為旱地和水澆地，實(shí)地調(diào)查其具有提質(zhì)改造條件的耕地，單獨(dú)圖層表示，并標(biāo)注“KTZGZ”屬性。

2.6 與其他工作銜接

扶綏縣國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)，必須按照國(guó)家要求，實(shí)現(xiàn)調(diào)查數(shù)據(jù)與相關(guān)自然資源數(shù)據(jù)的整合銜接，確保數(shù)據(jù)內(nèi)容不沖突、數(shù)據(jù)邊界不矛盾。重點(diǎn)銜接的內(nèi)容有以下幾方面。

2.6.1 與城市規(guī)劃的銜接

將扶綏縣國(guó)土調(diào)查成果與扶綏縣城市規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)范圍進(jìn)行疊加分析，主要分析城鎮(zhèn)調(diào)查范圍是否在規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與進(jìn)一步分析不符合規(guī)劃的用地范圍，找出扶綏縣城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的趨勢(shì)與規(guī)律，為今后的土地利用管控提供真實(shí)有效的數(shù)據(jù)依據(jù)。

2.6.2 與林業(yè)數(shù)據(jù)的銜接

將扶綏縣國(guó)土調(diào)查成果與林業(yè)部門提供的2017年林地變更調(diào)查確定的林區(qū)范圍進(jìn)行疊加分析，分析三調(diào)成果中的林地范圍與林業(yè)年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的林區(qū)范圍重疊度。對(duì)于兩套數(shù)據(jù)不一致的地方，認(rèn)真展開核實(shí)，分析差異原因，辨識(shí)差異的合理性，并在符合三調(diào)技術(shù)規(guī)程規(guī)范的情況下對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行合理的修習(xí)。

2.6.3 與國(guó)土業(yè)務(wù)的銜接

近期2018年年度土地利用變更調(diào)查與衛(wèi)片執(zhí)法工作將逐步展開，將年度土地利用變更調(diào)查成果與三調(diào)成果進(jìn)行銜接，是近期工作重點(diǎn)。由于扶綏縣近年來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，土地利用與土地供應(yīng)的矛盾日漸凸顯，土地執(zhí)法工作壓力不斷增大。利用三調(diào)的契機(jī)，結(jié)合高分辨率影像和綜合調(diào)繪法，快速發(fā)現(xiàn)土地利用變化，及時(shí)制止違法用地行為，有效控制違法比例，為后續(xù)的土地執(zhí)法工作提供高效的反饋及精準(zhǔn)的信息，是年度土地利用變更調(diào)查和第三次國(guó)土調(diào)查的重要結(jié)合方向。

3? 結(jié)語

第三次土地調(diào)查作為國(guó)家的重大推進(jìn)項(xiàng)目，得到了各級(jí)政府及自然資源主管部門的高度重視。工作實(shí)施方案對(duì)如何按時(shí)按質(zhì)地完成三調(diào)工作具有重要意義。該文通過對(duì)三調(diào)工作內(nèi)容的解讀、工作方案的介紹，以廣西扶綏縣為例，詳細(xì)探討了縣級(jí)國(guó)土調(diào)查工作的思路，對(duì)其他縣域的土地調(diào)查工作具有借鑒意義。

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