歐洲銀行業(yè)管理局《2014年消費者動態(tài)報告》評析

劉珊珊

歐洲銀行業(yè)管理局（European Banking Authority，EBA）成立于2011年1月1日，前身為歐盟銀行業(yè)監(jiān)管委員會（Committee of European Banking Supervisors），其自成立之時起全面接管原歐盟銀行業(yè)監(jiān)管委員會的所有職能。根據(jù)成立歐洲銀行業(yè)管理局（EBA）的條例第9章第（1）條（a）款規(guī)定，EBA的職能之一是搜集、分析和報告消費者動態(tài)。繼2012年發(fā)布第一份關(guān)于消費者保護及金融創(chuàng)新領(lǐng)域目標和工作的報告之后，EBA每年均發(fā)布《消費者動態(tài)報告（Consumer Trends Report）》，對各歐盟成員國國家監(jiān)管當局（National Supervisory Authorities，NSAs）調(diào)查結(jié)果進行總結(jié)，明確歐洲銀行業(yè)消費者保護的主要問題和趨勢，并明確EBA開展下一步工作的一些問題。

2014年EBA發(fā)布了《2014年消費者動態(tài)報告》（以下簡稱《報告》），總結(jié)了2013年趨勢和問題及采取的相應(yīng)措施，明確了2014年趨勢和問題。分析《報告》，對預(yù)測我國銀行業(yè)涉消費者權(quán)益保護監(jiān)管動向、完善境內(nèi)銀行業(yè)涉消費者權(quán)益保護相關(guān)工作有參考意義。

問題與措施

2013年趨勢和問題及相應(yīng)措施

根據(jù)2012?2013年度對歐盟成員國NSAs的調(diào)查結(jié)果，EBA在2013年重點關(guān)注負債和負責任信貸、收費透明度和收費水平、不當銷售及特殊產(chǎn)品相關(guān)問題、新技術(shù)的安全性、流動性提高和融資新形式方面的問題，并采取了相應(yīng)措施解決這些問題。

負債和負責任信貸。EBA的關(guān)注重點既包含全球金融危機后持續(xù)發(fā)酵的房屋抵押貸款問題，如過度負債、欠款和喪失抵押品贖回權(quán)等；又包括消費者的其他貸款，如透支、定期貸款、分期付款、信用卡及其他個人貸款等。EBA持續(xù)關(guān)注和推進歐盟房屋抵押信貸指令（Mortgage Credit Directive，MCD）的協(xié)商談判進程。MCD將要求貸款人在提供貸款前全面評估申請人的信用狀況，并鼓勵貸款人給予借款人合理的債務(wù)延期。EBA于2013年6月針對負責任抵押貸款、抵押貸款還款困難借款人的待遇問題發(fā)布了兩份良好實踐意見，指導金融機構(gòu)妥善處理相關(guān)問題。EBA于2013年12月至2014年3月間，發(fā)布了專業(yè)賠償保險最低付款額或抵押信貸中介機構(gòu)相應(yīng)擔保監(jiān)管技術(shù)指標征求意見稿，就相關(guān)監(jiān)管政策征求意見。一些歐盟成員國NSAs也從國家層面采取了相應(yīng)措施。如修訂對債務(wù)催收機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則，強化消費者保護；修改現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)定中負責任貸款的原則和要求；加強對貸款人和借款人雙方行為準則的規(guī)范；對低收入借款人等特殊群體的抵押貸款制定新法規(guī)等等。

收費透明度和收費水平。EBA和歐盟成員國NSAs高度關(guān)注消費者有關(guān)收費過高、收費缺乏透明度、定價清晰及準確性的投訴，以及最終導致向客戶退款的亂收費案例。特別是部分金融機構(gòu)針對某類貸款還款提高收費標準或征收新的管理費用，進而增加了消費者負擔。一些透支收費缺乏透明度，有些甚至不符合消費信貸指令（Consumer Credit Directive，CCD）有關(guān)信息披露的要求。為提高收費透明度，歐洲議會已經(jīng)啟動了支付賬戶指令（Payment Accounts Directive，PAD）立法程序，并于2013年5月公布了草稿。EBA也將持續(xù)關(guān)注歐洲議會相關(guān)立法進程。

不當銷售及特殊產(chǎn)品相關(guān)問題。金融產(chǎn)品的不當銷售范圍仍是EBA和大多數(shù)歐盟成員國NSAs持續(xù)關(guān)注的問題，一些金融機構(gòu)不斷采取激勵措施以重建資產(chǎn)負債表和開發(fā)困難經(jīng)濟環(huán)境下的收入機會和利潤。部分中介機構(gòu)根本不了解其所分銷的金融產(chǎn)品，但仍然對消費者進行誤導宣傳和銷售。部分信貸機構(gòu)向儲蓄用戶銷售信貸機構(gòu)金融工具，并誤導宣傳這些產(chǎn)品“與儲蓄一樣安全”。針對上述問題，歐洲監(jiān)管局聯(lián)合委員會（Joint Committee of the Three European Supervisory Authorities）于2013年11月發(fā)布了《制造者產(chǎn)品監(jiān)督管理流程共同立場》，對制造者內(nèi)部產(chǎn)品監(jiān)督管理機制提出了八項原則性要求，強化了金融消費者保護的事前預(yù)防機制；EBA推動歐洲監(jiān)管局聯(lián)合委員會出臺了投訴處理指南銀行業(yè)部分的內(nèi)容，并于2013年11月至2014年2月期間發(fā)布了征求意見稿；歐洲監(jiān)管局聯(lián)合委員會與歐盟成員國NSAs合作，在2013年至2014年期間，共同針對信貸機構(gòu)不當銷售問題開展調(diào)查研究。歐盟成員國NSAs持續(xù)關(guān)注某些不必要復(fù)雜產(chǎn)品的相關(guān)問題，特別是外匯貸款（包括外匯房屋抵押貸款）、支付保障保險和貸款聯(lián)結(jié)信貸保障保險等復(fù)雜產(chǎn)品。這些產(chǎn)品對消費者來說過于復(fù)雜，很難完全理解相關(guān)收費、風險、回報和保障條款的內(nèi)容，最終導致消費者利益受損。EBA并沒采取特別的措施來逐個解決上述特殊產(chǎn)品問題，而是于2013年通過推動歐洲監(jiān)管局制定和出臺了《制造者產(chǎn)品監(jiān)督管理流程共同立場》來強化“源頭治理”，從構(gòu)建產(chǎn)品事前預(yù)防機制的角度來解決該問題。此外，在國家層面，部分歐盟成員國NSAs也通過制定外匯貸款風險管理新標準等措施來解決相關(guān)問題。

新技術(shù)的安全性、流動性提高和融資新形式?！秷蟾妗分赋雠c零售支付市場相關(guān)的科技發(fā)展引起了很多監(jiān)管關(guān)注，特別是對移動支付和第三方支付渠道相關(guān)技術(shù)與系統(tǒng)安全性的擔憂，明顯限制了某些經(jīng)濟領(lǐng)域如電子商務(wù)的發(fā)展。歐洲議會于2013年夏季開始對支付服務(wù)指令第二版（Payment Service Directive 2，PSD2）的審查。同年，EBA參與了歐洲央行主持召開的零售支付安全歐洲峰會（European Forum on the Security of Retail Payments），協(xié)調(diào)督促各方就零售支付服務(wù)相關(guān)問題達成一致意見?！秷蟾妗分赋觯陙沓霈F(xiàn)了“眾籌”和“P2P”貸款的流動性提高和融資新形式，即一群消費者被邀請加入向其他借款人或企業(yè)提供的直接貸款，作為向金融機構(gòu)貸款的一種替代品。一些歐盟成員國NSAs已經(jīng)發(fā)出提醒，警示消費者要意識到其中包含的巨大風險和保護措施的缺乏，如缺乏監(jiān)管和補救機制。2013年秋季，EBA與歐洲證券和市場管理局（ESMA）合作，聯(lián)合28個歐盟成員國NSAs開展了專項調(diào)查，并將研究結(jié)果提交歐洲議會，提出了監(jiān)管意見和建議。endprint

2014年監(jiān)管重點

根據(jù)對歐盟成員國NSAs關(guān)于消費動態(tài)和監(jiān)管趨勢的調(diào)查，EBA明確了2014年消費者保護的問題和重點工作。

家庭借貸。自全球金融危機以來，家庭借貸相關(guān)問題一直是金融消費者保護的焦點之一。歐洲消費者家庭負債主要來自于房屋抵押貸款和個人貸款兩大類，并呈現(xiàn)出新的趨勢和問題。日趨嚴厲的監(jiān)管致使房屋抵押貸款政策收緊，審批標準提高，這反而促使部分消費者為了獲得足夠的貸款而提高貸款申請額度，選擇更高的利率或可變利率，最終負擔更多債務(wù)。不負責任信貸問題仍然存在，如貸款人在評估借款人信用狀況和還款能力時，沒有充分考量未來利率上升給借款人帶來的違約風險，可能導致消費者因無法償還貸款而喪失抵押品贖回權(quán)。目前歐盟的低利率市場環(huán)境容易導致消費者高估自身還款能力，進行更多的消費信貸。2014年，EBA將對2013年6月發(fā)布的兩份關(guān)于負責任抵押貸款和抵押貸款還款困難借款人待遇問題的良好實踐意見的實施效果，開展調(diào)查評估，并結(jié)合調(diào)查結(jié)果對MCD相關(guān)內(nèi)容提出修改完善意見。同時，EBA也在考慮采用更具約束力的法律文書，來出臺相關(guān)監(jiān)管規(guī)定。此外，2014年4月至5月，EBA將公布專業(yè)賠償保險最低付款額或抵押信貸中介機構(gòu)相應(yīng)擔保監(jiān)管技術(shù)指標的最終版本，該監(jiān)管技術(shù)標準將有力地規(guī)范抵押貸款市場和強化消費者保護。

銀行賬戶轉(zhuǎn)換及費用。銀行賬戶，特別是支付賬戶是銀行與消費者建立關(guān)系的入門產(chǎn)品，為了保障消費者能夠并且自主選擇和切換銀行賬戶，銀行賬戶收費透明度和滲透問題一直受到重點監(jiān)管。根據(jù)歐盟2012年調(diào)查顯示，銀行賬戶轉(zhuǎn)換和收費透明度是消費者最關(guān)注和投訴較多的問題。銀行賬戶轉(zhuǎn)換不自由，存在轉(zhuǎn)換程序不靈活、轉(zhuǎn)換耗時長等問題，削弱了消費者轉(zhuǎn)換銀行賬戶的意愿，阻礙了市場競爭；收費不透明，金融機構(gòu)對收費內(nèi)容、收費標準和適用條件等解釋說明不到位，導致消費者對相關(guān)協(xié)議條款的理解存在偏差；為了方便消費者進行銀行賬戶轉(zhuǎn)換，鼓勵金融機構(gòu)積極開展該業(yè)務(wù)，歐洲銀行業(yè)委員會（European Banking Industry Committee）于2010年出臺了《銀行賬戶轉(zhuǎn)換共同原則》。但該原則效力不高，是由金融機構(gòu)自愿選擇是否接受，所以實施效果不佳。2014年，EBA將會把支付賬戶收費透明度和可比性、支付賬戶轉(zhuǎn)換以及獲得基本支付賬戶的相關(guān)監(jiān)管要求納入支付賬戶指令。同時，EBA正考慮出臺相關(guān)指引，協(xié)助歐盟成員國NSAs明確支付賬戶轉(zhuǎn)換合理收費的基本特征，以及確認銀行應(yīng)為支付賬戶提供的服務(wù)內(nèi)容。

眾籌和不當銷售。眾籌是近年來出現(xiàn)的融資新形式，發(fā)展迅速，主要分為股權(quán)眾籌和以P2P借貸為主的貸款眾籌兩種。眾籌和眾籌平臺運營過程中，在匯款和保險資金交付、有關(guān)當事人和洗錢方面的盡職調(diào)查、誤導性或缺乏信息披露、不公平或誤導性的合同條款等方面普遍存在風險，并且沒有爭議解決和補救機制。EBA還注意到眾籌處在大多數(shù)歐盟成員國現(xiàn)行金融監(jiān)管架構(gòu)之外。2014年，EBA將會同ESMA共同研究是否需要對歐洲監(jiān)管架構(gòu)作出相應(yīng)調(diào)整。不當銷售一直是EBA和歐盟成員國NSAs重點關(guān)注的問題。同時，EBA繼續(xù)關(guān)注金融機構(gòu)不合理的薪酬激勵機制誘使員工向客戶推薦不合適產(chǎn)品的問題，將推動歐盟成員國NSAs對相關(guān)問題開展調(diào)查，EBA將根據(jù)調(diào)查結(jié)果出臺相應(yīng)措施。此外，針對交叉銷售過程中的捆綁銷售問題，EBA將聯(lián)合ESMA和EIOPA共同出臺相關(guān)指引和規(guī)定，防止交叉銷售損害消費者利益，并將相關(guān)內(nèi)容納入金融工具市場指令第二版和房屋抵押信貸指令（MCD）中。

非傳統(tǒng)支付方式和傳統(tǒng)支付方式。近年來，非傳統(tǒng)支付方式的最大創(chuàng)新就是移動支付和電子錢包，即消費者可以通過移動設(shè)備或電子貨幣來購買產(chǎn)品和服務(wù)。但金融創(chuàng)新也伴隨著新的風險可能損害消費者利益：可能存在系統(tǒng)漏洞和技術(shù)風險，支付方式的安全性、穩(wěn)定性受到質(zhì)疑；發(fā)生未經(jīng)消費者授權(quán)即扣款等賬務(wù)爭議時，沒有相關(guān)補救措施和爭議解決機制；第三方服務(wù)供應(yīng)商在支付數(shù)據(jù)保密和消費者信息保護方面的責任不明確。EBA認為，PSD2的出臺將能很好地解決上述問題。傳統(tǒng)支付方式包括現(xiàn)金、借記卡、信用卡、支票和銀行轉(zhuǎn)賬等。目前歐盟市場傳統(tǒng)支付方式中，現(xiàn)金、電子現(xiàn)金轉(zhuǎn)賬、電子劃匯等方式所占比例較高。由于現(xiàn)金和支票易被偽造，EBA和歐盟成員國NSAs都希望采取措施促進借記卡和信用卡支付來替代上述其他支付方式。在即將于2014年出臺的PSD2中，歐盟對傳統(tǒng)支付方式的監(jiān)管機構(gòu)將會發(fā)生變化，EBA也將持續(xù)跟蹤PSD2的修訂過程。

虛擬貨幣、比較網(wǎng)站及金融宣教。2013年比特幣在興起和蔓延的同時，顯示出虛擬貨幣作為支付手段的巨大風險，如幣值不穩(wěn)定、波動幅度大，虛擬貨幣交易被用于洗錢等金融犯罪等等。對于是否應(yīng)當禁止虛擬貨幣或是對虛擬貨幣加以規(guī)范，EBA將于2014年成立一個跨部門的工作小組專門負責研究分析相關(guān)問題并做出決策。比較網(wǎng)站為消費者比較金融產(chǎn)品、服務(wù)和價格提供了便利，但近年也出現(xiàn)了消費者過度依賴比較網(wǎng)站，而不去詳細了解相關(guān)條款和信息的情況。一些商業(yè)性的比較網(wǎng)站出于營銷目的會對某些產(chǎn)品標識“一致推薦”“最佳選擇”等來誘導消費者。2014年，EBA將配合歐洲監(jiān)管局聯(lián)合委員會研究如何引導消費者使用比較網(wǎng)站和理性選擇產(chǎn)品和服務(wù)。EBA支持和鼓勵歐盟成員國NSAs按照OECD的相關(guān)意見開展形式多樣、內(nèi)容豐富的金融宣教活動，并對本國國民金融知識水平進行調(diào)查評估，以便采取針對性的措施。

特點與啟示

監(jiān)管機構(gòu)對新問題、新趨勢的反應(yīng)迅速，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)逐步適應(yīng)快節(jié)奏監(jiān)管。作為成熟、穩(wěn)健的金融市場，歐盟十分重視消費者保護，EBA等歐洲監(jiān)管機構(gòu)持續(xù)監(jiān)測、密切關(guān)注著涉及金融消費者利益問題的新變化和新趨勢，并且迅速作出反應(yīng)。如針對2013年眾籌的迅速發(fā)展和比特幣市場的劇烈波動，歐洲各監(jiān)管機構(gòu)紛紛發(fā)布風險提示，在歐盟成員國開展調(diào)查，并研究2014年出臺監(jiān)管規(guī)定。近年來，我國監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)的反應(yīng)速度也在提高，如針對輿論關(guān)注和社會反映較多的銀行收費問題，國家發(fā)改委于2013年啟動了涉企收費專項檢查，迅速開展和推進全面深入地檢查。對新問題、新趨勢，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)摒棄監(jiān)管機構(gòu)需要一定反應(yīng)時間的僥幸心理，積極主動采取措施解決問題。endprint

全過程的產(chǎn)品監(jiān)督管理成為金融監(jiān)管新趨勢，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)盡快構(gòu)建相應(yīng)機制。《報告》中多次提及歐洲監(jiān)管局2013年發(fā)布的《制造者產(chǎn)品監(jiān)督管理流程共同立場》，詳細介紹相關(guān)內(nèi)容對其作用充滿期待。該文件對制造者內(nèi)部產(chǎn)品監(jiān)督管理機制提出了八項原則性要求，高度重視“事前、事中、事后”全過程的產(chǎn)品監(jiān)督管理，強化了金融消費者保護的事前預(yù)防機制，展現(xiàn)出歐洲監(jiān)管機構(gòu)新的思考方向。從我國金融機構(gòu)的實踐看，金融機構(gòu)對涉消費者保護產(chǎn)品監(jiān)督管理的關(guān)注重點仍是事后階段，忽視了對事前和事中階段的監(jiān)督管理。因此，金融機構(gòu)亟需建立全過程的涉消費者保護產(chǎn)品監(jiān)督管理機制，加強全過程協(xié)調(diào)和管控。

銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款發(fā)放須適度理性，應(yīng)建立科學合理的定價機制。作為引發(fā)2008年全球金融危機的重要因素，過度負債和房屋抵押貸款債務(wù)問題受到各監(jiān)管機構(gòu)，特別是歐美銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的持續(xù)關(guān)注。雖然在過度透支等問題中消費者也負有一定責任，但從銀行業(yè)金融機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展看，在信貸業(yè)務(wù)過程中應(yīng)秉持“負責任信貸”原則，嚴格信用審查和風險評估，動態(tài)考量和評估消費者的信用和還款能力，做到“給適合的人發(fā)放適當?shù)馁J款”。銀行收費一直是消費者向監(jiān)管機構(gòu)投訴較多的問題，歐洲各國主管部門除了發(fā)布相關(guān)指南和信息，并增加對金融機構(gòu)營銷和廣告中相關(guān)費用描述的審查外，歐盟委員會還將專門立法規(guī)范相關(guān)問題。各監(jiān)管機構(gòu)對銀行收費的相關(guān)要求會越來越嚴格，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當建立科學的定價機制，規(guī)范產(chǎn)品和服務(wù)收費的定價及公示，避免發(fā)生媒體曝光、監(jiān)管機構(gòu)處罰等事件。

不當銷售問題受到高度關(guān)注，銀行業(yè)金融機構(gòu)受到多重監(jiān)管。EBA自2011年起至今都在關(guān)注金融產(chǎn)品不當銷售問題，特別是銀行業(yè)金融機構(gòu)是否向消費者充分說明復(fù)雜產(chǎn)品的相關(guān)風險和消費者的權(quán)利義務(wù)、薪酬激勵機制是否導致員工不當銷售行為、交叉銷售過程中是否存在捆綁銷售等具體問題。從監(jiān)管動態(tài)來看，規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)的金融產(chǎn)品銷售和管理、提高銀行業(yè)金融機構(gòu)金融產(chǎn)品相關(guān)信息披露水平，將一直是各監(jiān)管機構(gòu)的工作重點。根據(jù)《報告》，在歐洲參與金融消費者保護相關(guān)工作的主體不僅有歐盟成員國國家監(jiān)管當局，還有歐洲銀行業(yè)管理局、歐洲證券及市場管理局和歐洲保險及職業(yè)養(yǎng)老金管理局三大監(jiān)管機構(gòu)及其聯(lián)合委員會，更有經(jīng)合組織等國際組織，在各自業(yè)務(wù)條線及職責范圍內(nèi)共同合作，多維度、全方位的開展工作。隨著我行國際化步伐加快，我行部分境外機構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)勢必要受到上述多重監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)范。因此，加強對這些地區(qū)相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的研究，加強與各監(jiān)管機構(gòu)的溝通，遵守相關(guān)監(jiān)管要求是必不可少的。

（作者單位：中國工商銀行法律部）endprint