關(guān)于富陽市“農(nóng)家樂”用地情況的調(diào)查與思考

富陽市國土資源局 李治鋼

近年來，富陽市大力開展“富春山居”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，堅(jiān)持鄉(xiāng)村休閑旅游和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)了“農(nóng)家樂”的快速發(fā)展，不僅增加了市民游憩空間，豐富休閑旅游市場(chǎng)，而且拓寬了農(nóng)民增收渠道，助推了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但隨著“農(nóng)家樂”等休閑旅游產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，經(jīng)營項(xiàng)目和內(nèi)容的逐步擴(kuò)大，用地需求等問題顯得尤為突出，亟待加以研究和解決，以促進(jìn)“農(nóng)家樂”產(chǎn)業(yè)的良性、健康、有序發(fā)展。

一、基本情況

（一）“農(nóng)家樂”的概念

“農(nóng)家樂”是鄉(xiāng)村旅游的一種，它是指在農(nóng)民自有宅基地和農(nóng)村集體土地上利用庭院、果園等山水田園景觀、鄉(xiāng)村人文資源，以家庭為經(jīng)營主體，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)事為主要載體，以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、干農(nóng)家活、游農(nóng)家景、享農(nóng)家樂、購農(nóng)家品”為主要內(nèi)容，為游客提供以領(lǐng)略鄉(xiāng)村風(fēng)情、體驗(yàn)農(nóng)耕生活為特色的觀光、餐飲、住宿及娛樂等服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和休閑旅游方式。

（二）“農(nóng)家樂”發(fā)展現(xiàn)狀

2008年，富陽市出臺(tái)了《關(guān)于加快休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）發(fā)展的實(shí)施意見》，把發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）作為建立現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的重要內(nèi)容、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的有效途徑、以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快新農(nóng)村建設(shè)的有力抓手。至目前，富陽市已有農(nóng)家樂經(jīng)營點(diǎn)（戶）250多家，有省級(jí)農(nóng)家樂特色村4個(gè)，省級(jí)農(nóng)家樂休閑旅游特色點(diǎn)11個(gè)，省五星級(jí)經(jīng)營點(diǎn)（戶）3家、四星級(jí)經(jīng)營點(diǎn)（戶）10家；杭州市農(nóng)家樂示范點(diǎn)21個(gè)，杭州市農(nóng)家樂特色村6個(gè)，杭州市三星級(jí)經(jīng)營戶（點(diǎn)）51家。從2011年起，在全市開展了“富春民居”農(nóng)家樂經(jīng)營戶（點(diǎn)）星級(jí)評(píng)定工作，并出臺(tái)了星級(jí)評(píng)定實(shí)施細(xì)則?！案淮好窬印鞭r(nóng)家樂分三星級(jí)、四星級(jí)和五星級(jí)三個(gè)等次，累計(jì)發(fā)展富陽市“富春民居”星級(jí)農(nóng)家樂54家。

從調(diào)查的情況看，富陽市通過發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游），實(shí)現(xiàn)了風(fēng)土、風(fēng)物、風(fēng)俗、風(fēng)景等優(yōu)勢(shì)資源的整合，培養(yǎng)了一批較為成熟的特色休閑旅游型“農(nóng)家樂”，“農(nóng)家樂”產(chǎn)業(yè)已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，初步形成了具有富陽特色的農(nóng)家樂休閑旅游新格局?，F(xiàn)全市“農(nóng)家樂”接待規(guī)模餐位數(shù)已超過1萬余個(gè)，床位1470個(gè)，直接從業(yè)人數(shù)2630多人，間接從業(yè)人員5000人。其中2012年全市“農(nóng)家樂”接待人數(shù)達(dá)106.1萬人，營業(yè)收入1.36億元，游客購物收入2760萬元；2013年接待人數(shù)132萬人次，營業(yè)收入1.57億元，游客購物收入5400萬元；全市民宿經(jīng)濟(jì)（窈口、黃公望、新沙村等村）共有床位746床，餐位7400人，2013年接待63.8萬人次，營業(yè)收入3820萬元，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品銷售660萬元。應(yīng)該說，富陽市“農(nóng)家樂”發(fā)展勢(shì)頭喜人，已成為“富春山居”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一大亮點(diǎn)，以及農(nóng)民增收致富的有效途徑。

（三）“農(nóng)家樂”用地現(xiàn)狀

目前，全市“農(nóng)家樂”經(jīng)營場(chǎng)所總用地規(guī)模達(dá)2200余畝，其中涉及林地約1230畝，占總用地量的55.9%；耕地556.6畝，占25.3%；養(yǎng)殖水面277.2畝，占12.6%；其他地類136.4畝，占6.2%?！稗r(nóng)家樂”經(jīng)營所用的建（構(gòu)）筑物總用地面積約169畝，其中涉及林地109畝，占總用地量的65%；園地32畝，約占19%；耕地17畝，約占10%，其他地類10畝，約占6%。建（構(gòu)）筑物所占用地在土地利用總體規(guī)劃中主要以允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)為主，其中涉及允許建設(shè)區(qū)面積約46畝，占總用地量的27%；有條件建設(shè)區(qū)約108.5畝，占64.2%；禁止建設(shè)區(qū)11.8畝，占7%；基本農(nóng)田3畝，占1.8%。

“農(nóng)家樂”建設(shè)用地的來源主要有三類：一是集體存量建設(shè)用地，主要是農(nóng)戶利用宅基地上建設(shè)的自有房屋，經(jīng)營戶租賃或購買舊學(xué)校、舊倉庫、關(guān)停的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等開辦；二是通過“招拍掛”出讓程序受讓的新增國有建設(shè)用地；三是以宅基地為基礎(chǔ)違章搭建、違法占地新建經(jīng)營場(chǎng)所和配套設(shè)施，及以臨時(shí)用地或設(shè)施農(nóng)用地名義審批后違規(guī)改變實(shí)際用途用于“農(nóng)家樂”經(jīng)營等。

在150多家“農(nóng)家樂”經(jīng)營點(diǎn)中，根據(jù)自家宅院改建的，擁有宅基地土地使用證的有60余戶，面積約15800平方米（約合23.7畝）；通過租賃或購買農(nóng)戶自留地建房經(jīng)營及村集體房屋經(jīng)營的，面積約16300平方米（約合34.4畝）；租賃或購買舊企業(yè)、倉庫等，后經(jīng)改造的，面積約13畝；通過招拍掛公開出讓程序取得國有建設(shè)用地使用權(quán)（旅游用地）的，有天地生態(tài)休閑農(nóng)莊、永安高山農(nóng)莊和云森水塢山莊等3家，面積約48.3畝；正在審批用地手續(xù)的農(nóng)家樂經(jīng)營點(diǎn)有3家（龍門客棧、桑霞農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司、錦香來莊園），面積約11.3畝；通過辦理臨時(shí)用地或設(shè)施農(nóng)用地等形式批準(zhǔn)使用的,面積約23.5畝；此外還有通過非法占地等其他形式用地的，面積約14.8畝。

香蓮島農(nóng)莊

（四）“農(nóng)家樂”用地政策

為滿足“農(nóng)家樂”的發(fā)展用地需求，富陽市結(jié)合實(shí)際，因地制宜地出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策：一是鼓勵(lì)村民委員會(huì)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在符合休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的前提下，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)用地可按村級(jí)安置留用地方式解決，安置指標(biāo)統(tǒng)一納入村級(jí)留用地指標(biāo)管理；二是屬種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)性質(zhì)的休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）項(xiàng)目可不辦理土地證，按農(nóng)業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行管理；三是由國土部門根據(jù)休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）發(fā)展規(guī)劃，每年安排一定的用地指標(biāo)，用于休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）大項(xiàng)目；四是鼓勵(lì)民營企業(yè)投資發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游），有關(guān)優(yōu)惠政策報(bào)市政府“一事一議”進(jìn)行審批。

二、存在問題

（一）規(guī)劃銜接“缺位”

“農(nóng)家樂”主要位于農(nóng)村，分布較為零散，自主自發(fā)性較強(qiáng)，并沒有劃入特定的產(chǎn)業(yè)類別，大部分“農(nóng)家樂”既沒有很好地納入旅游規(guī)劃編制，也不符合土地利用總體規(guī)劃或城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，且三個(gè)規(guī)劃之間缺乏有效的銜接，特別是沒有將“農(nóng)家樂”項(xiàng)目納入土地利用總體規(guī)劃，面臨“落地難”問題，導(dǎo)致發(fā)展空間受阻。

（二）用地政策“脫節(jié)”

目前集體建設(shè)用地的法定使用范圍僅限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地、集體公益事業(yè)”三類，而“農(nóng)家樂”實(shí)際是利用宅基地或者存量集體建設(shè)用地，用于餐飲、旅游等服務(wù)業(yè)的，其實(shí)質(zhì)是屬于經(jīng)營性用地，但現(xiàn)行土地政策中沒有集體經(jīng)營性用地的類別及相關(guān)規(guī)定，與現(xiàn)實(shí)情況存在較大矛盾。

（三）用地界限“模糊”

“農(nóng)家樂”從產(chǎn)業(yè)劃分角度，界于一二三產(chǎn)之間，在用地管理上沒有明確的政策依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)際情況中較難區(qū)分，監(jiān)管與審批存在較大難度。特別是利用農(nóng)村宅基地和集體存量建設(shè)用地與“招拍掛”有償取得旅游用地開辦“農(nóng)家樂”經(jīng)營相比，在供地方式、土地取得成本和規(guī)稅費(fèi)征收上有不同政策，使得經(jīng)營主體想方設(shè)法打“農(nóng)家樂”的招牌。

（四）土地指標(biāo)限制

土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃對(duì)“農(nóng)家樂”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求缺乏統(tǒng)籌考慮，尤其是在年度計(jì)劃指標(biāo)安排上較少顧及“農(nóng)家樂”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，且受土地報(bào)批、功能布局等影響，導(dǎo)致“農(nóng)家樂”項(xiàng)目很難合法落地。

（五）用地亂象環(huán)生

由于現(xiàn)行土地法律法規(guī)對(duì)“農(nóng)家樂”的用地政策不夠明朗，加上“農(nóng)家樂”位置相對(duì)偏僻，涉及到農(nóng)民切身經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致彼此效仿、攀比，違法用地行為極易擴(kuò)散、蔓延，甚至以臨時(shí)用地或設(shè)施農(nóng)用地名義違規(guī)開辦“農(nóng)家樂”，并存在“難發(fā)現(xiàn)、難制止、難處置”等問題。2010年以來，富陽市已查處“農(nóng)家樂”違法用地4起，拆除違建面積2036.87平方米，罰款80255元。

（六）責(zé)任隱患較大

由于目前消防、工商、衛(wèi)生、建設(shè)等方面的行政許可均以合法用地為前置條件，但大部分“農(nóng)家樂”違法用地行為的存在，影響其不能辦理相關(guān)行政許可，直接導(dǎo)致監(jiān)管服務(wù)缺失，并隱藏著建筑質(zhì)量、消防、衛(wèi)生等方面的安全隱患。若發(fā)生相關(guān)事故，各方難辭其責(zé)。

三、對(duì)策思考

“農(nóng)家樂”是鄉(xiāng)村休閑旅游和新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容，應(yīng)予以鼓勵(lì)和支持，在用地過程中須進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)管。

（一）要完善政策制度

湘味土菜館

結(jié)合“農(nóng)家樂”用地的實(shí)際情況,遵循珍惜土地，保護(hù)耕地，合理利用每一寸土地，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，規(guī)范用地管理，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，制定與《土地管理法》相配套的“農(nóng)家樂”經(jīng)營用地管理方面的政策制度，特別是要根據(jù)集體建設(shè)用地使用制度改革的相關(guān)精神，出臺(tái)使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定，并研究制定審批管理辦法，允許農(nóng)村宅基地和存量集體建設(shè)用地用于“農(nóng)家樂”等項(xiàng)目。同時(shí)，要組織農(nóng)辦、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、國土、規(guī)劃、財(cái)政、工商、衛(wèi)生、消防等部門，針對(duì)“農(nóng)家樂”發(fā)展涉及到的產(chǎn)業(yè)劃分、稅收政策、衛(wèi)生防疫、工商登記等內(nèi)容，進(jìn)行政策類調(diào)研，明確產(chǎn)業(yè)定位及相關(guān)配套政策，綜合協(xié)調(diào)解決“農(nóng)家樂”的發(fā)展難題。

（二）要加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)

對(duì)現(xiàn)有“農(nóng)家樂”進(jìn)行全面分類調(diào)查，掌握“農(nóng)家樂”的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃和資源環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，按照“因地制宜、合理開發(fā)、突出特色、保護(hù)耕地、和諧發(fā)展”的要求，將休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）作為新農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃之中，進(jìn)一步制定完善好休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，要積極做好“農(nóng)家樂”發(fā)展規(guī)劃與新一輪土地利用總體規(guī)劃等的有效銜接，尤其是要結(jié)合“富春山居”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、精品線路打造等工程，優(yōu)化“農(nóng)家樂”功能布局，明確發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)產(chǎn)品，并依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際用地需求，適時(shí)進(jìn)行合理的相關(guān)規(guī)劃修編。

（三）要明確用地界限

隨著工商資本的進(jìn)入，“農(nóng)家樂”的投資主體呈多元化，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為防止旅游用地打“農(nóng)家樂”的“擦邊球”，避免無序建設(shè)、過度開發(fā)等現(xiàn)象產(chǎn)生，應(yīng)切實(shí)區(qū)分“農(nóng)家樂”和旅游用地的政策界限，可將使用宅基地等存量集體建設(shè)用地、由本村農(nóng)戶或者村集體組織的經(jīng)營等內(nèi)容作為確定“農(nóng)家樂”項(xiàng)目的條件，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的投資主體經(jīng)營的大型“農(nóng)業(yè)旅游”“休閑農(nóng)業(yè)”“鄉(xiāng)村旅游”等經(jīng)營項(xiàng)目列為旅游項(xiàng)目范疇。對(duì)屬“農(nóng)家樂”項(xiàng)目可使用集體建設(shè)用地，非“農(nóng)家樂”項(xiàng)目按旅游用地辦理?！皩?duì)農(nóng)家樂”使用宅基地的，可按“一戶一宅”的審批面積無償使用，超面積部分實(shí)行有償使用；對(duì)使用集體建設(shè)用地的，可實(shí)行有償使用方式。

（四）要落實(shí)用地保障

在土地利用總體規(guī)劃空間和用地指標(biāo)安排上，要充分考慮“農(nóng)家樂”發(fā)展用地需求。依據(jù)休閑觀光農(nóng)業(yè)（農(nóng)家樂鄉(xiāng)村游）發(fā)展規(guī)劃的空間布局，要對(duì)符合“農(nóng)家樂”項(xiàng)目發(fā)展的區(qū)塊留足建設(shè)空間，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域應(yīng)單獨(dú)安排年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，保證“農(nóng)家樂”發(fā)展在用地上有一塊“增量”，滿足項(xiàng)目“落地”的基礎(chǔ)條件，并解決一批已建的符合規(guī)劃、規(guī)模較大、有發(fā)展后勁的“農(nóng)家樂”項(xiàng)目用地的合法化。同時(shí)，要鼓勵(lì)“農(nóng)家樂”注重內(nèi)部挖潛，使用存量集體建設(shè)用地，對(duì)需要空間置換和調(diào)整的，參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策辦理。出臺(tái)相關(guān)操作細(xì)則，嚴(yán)格規(guī)范管理，允許以前用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)用于發(fā)展“農(nóng)家樂”。

（五）要實(shí)施分類審批

一是對(duì)小規(guī)模搭建木屋、亭子等臨時(shí)性建筑物的“農(nóng)家樂”，在符合“兩規(guī)”的前提下，明確項(xiàng)目內(nèi)容、建設(shè)地點(diǎn)、用地面積、使用期限、停辦復(fù)原等要求，由政府出臺(tái)相應(yīng)政策予以審批；二是對(duì)規(guī)模較大、檔次較高的需構(gòu)筑永久性建筑物的“農(nóng)家樂”，須按旅游類經(jīng)營性用地進(jìn)行審批，并以公開出讓的方式取得土地使用權(quán)。同時(shí)，考慮到“農(nóng)家樂”的特殊性，在招拍掛方式供地的前提下，可采取靈活辦法，允許經(jīng)營者在一次性出讓和租賃方式中進(jìn)行選擇，或者在土地出讓價(jià)格上給予優(yōu)惠（合同中嚴(yán)格約束土地使用方向），以支持鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。按照“集體所有，有償使用，總量比例可控”的原則，可在一定范圍內(nèi)開展集體建設(shè)用地使用配置試點(diǎn)，參照國有土地“招拍掛”的方式，收益歸集體。

（六）要強(qiáng)化批后監(jiān)管

加強(qiáng)審批后“農(nóng)家樂”的監(jiān)督管理，做到疏堵結(jié)合，要求經(jīng)營者嚴(yán)格按項(xiàng)目審批內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，在嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地法定比例面積、嚴(yán)禁破壞耕作層、實(shí)行有償使用等條件下可以使用部分設(shè)施農(nóng)用地開展“農(nóng)家樂”，但禁止擅自或變相擴(kuò)大用地規(guī)模，市農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等部門和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，落實(shí)用途管制和土地復(fù)耕責(zé)任。同時(shí)，要加大土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查，對(duì)“農(nóng)家樂”以宅基地為基礎(chǔ)違章搭建、違法占用耕地新建經(jīng)營場(chǎng)所和配套設(shè)施的，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止，把違法用地行為消滅在萌芽狀態(tài)，避免造成違法違規(guī)用地現(xiàn)象蔓延。積極倡導(dǎo)節(jié)約集約用地，對(duì)以農(nóng)業(yè)特色基地和農(nóng)村生態(tài)旅游景觀為依托的“農(nóng)家樂”，鼓勵(lì)其充分利用農(nóng)村房前屋后閑置的未利用地和存量建設(shè)用地，提高土地利用率。