經(jīng)濟改革與地方分權(quán)

亞當(dāng)·赫什

（美國進(jìn)步中心資深經(jīng)濟學(xué)家，主要研究美國、中國及全球經(jīng)濟中的增長與不平等問題）

去年召開的中共第十八屆三中全會提出新的經(jīng)濟治理議程，并宣布成立上海自由貿(mào)易區(qū)，這為中國新的經(jīng)濟改革帶來了希望。對于國家長期參與及控制經(jīng)濟活動所帶來的一系列問題，三中全會決議承諾將予以清理。這些問題包括，國家向國有企業(yè)提供效率低下的資助；金融體系的操縱與所有權(quán)問題；扭曲中國乃至全球市場的價格干預(yù)機制；環(huán)境惡化和嚴(yán)重腐敗以及由此帶來的種種問題。

對此，外界普遍予以積極評價。此次改革標(biāo)志著中國基本經(jīng)濟制度的里程碑式的轉(zhuǎn)變，也意味著中國將調(diào)整目前的經(jīng)濟發(fā)展方向。

不過，在觀察人士關(guān)注這一改革議程積極面的同時，也在考察其中存在的實質(zhì)性問題：中國的改革將主要針對其非市場經(jīng)濟部門，那么，它會給全球經(jīng)濟領(lǐng)域的商業(yè)藍(lán)圖帶來何種影響？

中國加入WTO后發(fā)展迅速，隨著自主能力的提高以及眾多跨國投資商把生產(chǎn)遷移至中國沿海地區(qū)，中國很快就成為全球第二大經(jīng)濟體和最大貿(mào)易國。然而，盡管投資、出口及增長飆升，中國經(jīng)濟卻日漸轉(zhuǎn)向以國家為中心的方向。中國經(jīng)濟非市場化因素的加深如此明顯，以至于出現(xiàn)“國進(jìn)民退”的說法。

如今，習(xí)近平主席和李克強總理的改革計劃是雄心勃勃的，但對這個世界上人口最多、經(jīng)濟發(fā)展最迅速的第二大經(jīng)濟體而言，變革絕非易事——即便這一改革把達(dá)到議程目標(biāo)的時間設(shè)定為2020年。

經(jīng)濟改革將觸動各種利益并遭遇結(jié)構(gòu)性障礙。在地方政府層面，既得利益者希望維持現(xiàn)狀。而此次經(jīng)濟改革的目標(biāo)之一，是將工業(yè)和商業(yè)經(jīng)營活動中大量的監(jiān)管和審批權(quán)下放到這一層面。

地方政府在中國經(jīng)濟騰飛過程中的重要性往往沒有得到足夠重視。按資產(chǎn)、產(chǎn)出或出口量計算，地方政府控制的企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于國資委為中央政府管理的117個企業(yè)及其附屬公司。往往在中外合資公司中，地方企業(yè)占據(jù)中國出口額和制造業(yè)產(chǎn)值中非常可觀的份額。研究表明，地方政府對不斷提升的工業(yè)發(fā)展的支持，成為20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)中國區(qū)域經(jīng)濟出口發(fā)展的最強勁的決定因素。在接二連三的企業(yè)結(jié)構(gòu)重組之前，這些公司的效率同私企和在華外企不相上下。

地方政府變戲法似地為經(jīng)濟發(fā)展籌集資源的能力，在通過地方財政平臺借貸的龐大資產(chǎn)負(fù)債上可見一斑，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展以及明星企業(yè)的打造都有賴于地方財政平臺提供的資金。這些投資的驅(qū)動力反映出地方官員之間為使本地區(qū)成為發(fā)展龍頭而展開的相互競爭。這種財務(wù)杠桿的自發(fā)擴張與中國為應(yīng)對2007年～2009年全球金融危機而出臺的國內(nèi)刺激計劃相呼應(yīng)。最新統(tǒng)計顯示，地方政府債務(wù)總量維持在17.9萬億元人民幣，按照當(dāng)前的匯率計算接近3萬億美元。

目前著手的改革旨在從中央政府向地方政府下放關(guān)鍵的監(jiān)管和行政審批權(quán)，這對于政府在不同所有制企業(yè)的競爭中能否做到中立至關(guān)重要。今年3月，國務(wù)院總理李克強發(fā)表的《政府工作報告》中宣布，中國去年取消或向下一級政府下放了416項以往需經(jīng)國務(wù)院審批的監(jiān)管項目。另外，還有200項將在2014年余下的時間內(nèi)完成取消或下放。

這些舉措意味著，地方政府官員在保留了扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的財政手段的同時，還將獲得監(jiān)管和自由裁量的權(quán)力，這樣做的結(jié)果可能與三中全會決定中所提出的一些目標(biāo)發(fā)生矛盾，其中包括“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”，并嚴(yán)禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策的行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當(dāng)競爭。

最近對眾多公共事務(wù)專家、公職人員和中國商界領(lǐng)袖的調(diào)查顯示，減少實施中的各種法規(guī)的數(shù)目雖然有一定的作用，但規(guī)章制度的數(shù)目本身其實無關(guān)緊要，因為取消的監(jiān)管要求往往會重新整合在其他的法規(guī)中，其作用并未消失。

分權(quán)改革是“讓狐貍看管雞舍”的過程，讓中國敢想敢干的地方政府官員擁有投資審批、監(jiān)管和行政事務(wù)的決策權(quán)事關(guān)重大。