南水北調(diào)決策始末

龐清輝

2013年，是南水北調(diào)工程歷史上最重要的一年。年末，東線一期工程正式通水，江蘇、安徽、山東約1億人用上長江水；中線主體工程完工，并計劃于2014年汛后通水，屆時北京、天津、河南、河北將用上長江水。

61年前，1952年10月30日，毛澤東視察黃河，在聽取時任黃河水利委員會主任王化云關(guān)于引江濟黃設(shè)想的匯報后，說：“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的?！边@是第一次提出南水北調(diào)的宏偉設(shè)想。到2002年12月27日，時任國務(wù)院總理朱镕基在人民大會堂宣布：“南水北調(diào)工程開工”。

南水北調(diào)工程被稱為人類有史以來規(guī)模最大的調(diào)水工程。它是一個巨型系統(tǒng)工程，涉及主體及配套工程建設(shè)、水污染防治、水資源保護、征地移民、文物挖掘保護等多方面工作，因此也面臨著各方的意見分歧以及利益博弈。

為加大協(xié)調(diào)力度，提高決策權(quán)威，組建南水北調(diào)工程建設(shè)委員會，溫家寶、李克強都先后擔(dān)任國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會主任，為工程建設(shè)如期進行提供組織保障。委員會下設(shè)辦公室（下稱“南水北調(diào)辦”），作為建委會的辦事機構(gòu)，承擔(dān)工程建設(shè)期的行政管理職能。

畢業(yè)于華東水利學(xué)院（現(xiàn)河海大學(xué)）的張基堯一生與水結(jié)緣，幾十年來參與了云南魯布革、廣州抽水蓄能電站、小浪底水利樞紐、南水北調(diào)工程的實踐。2003年，擔(dān)任南水北調(diào)辦第一任主任。如今，作為第十二屆全國政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會副主任，張基堯?qū)?0年前南水北調(diào)工程建設(shè)的決策過程，記憶猶新。本文為他接受《財經(jīng)國家周刊》專訪的口述摘編。

“三先三后”原則

1996年我調(diào)到水利部工作，了解到當(dāng)時水利部內(nèi)部在南水北調(diào)怎么調(diào)水的問題上有諸多分歧。南水北調(diào)工程與三峽工程不同，三峽工程爭論的焦點是建與不建的問題，而南水北調(diào)工程是如何建的問題，也就是說大家都認為需要建這項工程。但是怎么建？一部分人建議先建設(shè)東線，一部分人要求先建中線。東、中線的爭論持續(xù)了多年，主要原因是當(dāng)時國家的財力有限，不可能兩者同時建設(shè)。

記得1997年有一次在京西賓館開會，那時候國務(wù)院成立了南水北調(diào)規(guī)劃審查委員會，時任副總理的鄒家華是主任。他主持會議，會上兩種意見爭執(zhí)不下，最后不了了之。因此，水利部當(dāng)時面臨的問題，就是怎么樣才能夠協(xié)調(diào)各方對南水北調(diào)工程形成統(tǒng)一的意見，早一點開工建設(shè)。

1998年長江的大洪水，繼之以2000年、2001年北方地區(qū)嚴(yán)重干旱，給了我們新的啟示：不僅要加強防汛工程的建設(shè)，還要利用洪水資源給北方多補水，在減少南方洪澇災(zāi)害的同時，兼顧北方對水資源的需求。隨后，南水北調(diào)工程規(guī)劃開始有序展開?，F(xiàn)在回過頭來看，上世紀(jì)末至本世紀(jì)之初這段時間，是南水北調(diào)工程規(guī)劃論證發(fā)展最快、目標(biāo)最明確的階段。

到2000年6月，經(jīng)過數(shù)十年研究，南水北調(diào)工程總體格局定為東、中、西三條線路，分別從長江上、中、下游調(diào)水。

2000年9月27日，時任國務(wù)院總理朱镕基在中南海主持召開南水北調(diào)工程規(guī)劃座談會，李嵐清、溫家寶、王忠禹、錢正英等出席會議。就是在這次會議上，朱镕基總理提出南水北調(diào)工程建設(shè)的“三先三后”的總體指導(dǎo)原則，即“先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”，這成為南水北調(diào)工程規(guī)劃、建設(shè)以及運行調(diào)度一以貫之的重要原則。

在這次座談會上，當(dāng)時的水利部部長汪恕誠、當(dāng)時的中國國際工程咨詢公司董事長屠由瑞、當(dāng)時的國家計委副主任劉江，就南水北調(diào)工程中的有關(guān)問題進行了匯報。張光斗、何璟、潘家錚、黎安田、鄂竟平、寧遠等在會上發(fā)了言。聽完匯報后，朱镕基拍板：北方地區(qū)特別是華北地區(qū)缺水越來越嚴(yán)重，非解決不可。

對“三先三后”的總體指導(dǎo)原則，朱镕基也做了詳細說明。關(guān)于“先節(jié)水后調(diào)水”，他說，目前，我國一方面水資源短缺，一方面又存在著用水嚴(yán)重浪費的問題。許多地方農(nóng)田澆地仍是大水漫灌，工業(yè)生產(chǎn)耗水量過高，城市生活用水浪費驚人。因此，在加緊組織實施南水北調(diào)工程的同時，一定要采取強有力的措施，大力開展節(jié)約用水，絕不能出現(xiàn)大調(diào)水、大浪費的現(xiàn)象。關(guān)鍵是要建立合理的水價形成機制，充分發(fā)揮價格杠桿的作用，現(xiàn)行水價過低，既不利于節(jié)約用水，也不利于供水事業(yè)的發(fā)展，必須堅決改革，理順供水價格，促進節(jié)約用水。

朱镕基還談到了“先治污后通水”的問題，他說，水污染不僅直接危害人民的生活和身體健康，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且加劇水資源短缺，使有限的水資源不能充分利用。在開展南水北調(diào)的規(guī)劃和實施過程中，必須加強對水污染的治理，如果不治理水污染，那么調(diào)水越多污染越重，南水北調(diào)就會成為污水搬家。一定要先治污，再調(diào)水。

關(guān)于“先環(huán)保后用水”，朱镕基說，在規(guī)劃和實施南水北調(diào)工程中，要高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護，這個問題非常重要。生態(tài)平衡一旦遭到破壞，就會造成難以挽回的后果。特別是對于調(diào)出水的地區(qū)，要充分注意調(diào)水對其生態(tài)環(huán)境的影響，一定要在周密考慮生態(tài)環(huán)境保護的條件下才能實施調(diào)水工程。

南水北調(diào)工程建設(shè)委員會

《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》提出“成立南水北調(diào)建設(shè)委員會，下設(shè)辦公室”，這是參照了組織三峽工程建設(shè)的做法。2003年2月初，時任國家發(fā)改委主任馬凱、副主任劉江以及水利部部長汪恕誠三位聯(lián)名給溫家寶寫信，請求盡快成立南水北調(diào)建設(shè)委員會辦公室籌備組。不久，溫家寶批示同意成立，提名我負責(zé)籌備工作。

2003年2月28日，籌備組成立并開始工作。初期的籌備組包括我在內(nèi)一共7個人，在水利部借了一間房子開始辦公。4月，南水北調(diào)工程建設(shè)基金工作小組成立。與此同時，我抓緊南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室的籌備工作。在協(xié)調(diào)南水北調(diào)建設(shè)委員會名單的過程中，我們建議由國務(wù)院辦公廳秘書局起草，再報中央編制委員會辦公室。7月31日，國務(wù)院決定成立國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會，委員會由國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志、中央有關(guān)部門和有關(guān)省市主要負責(zé)同志組成，時任國務(wù)院總理溫家寶任委員會主任，時任副總理曾培炎、回良玉任副主任。

國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會成立后，還要有一個工作班子，也就是南水北調(diào)辦。8月4日在籌備工作組工作基礎(chǔ)上，國務(wù)院批準(zhǔn)南水北調(diào)辦主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制，明確南水北調(diào)辦承擔(dān)南水北調(diào)工程建設(shè)期間的工程建設(shè)行政管理職能，內(nèi)設(shè)投資計劃司、經(jīng)濟與財務(wù)司、建設(shè)管理司等6個職能機構(gòu)。8月13日，中共中央宣布成立國務(wù)院南水北調(diào)辦黨組，我任黨組書記和辦公室主任。

在南水北調(diào)工程整個規(guī)劃過程中有各種思想、理念、利益的碰撞。實際上，南水北調(diào)辦解決的不僅是工程技術(shù)的問題和工程建設(shè)的問題，還要協(xié)調(diào)、解決大量設(shè)計、建設(shè)、移民、治污等方面的分歧，更多是在利益博弈中提出決策問題的建議。

我舉個例子，現(xiàn)在華北地區(qū)一年抽取地下水60多億立方米，中線調(diào)水的95億立方米中，相當(dāng)一部分就要彌補60多億立方米地下水的超采，不然各地每年還得打井，井就會越打越深，地下水也會越來越枯竭。南水北調(diào)工程通水后就要嚴(yán)格控制超采地下水，在豐水年還要適當(dāng)回補。當(dāng)時我們確定這個水量的時候，有的同志不同意，認為我們設(shè)定的調(diào)水量太多了。實際上，真正意義上的增量水僅30多億立方米，大量的水被用來彌補由于不再繼續(xù)抽取地下水而造成的缺口。這其實就是觀念的碰撞，也就是到底還要不要繼續(xù)超采地下水。

時任中共中央總書記的胡錦濤曾告誡我們，要站在各方利益的結(jié)合點上考慮問題，謀劃工作。這就要求我們在日常工作中，要平衡國家利益與企業(yè)利益、個人利益；眼前利益與長遠利益；在地方，則要平衡各省、市利益，也就是說要把各個方面的利益都考慮到。

整村搬遷與開發(fā)性移民

南水北調(diào)工程作為特大型基礎(chǔ)設(shè)施，工程占地規(guī)模很大。根據(jù)東、中線一期工程項目建議書，工程永久占地面積約為100萬畝，臨時占地面積約50萬畝，涉及7個省市100多個縣，38萬人需要搬遷，50多萬人需要進行生產(chǎn)安置，平均每年需要搬遷約8萬人。

征地移民工作涉及國家、地方、單位、集體、個人等錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，具有很強的政策性。南水北調(diào)工程關(guān)鍵在中線，中線調(diào)水關(guān)鍵在移民。其中，丹江口庫區(qū)移民的搬遷安置成為南水北調(diào)中線工程的難點和關(guān)鍵。

我曾在小浪底水利工程樞紐建設(shè)中負責(zé)過20萬人的移民工作。根據(jù)我的經(jīng)驗，以前有些工程在移民安置中，往往注重生活安置，忽視生產(chǎn)發(fā)展，沒有真正解決移民的生產(chǎn)出路問題，使得移民安而不穩(wěn)。

南水北調(diào)工程庫區(qū)大部分移民原來都住在比較僻遠的山區(qū)，和外面的世界接觸很少，如果國家把將來安置的地方建設(shè)得比現(xiàn)住地生活、生產(chǎn)條件好，不用動員他們都愿意走。

國務(wù)院確定的南水北調(diào)征地移民的工作方針是：堅持開發(fā)性移民，使移民安置與資源利用、經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合起來。據(jù)此，我們制定了一套科學(xué)合理的移民體制和移民政策，并在執(zhí)行這些政策時既保證其嚴(yán)肅性，也體現(xiàn)出靈活性。首先，提高了南水北調(diào)征地移民的補償標(biāo)準(zhǔn)，補償金額由原來的當(dāng)?shù)厍?年農(nóng)業(yè)平均產(chǎn)值的5倍到6倍，提高到16倍。后來國務(wù)院制訂的《水利水電工程征地補償及移民安置條例》采納了我們的意見，也把補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為16倍，比原來翻了一番還多。

另外，在規(guī)劃中，一是對安置地進行了詳盡的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃：首先是建村蓋房、通水、通電、通路、通電視，讓移民的居住條件有極大的改善。二是打消移民的顧慮，實行集中安置。以前移民工作中采取將移民分散到各個村子的辦法，使移民有陌生感，認為自己是外來人，易受當(dāng)?shù)厝似圬?。這次我們采取盡量整村搬遷。雖然遷移到了其他地方，但這些移民仍生活在原來的群體之中，使他們有了安全感、親近感。三是生活、生產(chǎn)并重，實行有土安置。確保每個移民擁有最基本的土地：湖北省因為有很多農(nóng)場，所以多一些，人均1.2畝；河南略少，人均1.05畝。有了土地就是有了生產(chǎn)資料，有了基本的生活保障。既保護了群眾的利益，又維護了社會的穩(wěn)定。

我以前在做移民工作時，曾經(jīng)回訪過一些移民，他們住得很好，但由于沒有生產(chǎn)出路，房子里面什么都沒有，揭開鍋是空的，缸是空的。移民上樓后，不能養(yǎng)豬、雞等家畜，房前屋后也無法種菜，整天無所事事，移民心神不定，情緒不穩(wěn)。

土地是農(nóng)民唯一信賴的生產(chǎn)資料，即使不去外面打工，依靠房前屋后的土地，種一點瓜果蔬菜，也可以生存下去。但是僅僅讓移民靠一畝地很難發(fā)展，更難致富。為此，在制定移民規(guī)劃的時候，就有意識地盡可能把移民安置在城市附近以便于出去打工。另一方面，在規(guī)劃中，制定了很多針對移民的后期扶持政策，最主要的目的是幫助他們具備多種生產(chǎn)致富的手段。我曾經(jīng)與河南、湖北的同志研究，在移民安置地建立培訓(xùn)基地和學(xué)校，開設(shè)多種培訓(xùn)班：有學(xué)電腦的，學(xué)電焊的，學(xué)制衣的，還有學(xué)汽車修理的……當(dāng)?shù)卣€把移民的培訓(xùn)基地和城里的人才中心對接。通過培訓(xùn)，讓移民有一技之長，出去打工就容易找到工作。每戶移民只要有一人在外打工，生活就能基本穩(wěn)定，這些措施都收到了較好的效果。