溫州車改的“貨幣化探索”

楊正蓮

給政府開了10年車后，溫州司機(jī)黎杰（化名）終于體會到了“清爽”的感覺。

同樣還是為政府官員開車，但他再也無需接送領(lǐng)導(dǎo)上下班，也不必在非工作時間聽命于任何官員?，F(xiàn)在，黎杰只需要為公務(wù)出行做好服務(wù)，也就是專注開好車，“該怎樣，就怎樣”。

讓黎杰回歸司機(jī)本色的，是溫州一場始于2012年、涉及1.2萬人的公務(wù)用車改革。與此前國內(nèi)其他地方通過加強(qiáng)管理等方式規(guī)范公務(wù)用車不同，溫州市試圖通過貨幣化、市場化、社會化方式，為徹底解決公務(wù)用車制度中的突出問題探路。

改革中，80%的政府機(jī)關(guān)用車被拍賣處置，而大部分像黎杰這樣的司機(jī)則不得不離開政府機(jī)關(guān)，來到了一家為市級機(jī)關(guān)遠(yuǎn)程和應(yīng)急公務(wù)提供租車服務(wù)的國有企業(yè)，成為公務(wù)用車服務(wù)的提供方。

“開弓沒有回頭箭，不管什么級別的干部，這幾年都已經(jīng)接受了這個事實(shí)?！弊鳛檫@場改革的執(zhí)行者，溫州市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長、市車改辦主任陳波對于這個過程“可控”的改革比較滿意，認(rèn)為改革效果比預(yù)期要好。

十年磨一劍

陳波真正接觸到車改是2012年的元旦。作為車改成員單位，溫州市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)研究車改之后的用車保障問題。其他部門分頭設(shè)計各自領(lǐng)域的改革方案，比如人事部門研究駕駛員的分流，財政系統(tǒng)負(fù)責(zé)車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，紀(jì)委研究紀(jì)律保證，等等。

盡管身處改革開放的前沿陣地，溫州也像國內(nèi)大多數(shù)地方一樣，多年來仍然沒有擺脫公車制度的束縛：計劃控制指標(biāo)，行政配置資源，從買車、養(yǎng)車到用車，一切費(fèi)用都由財政支付，并且養(yǎng)著龐大的駕駛?cè)藛T及車輛管理隊(duì)伍。

在溫州貨幣化車改前，已有多個中央部門及省份的部分地區(qū)先后進(jìn)行過試點(diǎn)，試圖從多個角度為車改探路。不斷試錯中，越來越多的地方把貨幣化作為首選目標(biāo)，貨幣化車改因而成為公務(wù)用車改革的主流模式。

從2003年起就開始全程參與杭州市公務(wù)用車制度改革工作的杭州市發(fā)改委體改處副處長馬建華認(rèn)為，雖然貨幣化車改不能解決所有公車問題，但卻是迄今為止醫(yī)治公車制度頑癥最有效的對策。

事實(shí)上，溫州市紀(jì)委從1997年開始就多次對公務(wù)用車進(jìn)行調(diào)研，積極醞釀公務(wù)用車改革試點(diǎn)方案，但由于內(nèi)部利益格局難以打破，方案不是難產(chǎn)就是擱淺。期間，溫州也通過定點(diǎn)加油維修以控制用車費(fèi)用，局部統(tǒng)一牌照管理、安裝GPS定位以遏制公車私用，甚至有些縣級市還采取了交通費(fèi)補(bǔ)助獎勵辦法，控制新購公車。

2004年，溫州曾打算趁當(dāng)時“貨幣補(bǔ)貼”的熱潮，在全市范圍啟動公車改革試點(diǎn)，但因?yàn)橄绕谠圏c(diǎn)地區(qū)的問題較多，被上級要求暫緩進(jìn)行。

真正推動溫州車改全面鋪開的，是2011年9月啟動的溫州市屬國企公車改革。當(dāng)年9月29日，溫州市委、市政府發(fā)布《溫州市市屬國有企業(yè)公務(wù)用車制度改革方案》，正式推進(jìn)國有企業(yè)公務(wù)用車社會化、市場化、貨幣化改革。改革對象包括，溫州市屬國有企業(yè)職員以上所有管理層人員；二級企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員及中層管理人員。

具體的改革思路是，取消公務(wù)車輛、限額貨幣補(bǔ)貼、市場運(yùn)作保障、同步組織實(shí)施，拍賣處置企業(yè)所有非生產(chǎn)經(jīng)營性公務(wù)用車。同時，建立一系列配套制度，解決用車補(bǔ)貼核定、租用車輛、應(yīng)急車輛使用管理等相關(guān)環(huán)節(jié)的規(guī)范問題。期間，拍賣公務(wù)用車近700輛，總成交額近6000萬元，輿論也對公開拍賣大多持肯定態(tài)度。

通過這次熱身，溫州車改在2012年開始提速。當(dāng)年4月10日，溫州市委、市政府發(fā)布車改方案明確提出，對市級機(jī)關(guān)、事業(yè)單位公務(wù)用車實(shí)行社會化、市場化、貨幣化改革。

史上“最徹底”

2012年6月24日，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位公車首次拍賣會在溫州市甌海區(qū)人民大會堂舉行，車改正式拉開帷幕。

根據(jù)方案，除明確不參加車改的醫(yī)院、學(xué)校及暫不參加的公安、檢察、法院等單位外，市級黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、民主黨派、群眾團(tuán)體（含上述機(jī)關(guān)主辦的協(xié)會、學(xué)會等）和市級功能區(qū)中，除省管領(lǐng)導(dǎo)干部用車、必須保留的執(zhí)法執(zhí)勤用車以外的所有公務(wù)車輛，總共1300多輛都要分批次進(jìn)行拍賣處置，約占公車總數(shù)80%，車輛拍賣所得上繳市財政。

為防止國有資產(chǎn)流失、以權(quán)謀私等現(xiàn)象，溫州市采取公開招標(biāo)方式，通過市場化充分競爭，確定有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)和拍賣機(jī)構(gòu)。同時，在新聞媒體公開發(fā)布拍賣公告，并將車輛進(jìn)行公開展示，接受報名。

據(jù)此，實(shí)際參加車改的共有89個系統(tǒng)（單位）、351個行政事業(yè)單位，涉改人員為12101人，所有涉改單位黨政一把手均參加車改。車改后，溫州市區(qū)（含功能區(qū)）范圍的公務(wù)交通，實(shí)行限額貨幣補(bǔ)貼，一律不再使用公車；遠(yuǎn)程及重大應(yīng)急公務(wù)用車服務(wù)，通過市場化途徑解決，由市公務(wù)用車服務(wù)有限公司予以保障。

在車補(bǔ)方面，根據(jù)比上年公務(wù)用車費(fèi)用節(jié)省15%的目標(biāo)，從正縣實(shí)職到科員、辦事員按其職務(wù)層級劃分為7個檔次，分別實(shí)行從3100元到300元不等的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。起初，溫州也曾打算以實(shí)際工作量來發(fā)放車貼，但由于“難以實(shí)際操作”而擱淺。

就像其他的貨幣化試點(diǎn)一樣，溫州最高可達(dá)3100元每月的補(bǔ)貼，毫無例外地被社會各界質(zhì)疑為“變相加薪”。對此，溫州官方回應(yīng)說，車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過嚴(yán)密的評審程序，市車改領(lǐng)導(dǎo)小組終審后才確定。

《財經(jīng)國家周刊》記者曾試圖弄清楚7個檔次的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是如何確定的，但相關(guān)各方均三緘其口，沒人肯詳細(xì)解釋車補(bǔ)政策的細(xì)節(jié)。

早在溫州之前，車補(bǔ)發(fā)放形式及其標(biāo)準(zhǔn)就一直是困擾地方改革者們的難題。由于沒有上級政策依據(jù)，各地改革時往往很難把握，發(fā)高了社會上以為在變相漲工資發(fā)福利，發(fā)低了又會影響機(jī)關(guān)公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部參與車改的積極性。

對此，溫州試圖通過差異化補(bǔ)貼來彌補(bǔ)此間缺憾。即根據(jù)單位工作性質(zhì)和繁忙程度，經(jīng)車改單位正職互評、市級領(lǐng)導(dǎo)測評、車改領(lǐng)導(dǎo)小組審定，按20%、60%、20%的比例將89個車改單位分三類，實(shí)行不同車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

以正縣實(shí)職為例，平均車補(bǔ)為每月2800元，其中18個一類單位的正縣實(shí)職可拿到3100元，53個二類單位的正縣實(shí)職拿2800元，其他18個三類單位的正縣實(shí)職則拿2500元。

此外，涉改單位在不突破車補(bǔ)總額的前提下，對內(nèi)部同一職級不同崗位或同一崗位不同公務(wù)活動，還可以在400元以內(nèi)自行浮動，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。涉改單位中保留執(zhí)法執(zhí)勤用車的機(jī)構(gòu)，相關(guān)人員的公務(wù)用車補(bǔ)貼降低限額標(biāo)準(zhǔn)，按相同職級的1/3發(fā)放。

不同于其他地方直接發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，溫州的車補(bǔ)由市財政車改費(fèi)用專戶按月直接撥付至涉改人員的市民卡，由個人包干使用乘車、打車、加油等途徑，不得提現(xiàn)或挪作他用，也不得以現(xiàn)金形式發(fā)放。當(dāng)年6月7日，溫州市勞動和社會保障局曾發(fā)出通知，要求市本級車改部門及下屬參加車改的單位，迅速辦理市民卡，以利于補(bǔ)貼發(fā)放。

“車改完成后，除了市領(lǐng)導(dǎo)等省管干部外，包括各局局長在內(nèi)，都不再有專車。”陳波表示。因?yàn)樯娓能囕v比例最高，保留專車的干部級別最高，溫州車改被一些媒體稱為“史上最徹底車改”。

溫州市車改辦主任陳波告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，因?yàn)楦母锪Χ群艽?，剛開始也怕有人不愿意交車，就規(guī)定車子都賣出去了才能發(fā)補(bǔ)貼，“這有個接受的過程，主要是觀念的轉(zhuǎn)變”。

為防止既拿車補(bǔ)又坐公車，溫州市留用車輛統(tǒng)一噴涂醒目標(biāo)識，加裝GPS設(shè)備，并建立統(tǒng)一的執(zhí)法執(zhí)勤用車GPS監(jiān)管平臺。此外，還制定了“不準(zhǔn)擅自借用機(jī)關(guān)單位留用車輛和企業(yè)車輛”、“不準(zhǔn)違規(guī)使用執(zhí)法執(zhí)勤用車”、“不準(zhǔn)利用職權(quán)或職務(wù)謀取公車方面的利益”等“九不準(zhǔn)”紀(jì)律。

以上這些，都被納入車改單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員述職述廉的重要內(nèi)容，與單位年度工作目標(biāo)績效考核和落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制工作考核掛鉤。

《財經(jīng)國家周刊》記者在溫州期間發(fā)現(xiàn)，來自住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等不同單位的多名公務(wù)員都對車改表示了歡迎。在他們看來，車改實(shí)際上是把領(lǐng)導(dǎo)的特權(quán)去掉，讓每個公務(wù)員都能分享公共資源，得到一份車補(bǔ)。

“政治意義大于經(jīng)濟(jì)意義。”一位公務(wù)員表示。

市場化難題

市場化取向的改革并非沒有煩惱。

相較于公車拍賣處置和發(fā)放補(bǔ)貼，陳波最頭痛的，還是如何通過市場化途徑解決遠(yuǎn)程及重大應(yīng)急公務(wù)用車服務(wù)，其中包括人的問題，即體制內(nèi)的駕駛員怎么分流。

按照最初考慮，一部分駕駛員編制不變，集中到市級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，統(tǒng)一提供遠(yuǎn)程和應(yīng)急公務(wù)用車服務(wù)。但實(shí)踐證明，現(xiàn)行體制下要把這些做好并不容易。

“我們不懂車輛管理的專業(yè)問題，體制內(nèi)又不能給他們加工資，怎么讓他們開好車做好服務(wù)？而且駕駛員有的是事業(yè)編，有的是公務(wù)員工勤崗，身份不同待遇不同，捏合不到一起。”陳波說。

基于這一系列的考慮，最后決定由溫州市交通運(yùn)輸集團(tuán)有限公司出資人民幣1000萬元作為注冊資金，組建下屬二級獨(dú)資國有企業(yè)“溫州市公務(wù)用車服務(wù)有限公司”，專門對接公務(wù)用車的保障和服務(wù)，并吸納部分被分流的駕駛員。

為什么選擇國有單位來做這件事？陳波解釋說，首先溫州已有的汽車租賃服務(wù)公司規(guī)模都不大，難以勝任公務(wù)用車業(yè)務(wù)繁重的需求；其次，公務(wù)用車具有保密等特殊性；再次，國有企業(yè)性質(zhì)決定了在服務(wù)保障方面更加可控，能夠滿足公務(wù)用車在應(yīng)急等方面的特殊需求，而市場則是追求利益最大化。

但他同時表示，這個公司未來要逐步委托給專門的機(jī)構(gòu)去管理，政府付傭金委托第三方去做管理。

2012年5月7日，溫州市公務(wù)用車服務(wù)有限公司（以下簡稱公司）在當(dāng)?shù)毓ど滩块T正式注冊，主要保障車改單位縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部在距離市區(qū)500公里以內(nèi)的公務(wù)活動，以及重要公務(wù)接待、全市性大型活動、突發(fā)事件處置、搶險救災(zāi)、機(jī)要文件專遞及其他特殊公務(wù)的用車需要，并面向社會提供用車服務(wù)，自負(fù)盈虧。

“車子是按照市場評估價和分期付款方式從涉改車輛中優(yōu)先選購的，這200輛車要是公開拍賣的話，可能價格還會要高一些?！?/p>

陳波在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，公司從零起步，而且政府對租車服務(wù)的價格也有一定的限制，并非純粹的市場價，所以政府給予了公司一定的支持，包括場地落實(shí)等。“如果這個用車保障做不好的話，會影響整個公車改革的落實(shí)，所以我們要給他一定的幫助和支持。”

記者在溫州看到，公司辦公場所和駕駛員休息區(qū)設(shè)在世紀(jì)廣場東側(cè)下沉廣場，及沿河下沉東側(cè)建筑，車輛停放場地則設(shè)在與政府辦公大樓僅有一河之隔的世紀(jì)廣場及市人民大會堂地下停車場。

經(jīng)過一個多月的試運(yùn)營，溫州市公務(wù)用車服務(wù)有限公司2012年7月28日正式運(yùn)營。公司設(shè)立服務(wù)預(yù)約調(diào)度中心，建立365天×24小時值班調(diào)度制度，開設(shè)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約系統(tǒng)和具有錄音功能的熱線電話，配備專業(yè)調(diào)度人員辦理公務(wù)用車預(yù)約業(yè)務(wù)，以市發(fā)改委商定的價格提供公務(wù)用車服務(wù)。

根據(jù)車改方案，遠(yuǎn)程出行的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是，行政機(jī)關(guān)不超過當(dāng)年涉改人員公務(wù)用車補(bǔ)貼總額的15%，事業(yè)單位不超過當(dāng)年涉改人員公務(wù)用車補(bǔ)貼總額的10%，專款專用，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用。

從2001年開始就在政府機(jī)關(guān)開車的黎杰，就在這時離開原單位，來到了溫州市公務(wù)用車服務(wù)有限公司。

“領(lǐng)導(dǎo)讓我留下，但我不愿意?！崩杞芨嬖V《財經(jīng)國家周刊》記者。原單位根據(jù)工作需要被批準(zhǔn)留了兩輛車，但他早已厭倦了那種晝夜不分的工作方式。

當(dāng)他以公司職員的身份提供公務(wù)用車服務(wù)時發(fā)現(xiàn)，以前經(jīng)常熬到深夜十一二點(diǎn)以及接送領(lǐng)導(dǎo)上下班或者夾帶其他私活的現(xiàn)象都不復(fù)存在了，他一再強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)在相對輕松”。

不過，就在大家逐漸接受這種服務(wù)關(guān)系的時候，公司運(yùn)行的困難卻開始凸顯。

公司辦公室副主任麻曉娟在接受采訪時表示，由于價格由發(fā)改委確定，與市場價格存在落差，公司現(xiàn)在最大的壓力是成本控制。此前通過淘汰車況差、維修費(fèi)用高的車子，公司目前還有156輛車，但2014年的重點(diǎn)還是繼續(xù)優(yōu)化車型并減員。

為此，公司在保障公務(wù)用車同時，也在積極拓展市場業(yè)務(wù)，2013年的服務(wù)對象就涵蓋了46家國企。

對于公司提出采用市場價格的要求，陳波說，放開價格不僅財政支出要增加，對市場上的其他主體也不公平，“這里面還是要考慮市場，不能有壟斷”，而且“如果都市場化了，我支持你干什么”。

此前，陳波曾對媒體表示，公務(wù)用車服務(wù)下一步會走市場化的路子，不排除多家企業(yè)參與充分競爭。

但是目前看來，這將與溫州市公務(wù)用車服務(wù)有限公司的價格難題一樣，如何在不增加財政負(fù)擔(dān)的前提下又充分調(diào)動市場的積極性？需要找到這個答案的，不僅僅是溫州。