城鎮(zhèn)化呼喚金融創(chuàng)新

聶歐

2013年下半年，中國新一輪城鎮(zhèn)化大幕開啟。2013年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，要求2013-2017年完成各類棚戶區(qū)改造1000萬戶。中央政治局2013年10月29日專門就加快推進住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)進行第十次集體學習。

這一次，全國范圍的棚改工程被中央提至全新的高度，被寄望于突破“地方平臺+土地財政”的傳統(tǒng)建設(shè)模式，為接下來的新型城鎮(zhèn)化投石問路。

然而很快，新局面再遇老問題——“人、地、錢”：人到哪里去，土地怎么用，錢從哪里來。其中，錢的問題依然是關(guān)鍵。

作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力銀行，國家開發(fā)銀行毫無懸念地擔當了“錢從哪里來”的重要破題者。不過在眼下，“老問題”仍然難解：地方政府債務(wù)難言輕松、多種金融通道或阻或堵，而新型城鎮(zhèn)化配套的新一輪資金投入，又被擔心可能加重地方債務(wù)負擔。

新局面和老問題，需要地方政府從“土地財政”的桎梏中解脫，也需要國開行在政府和市場之間精準定位。

具體路徑何在？《財經(jīng)國家周刊》記者為此專訪了國家開發(fā)銀行行長鄭之杰。

棚改提前部署“十三五”

《財經(jīng)國家周刊》：2013年下半年，中央定出今后5年改造棚戶區(qū)1000萬戶的目標，這對于“十二五”期間的3600萬套保障性住房建設(shè)目標有何影響？如何將其與城市規(guī)劃、土地政策、金融配套等充分結(jié)合？國開行有哪些實踐經(jīng)驗可作借鑒？

鄭之杰：棚改是我國保障性安居工程的重要組成部分，居者有其屋，是老百姓千百年來的基礎(chǔ)保障和樸實夢想。2013-2017，年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，是對“十二五”后三年目標的進一步明確，以及“十三五”前兩年目標的提前部署。

支持棚改，要根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，結(jié)合城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和保障房建設(shè)規(guī)劃等，合理確定目標任務(wù)，量力而行，逐步推進。為此，國開行積極參與到全國和地方相關(guān)規(guī)劃編制中去，提供系統(tǒng)性融資規(guī)劃設(shè)計和財務(wù)顧問服務(wù)，并與國家發(fā)改委、住建部合作研究《全國保障性安居工程融資規(guī)劃》課題，在可持續(xù)住房保障體系的政策建議、棚改等保障房工程資金籌措方案上做了大量研究。

實踐中，國開行也先行一步。創(chuàng)新試驗出的遼寧棚改模式在各地廣泛推廣。2004年，遼寧省將棚改作為支持老工業(yè)基地振興的“一號工程”，資金缺口187億元，地方財政無力承擔，商業(yè)資金亦難以進入。時任遼寧省委書記李克強高度重視，對“棚改金融產(chǎn)品”精心設(shè)計，運用國開行30億元“過橋資金”來整合各類資源。當時創(chuàng)造出的“政府主導、市場運作、社會參與”的模式，不但幫助遼寧省11個城市120萬居民遷入新居，還探索出了良性循環(huán)的棚改資金運作模式，并提前還貸，開創(chuàng)了金融支持保障房建設(shè)的先河。

《財經(jīng)國家周刊》：棚改需要的資金量非常大。作為主力銀行，國開行如何助力各地政府破解棚改資金難題？能否有效帶動社會投資？

鄭之杰：棚改任務(wù)很艱巨。我國住房保障體系建設(shè)到了關(guān)鍵時刻，事關(guān)國家穩(wěn)定與社會和諧，但各級政府都有資金困難，迫切要在“土地財政”外探出一條新路。產(chǎn)品設(shè)計上，中央更希望看到新東西，因而需要集合全社會力量，創(chuàng)新融資模式，共同破解資金難題。

未來5年，國開行每年將安排不低于1000億元的專項貸款，用于解決地方政府配套資金難以按時到位等現(xiàn)實問題。但要徹底解決棚改資金難題，則應(yīng)更多寄望于全社會投入。為此，我們出臺了相關(guān)管理制度，專項部署，以專項貸款、專項債券、專項基金來多渠道破解融資的難題。

一直以來，棚改都是重大的民生工程和發(fā)展工程。國開行的實踐也表明，棚改不僅能解決城市貧困人口的居住問題，還能改善城市環(huán)境和形象，提升周邊地塊的商業(yè)開發(fā)價值，吸引各類生產(chǎn)要素集聚，進而促進產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。盡管短期商業(yè)收益欠佳，但長遠來看，棚改將有助于吸引各類社會投資。

城鎮(zhèn)化金融新路

《財經(jīng)國家周刊》：你怎樣評價目前中國城鎮(zhèn)化的階段性成果？針對當前發(fā)債、信貸、信托等諸多金融渠道皆受政策嚴管，地方政府融資越來越難的情況，你有何具體建議？金融支持新型城鎮(zhèn)化還需要哪些創(chuàng)新？

鄭之杰：改革開放30多年，我國城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，實現(xiàn)了一些發(fā)達國家一二百年才能實現(xiàn)的成果，成為舉世矚目的中國發(fā)展奇跡之一。眼下，我國城鎮(zhèn)化站在了新的歷史起點上。要在13億人口的大國推進城鎮(zhèn)化，在人類歷史上毫無先例可循，我們必須走出自己的道路。

新型城鎮(zhèn)化是我國轉(zhuǎn)型發(fā)展的匯聚點，能增強發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動民生改善，實現(xiàn)低碳可持續(xù)發(fā)展，都要以城鎮(zhèn)化為載體，在這個平臺上統(tǒng)籌解決。

未來20年，我國城鎮(zhèn)化率還將提高20%-30%，實現(xiàn)3-4億人口的城鎮(zhèn)化，將有10億人居住在城市，比目前已完成工業(yè)化國家的總?cè)丝谶€多。如此規(guī)模，將提高勞動生產(chǎn)率和城市集聚效益，擴大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資，增加居民收入和消費，持續(xù)釋放巨大的內(nèi)需潛能。但“地方平臺+土地財政”的傳統(tǒng)建設(shè)模式已經(jīng)無法適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求，城鎮(zhèn)化必須走出新路。

所以，在解決方法上，我們重點考慮設(shè)立城鎮(zhèn)化專項資金，鼓勵金融機構(gòu)以聯(lián)合貸款、銀團貸款、城市開發(fā)基金、市政債、資產(chǎn)證券化、融資租賃等方式拓寬籌資渠道。對市場主體，鼓勵以BT、BOT、PPP等方式參與進來。債貸組合和投貸結(jié)合，以及國開行“投貸債租證”等綜合金融手段，都是引入信托、保險、公積金等社會資金的良好渠道，有利于形成多方共贏的融資格局。

在此，我們建議有關(guān)部門能對國開行設(shè)立“三個專項”給予支持，助力拓寬融資渠道。一是鼓勵發(fā)放專項貸款。以專項規(guī)模解決政府投資特定項目的資本金，以及地方配套資金的階段性缺口，并強化風控。二是發(fā)行專項債券。委托國開行直接發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券，國家給予增信支持。三是設(shè)立專項基金。由國開行或國開金融進行投資或資產(chǎn)管理。也可根據(jù)需要，由國家設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，納入政府性基金預(yù)算管理，國開行發(fā)揮協(xié)同作用。

《財經(jīng)國家周刊》：城鎮(zhèn)化需要政府“看得見的手”來推進，但千差萬別的復雜性和財務(wù)平衡要求，令政府很難直接操辦。國開行如何更好地在政府與市場之間發(fā)揮“扶助之手”的作用？開發(fā)性金融如何切實助力新型城鎮(zhèn)化？

鄭之杰：城鎮(zhèn)化的金融配套，繞不過錢的問題。中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)“建立多元可持續(xù)的資金保障機制，特別是要用好政策性金融工具”，這是對國開行工作的鼓勵和進一步要求。

通常，城市基建和保障性住房都是微利甚至無利，商業(yè)效益差，資金回收期長但社會效益好，需開發(fā)性金融機構(gòu)提供成本低、期限長的融資服務(wù)。開發(fā)性金融以國家信用作支撐，介于商業(yè)銀行貸款和財政投資之間，通過提供長期、低利率的貸款來發(fā)揮“啟動器”作用，實現(xiàn)“四兩撥千斤”。

在我國當前，經(jīng)濟發(fā)展仍處在建設(shè)階段，政策性、開發(fā)性任務(wù)艱巨繁重，諸多領(lǐng)域都迫切需要大額長期資金。但同時，我國金融體系以間接融資為主，商業(yè)銀行主要是吸儲，資金主要用于中短期項目和個人金融業(yè)務(wù)。財政資金又具有支出剛性，需優(yōu)先安排社會保障需求，當期難以拿出大規(guī)模資金支持中長期建設(shè)。這就決定了經(jīng)濟發(fā)展既不能單靠商業(yè)銀行，也不能單靠財政，必須有一種有效的投融資制度安排來解決中長期資金問題。

多年實踐中，我們開創(chuàng)出城建項目打捆貸款的“蕪湖模式”，大額融資、統(tǒng)借統(tǒng)還的“天津模式”，以軟貸款破題的“遼寧模式”，積累了一套行之有效的運作方法。同時，國開行已累計參與國家和各級城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃上千個，在整合金融、財稅、土地資源制定多元化融資方案上，已能成熟運作。比如在資金嚴重匱乏的地區(qū)，我們支持以投資補助、PPP、BOT等政府購買社會服務(wù)的方式來解決問題，讓政府和投資方共擔風險、共享收益。

值得一提的是，若項目建設(shè)第一筆資金不落實，則其他資金就會“卡殼”。因此，國開行更多的是發(fā)揮杠桿撬動力，為后續(xù)資金穩(wěn)定進入奠定基礎(chǔ)。

《財經(jīng)國家周刊》：一些基層官員建議，由開發(fā)性金融機構(gòu)建立統(tǒng)一的項目評估和負債監(jiān)測機制，便于批量復制和標準化監(jiān)管，你怎么看？

鄭之杰：這正是我們努力的方向。近年來，國開行推動“三個統(tǒng)一”，從源頭上控制地方政府性負債和金融風險。

一方面，我們對各級政府資信統(tǒng)一評級，嚴格審查資產(chǎn)負債表，設(shè)立負債“天花板”。

另一方面，對各類客戶開展統(tǒng)一授信，控制融資額度，使各金融機構(gòu)在授信范圍內(nèi)投資和貸款，避免總量失控。同時，按項目、客戶、行業(yè)統(tǒng)一評審，完善信用結(jié)構(gòu)，測算效益平衡，統(tǒng)借統(tǒng)還，以豐補歉，控制信貸風險。

地方債風控術(shù)

《財經(jīng)國家周刊》：早年的“蕪湖模式”以“土地+金融”解決城建項目投融資問題。如今地方債已成為業(yè)界和輿論的熱點問題，如何在創(chuàng)新中把控風險？如何把握收益與風險的平衡問題？

鄭之杰：國開行對把控城建投融資風險，有很多實踐經(jīng)驗。我們始終嚴控貸款總量，建立省、市、縣三級債務(wù)率控制法，從項目開發(fā)、評審、授信和法人制度入手，以社會化聯(lián)合監(jiān)督機制來防控風險。

從長遠看，最重要的是地方政府性債務(wù)實現(xiàn)透明化。目前，國開行正與各地政府合作，將政府性債務(wù)尤其與國開行相關(guān)的平臺貸款，分門別類納入全口徑預(yù)算，配合編制和改善資產(chǎn)負債表，設(shè)立動態(tài)負債，以實現(xiàn)政府性債務(wù)的規(guī)范管理，從源頭上控制風險。

當然，在城鎮(zhèn)化進程中，我們也希望國家有關(guān)部門能堅持科學規(guī)劃，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地以盤活存量為主，提高效率并合理界定城鎮(zhèn)開發(fā)的格局、空間、邊界和強度，有特色、有重點、可持續(xù)地開發(fā)。要一張藍圖繪到底，避免“無序城鎮(zhèn)化”帶來更大的資金壓力和風險。

《財經(jīng)國家周刊》：你怎么看待審計署于2013年年底發(fā)布的政府債務(wù)審計結(jié)果？國開行在化解地方債務(wù)存量中能發(fā)揮什么作用？

鄭之杰：應(yīng)該辯證的看待政府性債務(wù)這個問題。

審計結(jié)果表明，政府性債務(wù)是多年累積，主要投向基建等民生領(lǐng)域。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中，地方融資平臺等債務(wù)主體對加快基本建設(shè)、改善民生發(fā)揮了積極作用，功不可沒。此外，從我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政府性債務(wù)現(xiàn)狀和資產(chǎn)負債的相互關(guān)系來看，目前部分地區(qū)存在一定隱患，但總體風險可控。

我認為，存量債務(wù)的處置要多管齊下。

首先，可通過資產(chǎn)證券化等方式，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會資本轉(zhuǎn)讓。其次，可設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資專營機構(gòu)，或在國有金融機構(gòu)內(nèi)設(shè)立特別賬戶，封閉管理平臺資金運用和償債資產(chǎn)收益。

城鎮(zhèn)化建設(shè)還應(yīng)以未來收益為支撐，探索多樣的市政項目發(fā)債模式，大力吸引社會資本和外資。

這其中，國開行作為中長期貸款的主力機構(gòu)，責任重大。地方債務(wù)風險，很大程度上源于資金期限錯配，但國開行有能力進行化解。通常，商業(yè)銀行吸收的居民儲蓄存款屬于短期資金，而近年更出現(xiàn)大量定期存款向活期轉(zhuǎn)化現(xiàn)象。但與此同時，人民幣貸款長期化趨勢卻十分突出，尤其2010年中長期貸款占比達到60.3%的歷史高位，2012年也高達55.7%。短期資金顯然無法直接用于中長期貸款項目，否則整個金融體系都將面臨期限錯配所帶來的流動性風險。

而國開行的發(fā)行的金融債券恰好可以將短期資金轉(zhuǎn)為大額長期資金，防范期限錯配。另外，國開行還能協(xié)助地方政府編制系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項目情況設(shè)計合理的還款機制和信用結(jié)構(gòu)，建立起一套風險預(yù)警機制，防范過度負債。

政府與市場之間的橋梁

《財經(jīng)國家周刊》：國開行在政府與市場之間扮演什么樣的角色？國開行在運用國家信用方面有什么心得體會？

鄭之杰：國開行一直扮演的，是政府與市場之間的橋梁。

國家給予我們債券零風險權(quán)重的債信支持，享有準國家主權(quán)信用，能以較高效率籌集資金。這種隱性的增信方式，無需財政拿出“真金白銀”或直接擔保，不構(gòu)成政府直接負債，也不增加財政負擔，卻能放大國家信用的效率，“性價比”很高。

上世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，這與開發(fā)性金融機構(gòu)提供了大量中長期建設(shè)資金密不可分。國家信用是國開行生存發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，否則，國開行不僅無法發(fā)揮作用，還可能面臨發(fā)不出債、資金鏈斷裂的經(jīng)營風險。

國際上，政府給予開發(fā)性金融機構(gòu)永久債信，也是通行做法。例如德國戰(zhàn)后的重建，就是由獲得政府永久債信支持的德國復興信貸銀行（KFW）來支持。同時，德國KFW在基礎(chǔ)設(shè)施、中小企業(yè)、進出口等領(lǐng)域和應(yīng)對國際金融危機等方面，都發(fā)揮了巨大作用。同樣，日本政策投資銀行、巴西國民經(jīng)濟社會發(fā)展銀行等開發(fā)性金融機構(gòu)，也都有政府明確的債信支持，在相同領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

作為我國的開發(fā)性金融機構(gòu)，國開行近20年來一直在探索市場化運作模式和管理方式。我們主導和參與了幾乎所有債券品種創(chuàng)新，開創(chuàng)多種市場化招標技術(shù)，構(gòu)建了完整的收益率曲線，成為債券發(fā)行、利率掉期、Shibor市場定價的主要基準，是市場定價的“錨”。在資金運作上，我們摒棄了傳統(tǒng)政策性銀行依靠行政指令、財政補貼的觀念，摒棄了項目由政府指定、發(fā)債靠行政攤派、貸款由商業(yè)銀行委代的“出納式”銀行模式，轉(zhuǎn)而按照市場規(guī)律、銀行規(guī)則來辦銀行。國開行將信貸集中投向了經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

國開行這些年的最主要經(jīng)驗，就在于將服務(wù)國家戰(zhàn)略與市場化運作有機結(jié)合。截至2013年底，國開行債券存量接近6萬億元，貸款余額超過7萬億元，資產(chǎn)規(guī)模突破8萬億元；累計本息回收率99.68%，連續(xù)14年保持高位；不良貸款率0.48%，連續(xù)35個季度控制在1%以內(nèi)。

可以說，國開行珍惜并用好了國家信用，履行了“增強國力、改善民生”的使命。下一步，我們將更好地擔當開發(fā)性金融機構(gòu)的角色，為金融市場的穩(wěn)步發(fā)展和國民經(jīng)濟的穩(wěn)中求進，發(fā)揮獨特而重要的作用。