扶持民辦教育發(fā)展的政策分析與建議

徐鋒

摘要：民辦教育發(fā)展仍面臨著諸多困難和問題，突出表現(xiàn)在，學(xué)校法人屬性、產(chǎn)權(quán)回報(bào)、教師身份、優(yōu)惠政策、信貸融資以及辦學(xué)自主權(quán)等方面的問題，尚未能從宏觀層面得到有效破解，已成為制約民辦教育深入持久發(fā)展的瓶頸因素，嚴(yán)重阻礙著民辦教育的發(fā)展，十八屆三中全會(huì)提出促進(jìn)教育公平和發(fā)展，為民辦教育改革指明方向，為民辦教育迎來了難得的快速發(fā)展機(jī)遇，轉(zhuǎn)變政府職能，站在教育事業(yè)全面發(fā)展戰(zhàn)略高度，加快促進(jìn)民辦教育政策的落實(shí)，增進(jìn)教育改革，使教育不斷的滿足人民群眾的多元需求，保證民辦教育扶持的資金落實(shí)，切實(shí)改善民辦教育辦學(xué)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)教育平等。

關(guān)鍵詞：民辦教育民辦學(xué)校民辦教育改革辦學(xué)環(huán)境

一、民辦教育發(fā)展背景

民辦教育發(fā)展盡管取得了令人矚目的成績(jī)，但民辦教育發(fā)展仍面臨著諸多困難和問題，突出表現(xiàn)在，學(xué)校法人屬性、產(chǎn)權(quán)回報(bào)、教師身份、優(yōu)惠政策、信貸融資以及辦學(xué)自主權(quán)等方面的問題，尚未能從宏觀層面得到有效破解，已成為制約民辦教育深入持久發(fā)展的瓶頸因素，嚴(yán)重阻礙著民辦教育的發(fā)展，十八屆三中全會(huì)明確指出“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的目的在于促進(jìn)教育公平和發(fā)展，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多更好的合格人才，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，提出要“健全政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”，為民辦教育迎來了難得的快速發(fā)展機(jī)遇。十八屆三中全會(huì)《決定》）指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)民辦教育發(fā)展具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用，為民辦教育改革指明了制度性方向，民辦教育的發(fā)展需要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)需要，更需要政府扶持和管理，只有政府堅(jiān)持為公眾服務(wù)的宗旨，不斷的深化政府轉(zhuǎn)變職能，才能站在教育事業(yè)全面發(fā)展戰(zhàn)略高度，加快促進(jìn)民辦教育政策的落實(shí)，增進(jìn)教育改革，使教育不斷的滿足人民群眾的多元需求，解決好民辦教育發(fā)展中的困難和問題，落實(shí)民辦教育優(yōu)惠政策，保證民辦教育扶持的資金落實(shí)，切實(shí)改善民辦教育辦學(xué)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)民辦教育與公辦教育待遇平等。

二、民辦教育發(fā)展面臨的主要問題

（一）對(duì)民辦教育認(rèn)識(shí)不足。一些地方政府對(duì)民辦教育的認(rèn)識(shí)很大程度還只是停留在諸如彌補(bǔ)政府投入不足、緩解入學(xué)壓力等層面上，沒有從經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略高度，去認(rèn)識(shí)公辦教育、民辦教育發(fā)展對(duì)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用，存在著“重公辦- 輕民辦”的思想，由此而產(chǎn)生種種制度政策歧視，由于部分民辦校辦學(xué)質(zhì)量差、特色不明顯，使得公眾對(duì)民辦教育的認(rèn)可度低。

（二）法人性質(zhì)不明、民辦學(xué)校權(quán)益難以得到全面保障。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)校是在社團(tuán)管理局注冊(cè)登記的民非企業(yè)。這一法人屬性的界定與公辦學(xué)校法人存在著本質(zhì)上的差異，使得民辦學(xué)校在與公辦學(xué)校同等待遇的問題上始終存在政策壁壘，無法真正享受同等待遇。在稅收政策問題上，由于民辦學(xué)校屬于社團(tuán)法人單位，不屬于事業(yè)單位性質(zhì)，所以民辦學(xué)校的這種定性，直接影響其依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。目前許多民辦學(xué)校和所有民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都需要交向財(cái)政繳納營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅等。民辦學(xué)校為教師辦理的社會(huì)保險(xiǎn)是按照企業(yè)職工的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的，這一標(biāo)準(zhǔn)造成民辦學(xué)校教師的工資待遇尤其是退休后的工資待遇與公辦教師差距較大，使得民辦學(xué)校教師隊(duì)伍很不穩(wěn)定，培養(yǎng)出來的青年教師紛紛調(diào)走，影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)活動(dòng)和教師素質(zhì)的不斷提升。民辦學(xué)校受教育者享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校受教育者同等的權(quán)利，目前民辦學(xué)校義務(wù)教育階段學(xué)生沒有享受到這一政策。

（三）獎(jiǎng)勵(lì)扶持民辦教育發(fā)展缺乏制度性保障?！创龠M(jìn)條例》規(guī)定，政府部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金。據(jù)了解部分省市主要用于民辦高校、民辦中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)貼、設(shè)備費(fèi)的資助、校長(zhǎng)教師培訓(xùn)補(bǔ)貼以及招收隨遷子女的民辦小學(xué)補(bǔ)貼，只有教育主管部門每年撥付少量獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金還沒有落實(shí)到位。

（四）籌資渠道不暢，民辦學(xué)校發(fā)展后勁不足。投資性資本、銀行貸款、進(jìn)入學(xué)歷教育領(lǐng)域均存在障礙，學(xué)費(fèi)收入受到限制，<民辦教育促進(jìn)法〉規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人?！?、“民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金” 的管理部門及使用審批程序，由于法律法規(guī)使用的是許可性規(guī)定，而非強(qiáng)制性規(guī)定，因此對(duì)于政府的行為缺少約束力，導(dǎo)致政府對(duì)民辦教育的扶持力度不夠，雖然目前全國(guó)大部分省市都或多或少設(shè)立了民辦教育專項(xiàng)扶持資金，但還是有個(gè)別省市在財(cái)政支持上仍是空白?，F(xiàn)階段政府對(duì)民辦學(xué)校所能提供的間接扶持政策還非常有限，僅有的少數(shù)政策措施也由于這樣或那樣的原因，而沒有能夠很好地落到實(shí)處。

（五）學(xué)校法人治理不規(guī)范。由于董事會(huì)成員表現(xiàn)出利益群體控制的特點(diǎn)，學(xué)校管理制度不完善、運(yùn)行不規(guī)則。使得舉辦者和實(shí)際管理者權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，監(jiān)管機(jī)制難落實(shí)，急需政府及有關(guān)部門加以指導(dǎo)和規(guī)范。

（六）學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，辦學(xué)存在隱患。由于現(xiàn)有法規(guī)政策的不配套，致使〈民辦教育促進(jìn)法〉這些規(guī)定無法在現(xiàn)實(shí)中得到真正實(shí)施，如“民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策"；“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策"；“出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策，〈促進(jìn)法〉只規(guī)定民辦學(xué)校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，沒明確原始投資人資產(chǎn)、辦學(xué)積累資產(chǎn)、剩余資產(chǎn)等不同性質(zhì)的資產(chǎn)所有權(quán)，使得舉辦者獲取投資回報(bào)的行為面臨風(fēng)險(xiǎn)，影響了舉辦者辦學(xué)的積極性和投資熱情。

（七）政府管理缺位，民辦學(xué)校發(fā)展的環(huán)境欠佳。在“民辦教育促進(jìn)法”的實(shí)施過程中，由于該法的某些規(guī)定過于原則性，法規(guī)和行政規(guī)章不協(xié)調(diào)，給實(shí)踐者和執(zhí)法者帶來諸多困惑，使民辦學(xué)校與公辦學(xué)校平等的法律地位難以得到落實(shí)，由于有些公辦校參與舉辦民辦學(xué)校師資掛靠在母體校，招生待遇有別，使民辦學(xué)校缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，同時(shí)政府對(duì)民辦學(xué)校教育質(zhì)量的監(jiān)管手段不合實(shí)際，缺少公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、政府對(duì)民辦學(xué)校教育質(zhì)量的監(jiān)督手段不合實(shí)際、學(xué)校各類辦學(xué)信息、評(píng)估信息不公開，學(xué)生家長(zhǎng)與學(xué)校之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。教育部門負(fù)責(zé)舉辦實(shí)施學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校的審批管理工作。人力社保部門負(fù)責(zé)舉辦以職業(yè)技能為主的職業(yè)資格培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)的民辦學(xué)校的審批管理工作，并抄送同級(jí)教育行政部門備案。工商部門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)工作。由于多頭監(jiān)管，易于不法分子鉆空子，打擦邊球，隨意辦班，亂收費(fèi)，造成了不良影響。

三、對(duì)策與建議

（一）民辦教育事業(yè)的發(fā)展，有賴于解放思想、改革開放的大環(huán)境。加強(qiáng)政府對(duì)民辦教育的指導(dǎo)服務(wù)，政府要促進(jìn)教育發(fā)展的戰(zhàn)略，制定有力措施、強(qiáng)化民辦教育扶持政策的落實(shí)，在加強(qiáng)各類公共服務(wù)的同時(shí)，為民辦教育提供行之有效政策支持，全面履行政府責(zé)任，發(fā)揮好政府與市場(chǎng)的作用。

（二）明確民辦學(xué)校法人性質(zhì)。政府要牽頭、會(huì)同各個(gè)主管部門共同協(xié)商，依法明確非營(yíng)利性民辦學(xué)校參照事業(yè)單位進(jìn)行管理。解決民辦學(xué)?；I資渠道問題，各地應(yīng)借鑒上海、福建、云南、寧夏、江西、深圳、溫州等地經(jīng)驗(yàn)，把扶持民辦教育發(fā)展的相關(guān)政策作細(xì)作實(shí)，盡快落實(shí)政府建立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金工作，使民辦學(xué)校能夠真正享有與公辦學(xué)校的同等待遇。

（三）轉(zhuǎn)變體制性歧視政策，切實(shí)保障教師和學(xué)生的合法權(quán)益。制定具體的可操作性的措施，落實(shí)民辦學(xué)校教師享有與公辦教師平等的待遇。不僅在有關(guān)政策法規(guī)中予以明確，還應(yīng)該將其落到實(shí)處，違反規(guī)定的承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。加大財(cái)政對(duì)民辦教育支持力度，對(duì)學(xué)歷教育的民辦學(xué)校、民辦一類幼兒園的教師應(yīng)按國(guó)家規(guī)定參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，按照公辦學(xué)校教職工社會(huì)保障的待遇標(biāo)準(zhǔn)，由學(xué)校、政府、教師個(gè)人按一定比例分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。做好學(xué)生管理工作，保障民辦學(xué)校學(xué)生在升學(xué)、考試、就業(yè)、資助以及社會(huì)活動(dòng)等方面與公辦學(xué)校的學(xué)生同等對(duì)待。

（四）切實(shí)保障民辦教育應(yīng)有的法律地位，做到與公辦學(xué)校一視同仁。政府要充分認(rèn)識(shí)民辦教育的地位與作用，把發(fā)展民辦教育作為教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，真正納入到教育實(shí)踐中去。政府要擔(dān)負(fù)好促進(jìn)、發(fā)展的責(zé)任，創(chuàng)造更加寬松有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，強(qiáng)化平等和服務(wù)觀念，真正形成公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的格局。

（五）依法對(duì)尚未批準(zhǔn)登記注冊(cè)的民辦中小學(xué)、幼兒園、托兒所以及各類課外班，綜治部門要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、街道和有關(guān)部門擔(dān)負(fù)起安全管理責(zé)任，督促主辦方落實(shí)安全防范措施并抓緊按程序登記注冊(cè)；凡由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以出租等形式提供土地、校舍支持或利用私人出租房屋舉辦幼兒園的，要按照誰出租誰負(fù)責(zé)的原則，由綜治部門協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和有關(guān)部門落實(shí)業(yè)主、房主的安全管理責(zé)任；對(duì)存在嚴(yán)重安全隱患，經(jīng)多次整改仍不達(dá)標(biāo)的，要依法予以取締并妥善安置學(xué)生和兒童。

（六）明確民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府要組織有關(guān)部門研究、解決民辦教育發(fā)展中的重大問題。這一制度能使教育部門與工商、稅務(wù)、財(cái)政、編制等相關(guān)部門建立長(zhǎng)效性的研究政策、解決問題的溝通渠道，有助于從宏觀上規(guī)范民辦教育辦學(xué)行為，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，促進(jìn)民辦教育健康有序發(fā)展。

（七）建立財(cái)政經(jīng)費(fèi)扶持民辦教育發(fā)展制度，完善公共財(cái)政資助政策。落實(shí)和加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策，建議財(cái)政每年安排民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，支持民辦教育的發(fā)展。一是鼓勵(lì)、扶持民辦普通高等學(xué)校發(fā)展；二是對(duì)符合條件的在民辦學(xué)校接受義務(wù)教育的學(xué)生，補(bǔ)貼與公辦學(xué)校學(xué)生同等標(biāo)準(zhǔn)的課本費(fèi)；三是對(duì)民辦學(xué)歷教育學(xué)校的校長(zhǎng)及教師培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼；四是對(duì)民辦教育發(fā)展有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。 .

（八）建立民辦學(xué)歷和學(xué)前教育教師社會(huì)保險(xiǎn)新政策，確保民辦教師與公辦教師同等待遇。對(duì)學(xué)歷教育的民辦學(xué)校、民辦一類幼兒園的教師應(yīng)按國(guó)家規(guī)定參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，按照公辦學(xué)校教職工社會(huì)保障的待遇標(biāo)準(zhǔn)，由學(xué)校、政府、教師個(gè)人按一定比例分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。鼓勵(lì)各民辦學(xué)校為教師購(gòu)買補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，改善教師退休后待遇

（九）暢通教育行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部聯(lián)系渠道，研究制定上下貫通，左右支撐的民辦教育發(fā)展政策。各級(jí)教育行政部門要充分認(rèn)識(shí)民辦教育的地位與作用，將民辦教育真正納入到教育現(xiàn)代化的實(shí)踐中去，強(qiáng)化平等和服務(wù)觀念，保障民辦學(xué)校學(xué)生在升學(xué)、考試、就業(yè)、資助以及社會(huì)活動(dòng)等方面與公辦學(xué)校的學(xué)生同等對(duì)待，保障民辦學(xué)校教師在職稱評(píng)定、業(yè)務(wù)進(jìn)修、崗位培訓(xùn)、科研立項(xiàng)、評(píng)優(yōu)等方面與公辦學(xué)校教師同等對(duì)待，加強(qiáng)學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，形成公辦教育與民辦教育共同發(fā)展。

（十）加強(qiáng)對(duì)民辦教育正面典型的宣傳力度，著力營(yíng)造有利于民辦教育發(fā)展的社會(huì)氛圍。各級(jí)教育行政部門要大力扶持民辦教育，及時(shí)選樹在民辦教育領(lǐng)域改革創(chuàng)新、踏實(shí)奉獻(xiàn)的優(yōu)秀典型。要通過新聞媒體大力宣傳黨和政府發(fā)展民辦教育的方針政策和法律法規(guī)，積極宣傳民辦教育的優(yōu)秀典型，營(yíng)造全社會(huì)支持民辦教育發(fā)展的輿論環(huán)境，實(shí)現(xiàn)民辦教育規(guī)?；l(fā)展與教學(xué)質(zhì)量的有機(jī)結(jié)合。

（十一）建立以執(zhí)法部門為主導(dǎo)，教育部門積極配合的教育執(zhí)法制度，優(yōu)化民辦教育發(fā)展環(huán)境。規(guī)范政府的管理，扭轉(zhuǎn)政府職能部門管理模式、規(guī)范政府職能部門管理行為，加強(qiáng)政府信息透明與公開，保證政府決策的公平性和公信力。政府引導(dǎo)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校形成不同的戰(zhàn)略定位、發(fā)展重點(diǎn)和培養(yǎng)目標(biāo)，形成各具特色的有序競(jìng)爭(zhēng)的格局。簡(jiǎn)化審批程序，支持民辦學(xué)校補(bǔ)償教育成本，適當(dāng)考慮合理回報(bào)的原則制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于非法辦學(xué)、辦園的行為，教育行政部門沒有執(zhí)法權(quán)，因此，必須建立以相關(guān)部門為主導(dǎo)的教育執(zhí)法制度，加大治理整頓非法辦學(xué)的力度，確保民辦教育有序發(fā)展。

（十二）建立分類管理制度。分類管理是民辦教育健康發(fā)展的重要保障，也是世界各國(guó)的普遍做法。要加快推進(jìn)分類管理制度的建立，完善非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校差異化扶持政策體系，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的法律地位，營(yíng)利性民辦學(xué)校按照企業(yè)機(jī)制辦學(xué)。

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基金項(xiàng)目：天津市教育科學(xué)規(guī)劃課題《促進(jìn)天津民辦教育發(fā)展的政策研究》，項(xiàng)目編號(hào)：VE4070