我國(guó)農(nóng)村閑置教育資源利用現(xiàn)狀分析

曾燕 李金莎

摘要：隨著各地城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村學(xué)齡人口日趨減少、中小學(xué)校布局結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，很多地方都出現(xiàn)農(nóng)村教育資源限制現(xiàn)象。文章對(duì)重慶市農(nóng)村閑置校舍資源現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)很多閑置校舍都處于閑置廢棄狀態(tài)，由于存在規(guī)劃布局不合理、學(xué)生生源逐年減少、城鎮(zhèn)化建設(shè)加快等原因，需要制定相關(guān)政策、指導(dǎo)意見，對(duì)閑置資源因地制宜，分類處置。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 閑置 校舍 現(xiàn)狀 對(duì)策

隨著重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村學(xué)齡人口日趨減少，各區(qū)縣政府和教育行政部門根據(jù)本地的實(shí)際情況，加大了中小學(xué)校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，通過建設(shè)農(nóng)村寄宿制學(xué)校等方式，適度集中辦學(xué)，從一定程度上促進(jìn)了教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平的提高，促進(jìn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。為“努力辦好人民滿意的教育”，“促進(jìn)教育公平”，“合理配置教育”，以農(nóng)村閑置教育資源為重點(diǎn)進(jìn)行分析，就如何有效利用閑置資源，發(fā)揮資源的最大效用，進(jìn)行了深入調(diào)查和重點(diǎn)研究。

1 重慶市農(nóng)村學(xué)校閑置校舍總體情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，重慶市38個(gè)區(qū)縣共閑置中小學(xué)校4501所（含教學(xué)點(diǎn)），閑置學(xué)校占地面積893.0萬(wàn)平方米（約1.34萬(wàn)畝），閑置校舍建筑面積196.2萬(wàn)平方米，形成的閑置校舍固定資產(chǎn)原值約4.51億元，按現(xiàn)值估值約為5.16億元。其中，幼兒園閑置11所，校舍14棟；小學(xué)閑置4383所，校舍7094棟，九年制學(xué)校閑置13所，校舍17棟；初中閑置79所，校舍265棟；高中閑置3所，校舍8棟；中職閑置6所，校舍16棟；成人學(xué)校閑置2所，校舍2棟；其他像勤工儉學(xué)點(diǎn)和教辦的學(xué)校閑置分別是1所和3所，校舍1棟和8棟。可以看出，小學(xué)是整個(gè)農(nóng)村教育閑置資源中比例最大的。

1.1 重慶市農(nóng)村學(xué)校閑置校舍的特點(diǎn)

①學(xué)校建設(shè)時(shí)間早。通過調(diào)研資料核查，閑置校舍建設(shè)時(shí)間為上世紀(jì)90年代前的占56.5%；1990-2000年期間及2000年以后修建的分別占33.9%和9.6%。

②規(guī)模普遍較小。據(jù)調(diào)研分析，閑置學(xué)校大部分為村校，閑置學(xué)校平均占地面積為3.06畝，平均校舍建筑面積為481平方米。

③產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系較為復(fù)雜。閑置學(xué)校主要可分為國(guó)有、集體所有和其它（含國(guó)有投資、集體出資和群眾投工投勞共建）等3類，其中國(guó)有占70.6%，集體所有占21.9%，其它占7.4%。

④多數(shù)無土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，或權(quán)證不齊。這部分學(xué)校主要修建于實(shí)施“兩基”及驗(yàn)收期間，部分區(qū)縣國(guó)土部門只辦理了臨時(shí)權(quán)證，沒有完善產(chǎn)權(quán)登記。在調(diào)查的學(xué)校中，有土地使用證的學(xué)校有3239所，占71.96%。

1.2 重慶市農(nóng)村學(xué)校閑置校舍的處置利用情況

目前，重慶市農(nóng)村學(xué)校閑置校舍使用和處置情況大致可分為五類：一是教育系統(tǒng)內(nèi)部劃轉(zhuǎn)，繼續(xù)用于學(xué)前教育、成人教育、學(xué)農(nóng)基地等，占閑置學(xué)校的3%；二是無償劃轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)匦l(wèi)生、福利、文化等其他公共用途，占閑置學(xué)校的7.3%；三是出售或出租，對(duì)交通便利、有處置價(jià)值的校舍進(jìn)行出租或出售，其資產(chǎn)收益歸教育部門，這類情況占閑置學(xué)校的17.7%；四是通過其它方式處置的占5.3%；五是尚未處置（廢棄或暫時(shí)閑置）的占閑置校舍的66.8%。

調(diào)研顯示，閑置校舍中處于閑置廢棄狀態(tài)的比例最大，其次是用于出租出售或用于公共事業(yè)。如榮昌縣將仁義鎮(zhèn)安瑤山小學(xué)教室等25棟閑置校舍轉(zhuǎn)讓給鎮(zhèn)、村、社用作五保家園、敬老院、村辦公室等；將雙河長(zhǎng)山中學(xué)教學(xué)樓等11棟校舍出租給企業(yè)；將吳家海棠中心校黃葛灘村小教室等6棟閑置校舍與鎮(zhèn)政府進(jìn)行置換，用作辦五保家園等。在一定程度上緩解了群眾對(duì)公共服務(wù)設(shè)施和文化娛樂的需求。

整體而言，大部分區(qū)縣對(duì)閑置校舍的利用率并不高。例如武隆縣有閑置校園78所，其中出租6所，臨時(shí)交村社保管使用的11所，劃轉(zhuǎn)給村1所，臨時(shí)轉(zhuǎn)作其他用途的5所，閑置的就有55所。即使已出租的校舍使用效率不高的現(xiàn)象也很普遍，相比偌大的教學(xué)樓和校園場(chǎng)地，出租的教室“大材小用”利用率也非常有限。

2 重慶市農(nóng)村學(xué)校閑置校舍形成原因及處置中存在的問題

2.1 重慶市農(nóng)村學(xué)校閑置校舍形成的原因

①規(guī)劃布局不合理。上世紀(jì)90年代中、后期“普九”，在“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的“村村辦小學(xué)”熱潮中，全國(guó)實(shí)行的是分級(jí)辦學(xué)體制，縣辦高中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中、中心小學(xué)和完全小學(xué)，村辦村校。當(dāng)時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大的教育目標(biāo)任務(wù)，就是完成“普九”。由于管理體制、經(jīng)費(fèi)短缺等多種因素，對(duì)學(xué)校建設(shè)根本沒有進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控，對(duì)學(xué)校的整體布局規(guī)劃缺乏分析、論證和統(tǒng)一安排。因此，出現(xiàn)諸多隱患，最終導(dǎo)致目前較大數(shù)量的農(nóng)村村校資源閑置。

②生源逐年減少。在計(jì)劃生育政策調(diào)節(jié)下，農(nóng)村出生人口呈現(xiàn)波浪式增減。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家政策的宏觀調(diào)控，農(nóng)村外出務(wù)工人員逐年增多，家庭經(jīng)濟(jì)條件稍好的，部分學(xué)齡兒童隨家長(zhǎng)到城市異地就學(xué)，使農(nóng)村學(xué)校生源進(jìn)一步減少；家庭條件比較困難的，家里就只剩爺爺奶奶照顧學(xué)齡兒童，形成名副其實(shí)的“農(nóng)村留守兒童”。

③農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)開始。隨著農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)步伐的加快，這種辦學(xué)模式的優(yōu)越性越來越明顯，社會(huì)對(duì)寄宿制學(xué)校的需求越來越大，農(nóng)村適齡兒童的家長(zhǎng)紛紛為孩子選擇上寄宿制學(xué)校，政府又資助部分“留守兒童”上寄宿制學(xué)校，同時(shí)對(duì)家庭貧困學(xué)生提供“愛心午餐”等，由此導(dǎo)致部分農(nóng)村村校生源越來越少直至閑置。

④城鎮(zhèn)化加快和農(nóng)民新村建設(shè)進(jìn)程的加快。近幾年由于城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)民向城區(qū)和中心集鎮(zhèn)遷移，鄉(xiāng)村居住人口逐年減少；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制和行政村的改革，原有自然村的中心地位發(fā)生根本性轉(zhuǎn)移，原有散居的村民集中建設(shè)到新選址的“農(nóng)民新村”，學(xué)生發(fā)生轉(zhuǎn)移，學(xué)校的布局也隨之進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，由此導(dǎo)致初級(jí)小學(xué)必須異地建設(shè)；為了節(jié)約成本和有效的利用教育資源，一些生源較少的中小學(xué)被撤并，教育行政部門又缺乏閑置校舍處置的政策和有效措施支撐，形成的一批空置中小學(xué)，一定程度上也造成了校舍資源的閑置和浪費(fèi)。

⑤農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡。因?yàn)檗r(nóng)村學(xué)校點(diǎn)多、面廣，很多學(xué)校屬地方政府管理時(shí)為解決學(xué)生入學(xué)問題而修建，除處于政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府所在地學(xué)校規(guī)劃建設(shè)相對(duì)較好外，絕大部分村校由村民籌資、投工投勞修建，場(chǎng)地小、校舍少，多數(shù)學(xué)校滿足不了最基本的功能設(shè)置要求。

⑥地質(zhì)災(zāi)害和移民工程的影響。隨著“三峽移民工程”、“生態(tài)移民”和“高山移民”等新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施，使得部分學(xué)校的生源減少而導(dǎo)致農(nóng)村村校閑置。

2.2 重慶市農(nóng)村閑置校舍處置存在的問題

我市目前有大批閑置校舍未能及時(shí)得到合理處置和充分利用，主要是存在以下幾個(gè)問題：

①土地所有權(quán)不清晰。1986年《義務(wù)教育法》頒布以來至2002年，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的模式。義務(wù)教育階段學(xué)校在縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村辦小學(xué)的“三級(jí)辦學(xué)”模式下，農(nóng)村學(xué)校建設(shè)用地幾乎均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村無償提供，土地屬于村委會(huì)集體所有。建校時(shí)未辦理審批登記手續(xù)，沒有界定校、村雙方產(chǎn)權(quán)。依據(jù)土地管理的有關(guān)規(guī)定，這些沒有辦理土地變更登記手續(xù)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的校園，所占用的土地仍然屬于村集體所有。因此，要處置閑置學(xué)校必然面臨土地確權(quán)和村民利益的調(diào)整問題，情況較為復(fù)雜。

②校舍產(chǎn)權(quán)不明晰。根據(jù)調(diào)研，目前未明確產(chǎn)權(quán)的土地、房屋都屬于村校。其中大部分村校沒有完善產(chǎn)權(quán)手續(xù)，主要是在六、七十年代，按照國(guó)家政策要求，村校由鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)，大部分村校的用地是村社集體土地，校舍由村民投工投勞和教育部門適當(dāng)補(bǔ)助建成，個(gè)別村社認(rèn)為村校是村集體資產(chǎn)，閑置的村校土地、房產(chǎn)應(yīng)歸還村社；部分市人大代表還提出相應(yīng)建議，要求將村校歸還村社，以免引起不必要的糾紛。因此，學(xué)校與當(dāng)?shù)卮?、社和村民存在一定糾紛，無法完善相關(guān)產(chǎn)權(quán)手續(xù)。

③缺乏相關(guān)處置政策。重慶市教委、發(fā)改委、財(cái)政局、國(guó)土資源和房屋管理局、規(guī)劃局等五委局聯(lián)合印發(fā)了《重慶市學(xué)校老校區(qū)置換暫行辦法》，但基本不適用于農(nóng)村小學(xué)校舍的處置。部分部門和個(gè)人法律法規(guī)意識(shí)淡薄，個(gè)別村委會(huì)或村民強(qiáng)占閑置校舍，造成校產(chǎn)糾紛，個(gè)別學(xué)校不經(jīng)評(píng)估隨意處置校產(chǎn)，造成部分閑置國(guó)有資產(chǎn)流失。

④管理困難加劇資產(chǎn)浪費(fèi)和流失。據(jù)調(diào)研分析，目前閑置校舍存在“三無”，即編制有限無人管，經(jīng)費(fèi)困難無錢管，地處偏僻、荒郊野外無法管。同時(shí)存在“三大隱患”，即：長(zhǎng)久失修漸成危房，資產(chǎn)自然貶值，且形成新的安全隱患；因無人管理，明占暗偷現(xiàn)象較為突出，人為造成資產(chǎn)流失；責(zé)任不明，若因自然災(zāi)害出現(xiàn)倒塌傷人事故，學(xué)校和教育行政主管部門都難辭其咎。有的閑置校舍距中心校較遠(yuǎn)，不便管理，需要請(qǐng)專人管護(hù)，增加教育成本。如不請(qǐng)人管護(hù)，出現(xiàn)安全事故、財(cái)產(chǎn)損失等，教育部門和學(xué)校將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

⑤安全維護(hù)成本高、利用率低。絕大多數(shù)閑置校舍建設(shè)年代久遠(yuǎn)，建筑質(zhì)量差，部分干打壘校舍還存在，安全隱患十分突出，利用價(jià)值不高。如需要處置，又需花費(fèi)大量經(jīng)費(fèi)進(jìn)行維修或維護(hù)，部分維護(hù)成本甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于校舍殘值。閑置校舍大多地處偏僻，周圍均為大山或農(nóng)田、水庫(kù)，交通條件十分不便，出租或轉(zhuǎn)作他用困難，即便出租，價(jià)格也不高，總的利用率較低。

3 對(duì)策研究

3.1 全面排查，摸清家底，明確產(chǎn)權(quán)

由于被撤并學(xué)校布局比較分散，資產(chǎn)權(quán)屬狀況比較復(fù)雜，各區(qū)縣應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)，盡快對(duì)閑置校舍逐校進(jìn)行摸底排查并登記造冊(cè)，全面掌握閑置學(xué)校的土地面積、建筑結(jié)構(gòu)、建設(shè)年限、建設(shè)資金來源、學(xué)校用地及房屋權(quán)屬等狀況。

3.2 盡快研究出臺(tái)規(guī)范性指導(dǎo)意見

閑置校舍是一筆巨大的財(cái)富，為減少浪費(fèi)和避免資產(chǎn)流失，國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)關(guān)于規(guī)范閑置校舍處置工作的指導(dǎo)意見，為各地開展閑置校舍的確權(quán)和利用工作提供政策依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，我市應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，在國(guó)家政策框架內(nèi)因地制宜出臺(tái)具體的處置辦法。

3.3 因地制宜，分類處置

由于閑置校舍涉及的利益關(guān)系比較復(fù)雜，建議本著“先利用，后確權(quán)”原則分類處置。應(yīng)堅(jiān)持“取于教育，用于教育”原則，可以通過五種途徑處置：一是“融資貸款”等形式，直接把資金投入教育。二是“土地置換”，用村校閑置的土地置換城鎮(zhèn)學(xué)校發(fā)展所需的用地。三是“收取租金”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社已經(jīng)占用的教育閑置土地、房屋，如果暫時(shí)不能收回，收取一定租金投入教育。

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基金項(xiàng)目：本研究系2013年重慶市教委人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“重慶農(nóng)村教育資源閑置問題研究——以閑置校舍資源為例”（項(xiàng)目編號(hào)：13SKH13）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：曾燕（1979-），女，四川資陽(yáng)人，重慶工商大學(xué)教務(wù)處，講師，碩士，研究方向：教育管理、教育經(jīng)濟(jì)研究。