解析地方政府融資方式

高彬越

目前，我國地方政府的融資主體是地方政府自身和其成立的融資平臺公司，融資主體包括地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、地方政府融資平臺公司和其他單位，主要的融資方式包括債權(quán)融資、股權(quán)融資、資產(chǎn)出售等。

1.地方政府“親自上陣”

地方政府作為融資主體，除了中央轉(zhuǎn)移支付和國外政府貸款、捐贈外，主要的融資方式包括出售國有資產(chǎn)以及發(fā)行地方政府債券。

①發(fā)行地方政府債券

我國《預(yù)算法》規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，2009年之前，地方政府無法通過發(fā)行債券進(jìn)行融資。2009年春節(jié)前，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)問題的通知》，這是國務(wù)院發(fā)布的第一份以“地方政府債券”為名的通知文件，允許由中央代發(fā)地方政府債券，并代為辦理債券還本付息。

2011年，我國首次啟動地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)工作，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，2013年新增江蘇和山東為自行發(fā)債試點(diǎn)。

以國外經(jīng)驗(yàn)來看，待我國地方債發(fā)行政策方面的障礙去除后，債券將會成為地方政府融資的主要方式。

②出售國有資產(chǎn)

我國的國有資產(chǎn)包括三類：經(jīng)營性國有資產(chǎn)（即企業(yè)國有資產(chǎn)）是指國家作為出資者在企業(yè)中依法擁有的資本及其權(quán)益；行政事業(yè)型國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國家所有、能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和；資源性國有資產(chǎn)指國家擁有的土地、森林、礦藏等資源。

在我國，第一類和第三類國有資產(chǎn)占據(jù)較大的份額，如截至2013年7月末，云南國資委監(jiān)管的19戶省屬企業(yè)資產(chǎn)總額7079億元，其中公眾最為熟悉的是第三類中土地，這塊資產(chǎn)也是地方政府重要的收入來源。

在地方政府的財政收入來源中，國有土地使用權(quán)出讓收入占大頭。北京2011年全年土地出讓金為1055.41億元，2012年為647.92億元，2013年上半年為664.24億元；上海2011年土地出讓收入為1525億元，2012年為875.78億元，2013年上半年為769.48億元；根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，2012年全國土地出讓合同價款為2.69萬億元，比2011年的3.15萬億元下降了14.6%。

③轉(zhuǎn)移支付

1994年實(shí)行分稅制財政管理體制改革后，我國為了解決地區(qū)收支均衡的問題，確保貧富不均的人們獲得均等水平的教育、衛(wèi)生防疫以及環(huán)保等公共服務(wù)，開始試行財政轉(zhuǎn)移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下級財政無償劃撥資金，有時各地財政之間也發(fā)生少量的橫向轉(zhuǎn)移支付。目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方式有6種，即稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助。如安徽省淮南市2013年1-7月份，共獲得中央和省專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金93164萬元。

④國外貸款

國外貸款一般分為國際金融組織貸款和外國政府貸款兩種，借用外國政府貸款一直是我國利用外資的重要組成部分，也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可替代的角色。改革開放初期到上世紀(jì)末，日元貸款曾在中國的外國政府貸款中占有相當(dāng)大比例，目前我國的外國貸款更多地來自于世界銀行集團(tuán)及一些西方發(fā)達(dá)國家。外國政府貸款具有較強(qiáng)的限制性，主要用于政府主導(dǎo)型項(xiàng)目建設(shè)，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

2012年財政部新批安徽省外國政府貸款項(xiàng)目15個，貸款金額1.42億美元，同比增長12%，項(xiàng)目主要涉及公共衛(wèi)生、文化教育、生態(tài)保護(hù)等多個民生領(lǐng)域。

2.融資平臺公司舉重若輕

地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而其他涉及債務(wù)的政府部門和事業(yè)單位等，不能與融資平臺公司混為一談。包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

上世紀(jì)90年代起，一些地方政府開始嘗試通過設(shè)立融資平臺公司來對外融資，這在地方政府不能發(fā)債融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的情況下，地方政府融資平臺公司把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結(jié)合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極的作用。

地方政府融資平臺公司目前是地方政府借債的主體，在2011年的全國地方政府性債務(wù)審計中，融資平臺公司共舉債49710.68億元，占地方政府總債務(wù)的46.38%。

①銀行借貸

銀行貸款是目前我國地方政府融資的主要手段，在2011年的全國地方政府性債務(wù)審計中，銀行貸款為84679.99億元，占比為79.01%。

按照國務(wù)院對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金占總投資比例的規(guī)定，政府注資項(xiàng)目中投資方資本金比例不得低于20%，其余的80%可以從銀行貸款。融資平臺公司從銀行獲得貸款多用于城市市政建設(shè)、交通運(yùn)輸建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些領(lǐng)域往往投資數(shù)額大，許多市政工程項(xiàng)目往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流，且有部分公路項(xiàng)目屬于公共項(xiàng)目，只能產(chǎn)生極少量現(xiàn)金流，這其中就蘊(yùn)含著巨大的還款違約風(fēng)險。但由于借款公司擁有政府背景，政府會進(jìn)行擔(dān)?；蛘哌€款承諾，因此，銀行也偏好于對融資平臺公司進(jìn)行放貸。

②發(fā)行債券

除了利用銀行貸款，發(fā)行債券也是平臺公司重要的融資手段。在經(jīng)濟(jì)增速放緩，各地加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“穩(wěn)增長”的背景下，承擔(dān)主要基建任務(wù)的地方融資平臺紛紛發(fā)債融資以解資金之渴。為了更好的利用融資平臺、發(fā)揮債券融資的作用，進(jìn)一步發(fā)改委于2010年曾發(fā)文規(guī)范投融資平臺公司的債券融資行為，指出將繼續(xù)支持符合條件的投融資平臺公司通過債券市場直接融資，規(guī)定經(jīng)營收入主要來自承擔(dān)政府公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，且占企業(yè)收入比重超過30%的投融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券。

融資平臺公司2011年發(fā)債（包括企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向工具等）規(guī)模為4257.4億元，2012年1月-11月為5792.8億元。

③股權(quán)融資

上市融資作為公司融資中較常見的一種方式，在我國滬深兩市上市的2400多家公司中，有多家公司是融資平臺公司，其中多數(shù)為城投類公司，這是由于城投公司的投資項(xiàng)目通常一次性投資大，但未來收益穩(wěn)定、有足夠的現(xiàn)金流，符合長期融資模式。

融資平臺公司上市除了能夠直接獲得發(fā)展資金，還能在提升公司的品牌效應(yīng)和管理水平，另外，作為上市公司，還能提升股東（一般大股東為地方政府）財富，提供給股東予退出渠道。

目前，我國成功上市的融資平臺公司有：首創(chuàng)股份、新疆城建、合肥城建、云南城投、西藏城投、中天城投、城投控股、創(chuàng)業(yè)環(huán)保等。

除了通過上市進(jìn)行股權(quán)融資外，非上市的融資平臺也可以通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者進(jìn)行股權(quán)融資，這樣不僅可以發(fā)展資金，同時還可以改善資產(chǎn)負(fù)債率，更容易獲得銀行貸款、進(jìn)行債券融資。

④信托

2012年以來，在信托融資領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施類信托產(chǎn)品日漸升溫。由于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域信托預(yù)期收益率有一定提升，對投資者有更大的吸引力，同時由于此類產(chǎn)品都有地方政府顯性或隱性做擔(dān)保，加之集合信托的“剛性兌付”要求，使得信政類信托產(chǎn)品更加受到投資者的歡迎。如何中鐵信托曾發(fā)行1.2億元的2年期產(chǎn)品，用于受讓成都經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司對成都市龍泉驛區(qū)人民政府的應(yīng)收債權(quán)，建發(fā)公司將債權(quán)轉(zhuǎn)讓所得資金用于“成都公水聯(lián)運(yùn)物流基地項(xiàng)目”的建設(shè)，預(yù)期年化收益率為8.6%-9.3%。

據(jù)中國信托業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，截至2013年二季度末，信政合作類信托余額為8041.88億元，在去年同期余額為3254.32億元，同比增長147.11%。

3.另類融資方式

①“私人公司”的關(guān)聯(lián)交易

為了規(guī)避相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于融資平臺公司的監(jiān)管，相關(guān)人士可以說是使出了“十八般武藝”來進(jìn)行融資。

江蘇某高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會的工作人員以自然人股東身份聯(lián)合成立一家貿(mào)易公司，注冊資金近2億元，這家公司通過第三方政府融資平臺資產(chǎn)抵押，從多家銀行取得短期借款近2億元，由于是從每家銀行取得的貸款數(shù)額較小，此貸款被記入貸款銀行的小企業(yè)貸款數(shù)據(jù)中，但是它通過關(guān)聯(lián)交易為地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目購買鋼材，變相地達(dá)到了為地方政府融資的目的。

②上市公司慷慨解囊

委托貸款是指由委托人提供合法來源的資金，委托銀行根據(jù)委托人確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發(fā)放、監(jiān)督使用并協(xié)助收回的貸款業(yè)務(wù)。上市公司委托貸款成為地方融資平臺融資的一道獨(dú)特風(fēng)景，其向上市公司借款的利率大多集中在8%-15%之間，由于上市公司融資便利，手中擁有大量資金，向融資平臺公司提供貸款，一方面能夠獲得一定收益，另一方面又能同地方政府搞好關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年末，涉及非關(guān)聯(lián)委托貸款的上市公司中，共有26家上市公司的委托貸款投向地方融資平臺，累計融資金額約50.89億元，而且這一數(shù)額還在不斷增加。

2013年3月15日，浙江美大與海寧市交通投資集團(tuán)有限公司提供委托貸款8000萬元資金，年利率9.2%，貸款于2013年3月15日至2014年9月12日，用于補(bǔ)充交通道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。升華拜克7月30日公告稱，公司擬向浙江省德清縣交通投資集團(tuán)有限公司提供委托貸款，額度為1.5億元，年利率為10%，期限為11個月。

當(dāng)然，向融資平臺公司提供委托貸款這種情況也存在于非上市公司之中。

③其他方式

此外，地方政府及其融資平臺公司還會通過集資來獲取資金。如江蘇省如皋市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)從2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達(dá)14%。另外，對于即將到的銀行貸款，還會通過對貸款進(jìn)行展期（將約定還款日期向后推遲）來變相達(dá)到融資的目的。