從檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)平臺看案件質(zhì)量管理

張祥塍　侯超

2014年1月1日起，全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)（以下簡稱新系統(tǒng)）正式運行。該系統(tǒng)的運行順應(yīng)了《刑事訴訟法》修改后加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的趨勢，貫徹落實了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）關(guān)于加強檢察機關(guān)對案件管理提出的新要求，符合檢察改革的新方向。同時，新系統(tǒng)的運行為全國各級檢察機關(guān)依法辦案提出了新的要求與挑戰(zhàn)。在依托新系統(tǒng)實現(xiàn)辦案信息化、規(guī)范化的過程中，案件質(zhì)量的監(jiān)督管理應(yīng)放在首要地位。本文結(jié)合北京市人民檢察院第二分院（以下簡稱二分院）按照本院以北京市人民檢察院制定的《北京市人民檢察院案件管理辦法》（以下簡稱《市院辦法》）和二分院制定的《北京市人民檢察院第二分院案件管理辦法》（以下簡稱《二分院辦法》）為依據(jù)而制定的《案件質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）對案件進行質(zhì)量監(jiān)督管理的實踐，對在新系統(tǒng)運行之后如何更好地履行案件監(jiān)督管理職責，作以下探討。

一、全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)簡介

全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，是指由最高人民檢察院按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一實施”的總體要求組織開發(fā)，適用于全國檢察業(yè)務(wù)工作，融業(yè)務(wù)辦理、管理、監(jiān)督、統(tǒng)計、查詢于一體，在各級人民檢察院互聯(lián)互通，及時、全面、實時、動態(tài)地交換數(shù)據(jù)的計算機信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)不僅包括運行軟件，還包括硬件設(shè)施、通訊網(wǎng)絡(luò)、工作制度等一系列組成部分，實現(xiàn)了基于案卡和文檔的案件辦理、宏觀管理、質(zhì)量監(jiān)督、流轉(zhuǎn)功能、后臺管理、查詢統(tǒng)計、案件預(yù)警以及全國四級檢察機關(guān)一體化流程監(jiān)控、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)匯總功能，同時在保證系統(tǒng)穩(wěn)定運行的前提下，各地方報經(jīng)最高人民檢察院批準可以統(tǒng)籌實際情況。新系統(tǒng)旨在加強對檢察機關(guān)辦案工作的動態(tài)監(jiān)控和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保障辦案工作平穩(wěn)健康發(fā)展、推動建立完善信息通報制度和信息共享平臺，切實提高檢察機關(guān)辦案效率。

同時，為了保障全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)規(guī)范、高效、安全、穩(wěn)定運行，最高人民檢察院審議并通過了《全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用管理辦法（試行）》，要求案件管理部門負責對信息錄入、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、文書制作、流程管理等情況進行檢查，賦予了案件管理部門網(wǎng)上監(jiān)管檢察業(yè)務(wù)的職能：案件管理部門設(shè)置流程監(jiān)管人員，對網(wǎng)上信息填錄、文書制作、流程操作等網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理活動履行監(jiān)督、管理、指導(dǎo)職責，與檢察業(yè)務(wù)部門的流程監(jiān)管人員相互通報情況，并對網(wǎng)上業(yè)務(wù)監(jiān)管情況予以通報；對于發(fā)現(xiàn)本院業(yè)務(wù)部門和下級院對口業(yè)務(wù)部門存在“未按規(guī)定在系統(tǒng)內(nèi)填錄信息、制作文書”、“未按規(guī)定在系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)”、“未按規(guī)定執(zhí)行操作”等情況，案件管理部門流程員應(yīng)當向業(yè)務(wù)部門提出監(jiān)督、糾正意見，業(yè)務(wù)部門應(yīng)及時核查、糾正并反饋情況；案件管理部門在網(wǎng)上業(yè)務(wù)監(jiān)管活動中，發(fā)現(xiàn)同級偵查機關(guān)、審判機關(guān)存在違法行為的，應(yīng)當督促業(yè)務(wù)部門履行監(jiān)督職責；同時，案件管理部門發(fā)現(xiàn)本院和下級院的檢察長、副檢察長存在違反網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理規(guī)定的，應(yīng)當提示，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當報告本院檢察長和紀檢監(jiān)察部門。

新系統(tǒng)的運行在提高辦案效率、規(guī)范辦案流程與操作的同時，打破了舊有的檢察機關(guān)法律監(jiān)督模式，將以往縱向的上級監(jiān)督下級的“垂直線性模式”充實為上級監(jiān)督下級、案件管理部門監(jiān)督同級檢察業(yè)務(wù)部門的“網(wǎng)格式”監(jiān)督模式，使“監(jiān)督者更受監(jiān)督”的要求落到實處。充分利用案件統(tǒng)一受理這一平臺，打破部門壁壘，針對可能存在漏捕、漏罪、漏訴、抗訴、立案監(jiān)督等情況，通過案件提示建議書等形式，幫助業(yè)務(wù)部門挖掘案源線索，以有效助推法律監(jiān)督的水平和績效，真正實現(xiàn)“以案管案”向“管案促案”提升。[1]

利用好新系統(tǒng)這一良好平臺不斷提高檢察工作信息化、科學(xué)化、規(guī)范化的同時，二分院在堅守保證案件質(zhì)量的目標下，必須更好地堅持《管理辦法》的規(guī)定，進一步促進案件管理部門監(jiān)督職能的發(fā)揮。

二、《管理辦法》之特色

為了更好地履行“統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評”的職責，實現(xiàn)全方位推進制度建設(shè)、信息化建設(shè)，統(tǒng)一和規(guī)范案件質(zhì)量管理、努力實現(xiàn)案件管理工作的科學(xué)化、集約化、全程化、規(guī)范化、信息化，二分院按照《最高人民檢察院關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》對案件管理部門提出的要求，依據(jù)《市院辦法》和《二分院辦法》，在2010年6月22日審議通過了《管理辦法》并于同年9月26日試行。在經(jīng)過接近一年的試行之后，檢委會于2011年7月7日對該辦法進行了修改并正式施行。

如果說新系統(tǒng)的運行是對納入流程管理的案件實現(xiàn)程序上的監(jiān)督的話，那么《管理辦法》則是從實體上和程序上真正做到了對檢察業(yè)務(wù)部門的法律監(jiān)督。作為檢察機關(guān)內(nèi)部重要的系統(tǒng)管理部門，案件管理辦公室在依法、公正、科學(xué)、高效、實事求是、有錯必糾、協(xié)調(diào)配合的原則下，擔當起對所有案件實體質(zhì)量、程序質(zhì)量的監(jiān)督管理工作，對所有案件的質(zhì)量考評工作、特定質(zhì)量風險案件的實體審查工作，督促檢委會做出的關(guān)于案件質(zhì)量有關(guān)規(guī)定的落實等重任。案件管理辦公室對于在日常工作中發(fā)現(xiàn)的偵查機關(guān)、審判機關(guān)在執(zhí)法辦案活動中存在的重大問題、共性問題以及機制性問題，有權(quán)提出法律監(jiān)督建議，將監(jiān)督的觸角延伸至案前、案中與案后；對于發(fā)現(xiàn)的辦案質(zhì)量苗頭性、傾向性問題，可以向辦案部門發(fā)出案件質(zhì)量預(yù)警，既履行法律監(jiān)督職能，又切實履行了服務(wù)職能；同時，案件管理辦公室可以根據(jù)實際需要安排專人對案件質(zhì)量進行評議。

案件管理辦公室在對提交檢委會研究決定的案件以外的個案進行常規(guī)審查監(jiān)督時通常采取事中監(jiān)督和事后監(jiān)督兩種方式。其中，對本院反貪、反瀆部門立案后擬撤案的案件、偵查機關(guān)或部門對不予逮捕持有異議或提出復(fù)議的案件、公訴部門擬決定要求偵查機關(guān)或部門撤案的案件采取事中介入監(jiān)督審查的方式，對反貪、反瀆部門初查后決定不立案的案件、偵監(jiān)部門決定不批準逮捕的案件、二審監(jiān)督部門支持抗訴被法院駁回而又未提起審監(jiān)抗、公訴部門決定撤回起訴案件、公訴部門決定改變強制措施的案件采用事后監(jiān)督審查的方式。

同時，案件管理辦公室負責對首都檢察網(wǎng)辦案系統(tǒng)內(nèi)各類案件的程序流轉(zhuǎn)進行跟蹤監(jiān)督、預(yù)警提示，并根據(jù)預(yù)警提示督促承辦人按時結(jié)辦案件。對于辦案系統(tǒng)內(nèi)超過法律規(guī)定時限仍未辦結(jié)的案件、辦案系統(tǒng)內(nèi)法律文書使用不當或者錯漏明顯的行為及時向相關(guān)業(yè)務(wù)部門發(fā)出預(yù)警信息并接受業(yè)務(wù)部門的反饋結(jié)果，這樣由跟蹤監(jiān)督、預(yù)警提示、督促辦案、接受反饋等環(huán)節(jié)構(gòu)成了對案件質(zhì)量全方位的監(jiān)控。

三、新系統(tǒng)對檢察業(yè)務(wù)的實效

基于對新《刑事訴訟法》和《規(guī)則》的認真貫徹，二分院在新系統(tǒng)出臺之前，已經(jīng)建立了良好的案件監(jiān)督管理系統(tǒng)，但在實現(xiàn)推動偵監(jiān)訴一體化方面以及對外接受監(jiān)督、提高執(zhí)法公信力方面還存在欠缺。新系統(tǒng)的運行在二分院繼續(xù)推行《管理辦法》的前提下將有助于上述問題的解決。

首先，新系統(tǒng)在實現(xiàn)業(yè)務(wù)信息網(wǎng)上錄入、業(yè)務(wù)流程網(wǎng)上管理、業(yè)務(wù)活動網(wǎng)上監(jiān)督、業(yè)務(wù)質(zhì)量網(wǎng)上考評的任務(wù)過程中加強了對執(zhí)法辦案的全面、實時、動態(tài)監(jiān)督管理，從業(yè)務(wù)部門受案時起即提醒其注重確保案件質(zhì)量。

其次，新系統(tǒng)監(jiān)督案件程序質(zhì)量的功能與二分院《管理辦法》既監(jiān)督案件實體質(zhì)量，又保證案件程序質(zhì)量的功能相得益彰。使業(yè)務(wù)部門真正接受到來自系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督與制約，促使案件管理辦公室更好地推動對辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量的管理、監(jiān)督、預(yù)警工作，推動偵監(jiān)、公訴、反貪等部門切實發(fā)揮打擊、預(yù)防、監(jiān)督、教育、保護的職能。

再次，新系統(tǒng)對于完善“網(wǎng)格式”監(jiān)督體系提供了更好的操作平臺。雖然案件管理辦公室與各業(yè)務(wù)部門都是新系統(tǒng)使用的管理部門，但是前者主要是對本院各業(yè)務(wù)部門的橫向管理，重在監(jiān)督、統(tǒng)籌，從網(wǎng)上流程中時刻對各業(yè)務(wù)部門進行監(jiān)督；后者對業(yè)務(wù)進行條線式的縱向管理，重在指導(dǎo)、管理，主管檢察長、業(yè)務(wù)部門主任、業(yè)務(wù)部門辦案人員之間形成由上到下的垂直監(jiān)督。與此同時，實現(xiàn)了四級檢察機關(guān)一體化流程監(jiān)控，辦案部門案件一經(jīng)錄入，上級檢察院即可開始流程監(jiān)控。這樣就在檢察系統(tǒng)內(nèi)部形成了縱橫交錯的監(jiān)督體系。

最后，新系統(tǒng)的運行在推動辦案科學(xué)化、信息化的同時，為檢察機關(guān)充分踐行群眾路線，加強與人民群眾的聯(lián)系與溝通提供了良好的平臺，在不斷對外接受監(jiān)督過程中提高了執(zhí)法公信力，樹立了檢察機關(guān)的良好形象。案件管理辦公室承擔著對外信息查詢管理工作，負責利用系統(tǒng)中可以公開的案件信息，按照法律規(guī)定和檢務(wù)公開的要求，依法適度對外提供查詢服務(wù)，接受案件當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人等相關(guān)人員和其他相關(guān)單位的查詢；對于人民群眾關(guān)注的貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪以及其他關(guān)系民生的犯罪案件，案件管理辦公室應(yīng)當在合法合理的范圍內(nèi)積極向社會提供反饋信息。

四、以統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)為依托更好的堅持《管理辦法》

案件管理部門對執(zhí)法辦案活動進行在線監(jiān)督也存在著局限性。在線監(jiān)督主要采用節(jié)點控制模式，就是以辦案部門錄入信息、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)案件為基礎(chǔ)，對受案、立案、采取強制措施、審查逮捕、審查起訴、法律文書制發(fā)、涉案財物處理等關(guān)鍵節(jié)點進行跟蹤，實施程序監(jiān)控和形式要件的審查，保證業(yè)務(wù)辦理的規(guī)范性。由于相鄰節(jié)點之間必然留有間隙，對于一些發(fā)生在現(xiàn)場的執(zhí)法活動，如強制措施的執(zhí)行，涉案財物的查封、扣押、凍結(jié)，訊問犯罪嫌疑人同步錄音錄像等，實際開展的是事后審查，而不是臨場監(jiān)督。[2]為了克服在線監(jiān)督的局限性，案件管理部門需一如既往地堅持確保案件質(zhì)量的目標，利用新系統(tǒng)這一良好平臺切實落實《管理辦法》：

第一，結(jié)合本院《管理辦法》、最高人民檢察院《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》，充分利用新系統(tǒng)提供的案件質(zhì)量監(jiān)控平臺，采取隨機評查、重點評查、專項評查等方式對本院各業(yè)務(wù)部門辦理的案件、投訴本院和下級院有關(guān)業(yè)務(wù)部門辦案質(zhì)量問題的案件進行評查，以期發(fā)現(xiàn)、解決辦案中存在的問題，實現(xiàn)提高辦案質(zhì)量和效率的目的。

第二，將個案評查與綜合評查相結(jié)合，更加突出綜合評查的功能。以往是通過隨機抽查和常規(guī)監(jiān)督審查兩種方式控制案件實體質(zhì)量，新系統(tǒng)運行后應(yīng)采用對本院各業(yè)務(wù)部門辦理的案件進行定期評查的方式，對證據(jù)采信、事實認定、法律適用、程序規(guī)范、風險評估、文書使用和制作、涉案財物處理、辦案效果等方面進行評查，通過審閱案卷、實地調(diào)研等方式加強與相關(guān)辦案業(yè)務(wù)部門的溝通，可以每一季度或每半年組織一次集中統(tǒng)一的案件綜合評查。

第三，集中對案件質(zhì)量進行評判、分析和研究，針對發(fā)現(xiàn)的疑難問題、共性問題，提出解決問題的對策和建議，為檢察長和檢委會提供參考意見。對年終考核為A類[3]的案件總結(jié)經(jīng)驗，并將成熟的經(jīng)驗和做法及時轉(zhuǎn)化為檢察業(yè)務(wù)工作機制，進一步指導(dǎo)辦案實踐。案件管理部門對于在工作中發(fā)現(xiàn)的偵查機關(guān)、審判機關(guān)在執(zhí)法辦案活動中存在的重大問題、共性問題以及機制問題，提出法律監(jiān)督建議。同時，案件管理部門需要通過新系統(tǒng)對辦案質(zhì)量進行網(wǎng)上考評和案后評查工作，通過新系統(tǒng)所記載的辦案流程節(jié)點實時對檢察業(yè)務(wù)部門進行監(jiān)控，從辦案程序、辦案期限、辦案質(zhì)量等方面進行管理、監(jiān)督和預(yù)警，加強對執(zhí)法辦案的全面、實時、動態(tài)監(jiān)督管理，規(guī)范執(zhí)法行為，提高檢察工作質(zhì)量和效率。

第四，加強案件管理部門與各業(yè)務(wù)部門的溝通與合作。各部門之間應(yīng)當相互通報網(wǎng)上業(yè)務(wù)監(jiān)督、管理情況。案件管理部門在對案件質(zhì)量進行監(jiān)督管理的過程中，對各業(yè)務(wù)部門出現(xiàn)的實體質(zhì)量和程序質(zhì)量問題應(yīng)以口頭或書面形式要求相關(guān)部門糾正，不予糾正的應(yīng)及時向主管檢察長報告。同時，各個業(yè)務(wù)部門應(yīng)當分工負責、相互配合、相互制約、形成合力、協(xié)同高效，充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)這一平臺把好質(zhì)量關(guān)，確保案件的質(zhì)量。

五、結(jié)語

通過全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)實現(xiàn)信息化辦案是檢察業(yè)務(wù)管理體制改革的重要內(nèi)容，是加強案件質(zhì)量監(jiān)督的重要舉措，為強化檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督提供了良好的平臺。案件管理部門作為檢察業(yè)務(wù)管理體制中的重要一環(huán)，擔負著“監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的重要職能。在新系統(tǒng)運行之后，如何更好的貫徹《管理辦法》，在新系統(tǒng)提供的良好平臺上進一步加強監(jiān)管能力，提高案件質(zhì)量，是值得我們重視并探討的。

注釋：

[1]參見李應(yīng)敏、王勝利：《基層檢察院如何構(gòu)建案件監(jiān)督管理新機制》，載《中國檢察官》2013年第10期。

[2]參見李鵬飛、徐俊馳、劉云：《案件管理與檢務(wù)督察銜接的理論限定與實踐路徑》，載《人民檢察》2013年23期。

[3]按照《北京市檢察機關(guān)案件質(zhì)量考核辦法》規(guī)定，A類案件為適用實體法、程序法和辦案行為方面均達到規(guī)范化要求，辦案法律效果和社會效果特別突出的案件。