對國有行政性資產(chǎn)管理體制的思考

閆珅

國有行政性資產(chǎn)屬于公共資產(chǎn)的范疇，是行政單位提供公共服務(wù)所必需的物質(zhì)載體，但對于此類國有資產(chǎn)的管理長期以來存在職責(zé)不清、體制不明的狀況。我國特殊的行政體制長期以來形成了中共中央、政府機(jī)構(gòu)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)的配套班子，一級政府就有一套這樣的領(lǐng)導(dǎo)班子，班子內(nèi)各個(gè)系統(tǒng)之間的相互關(guān)系也確立了機(jī)構(gòu)對于各自資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)。因此，行政體制的特點(diǎn)決定了行政性資產(chǎn)的管理不能忽略這些特點(diǎn)，也不能忽視既定的產(chǎn)權(quán)而盲目借鑒國外行政性國有資產(chǎn)管理的模式對我國行政資產(chǎn)管理體制進(jìn)行粗放型的改革。

一、國際上行政性資產(chǎn)的管理體制

由于美國、加拿大市場化的程度較高，加之這些國家扁平式的管理結(jié)構(gòu)，它們傾向于在財(cái)政部門外部設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于財(cái)政的職能管理機(jī)構(gòu)，集中性地、用付費(fèi)式的市場化管理手段統(tǒng)一采購、配置、調(diào)配、處置政府行政性資產(chǎn)。因此國內(nèi)的一些學(xué)者和實(shí)踐者比較欣賞政府行政性資產(chǎn)管理職能劃分到獨(dú)立的統(tǒng)一職能機(jī)構(gòu)，實(shí)行市場化運(yùn)作的這種體制。

但是我們不能只窺一斑因而得見全豹，國際上行政資產(chǎn)管理體制并非單一而雷同的。據(jù)說財(cái)政部以及其他機(jī)構(gòu)組織的政府資產(chǎn)管理考察團(tuán)，在歐洲、亞洲、美加都進(jìn)行過實(shí)地考察，形成了詳細(xì)的考察報(bào)告，并對我國政府國有行政資產(chǎn)的管理提出了建設(shè)性建議。報(bào)告表明，日本韓國財(cái)政部門在政府行政性資產(chǎn)管理中擔(dān)負(fù)綜合性管理的職能，財(cái)政部門在政府資產(chǎn)管理中的權(quán)力和責(zé)任都很大。德國和澳大利亞雖然成立了聯(lián)邦資產(chǎn)管理局，并在全國設(shè)立分支機(jī)構(gòu)管理分散在全國的國有行政資產(chǎn)，但是財(cái)政除了預(yù)算上的管理外，對于政府國有行政資產(chǎn)還保有一定的控制權(quán)。

二、國有行政資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理改革的成本

如果對行政資產(chǎn)目前的管理狀況進(jìn)行大刀闊斧的改革，那就是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷需要用國家的權(quán)力解決當(dāng)期制度變革的問題，必須進(jìn)行制度變革的成本和收益的權(quán)衡。而與強(qiáng)制性制度變遷不同的是，誘致性制度變遷是一種自然漸進(jìn)的過程，是社會(huì)發(fā)展的規(guī)律自然發(fā)展和要求的結(jié)果。目前的情況下，如果設(shè)立集中統(tǒng)一職能化管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行完全統(tǒng)一的“一刀切”式管理只會(huì)增加改革的成本。

1、目前就實(shí)行完全統(tǒng)一的職能化管理，易激起改革的抵制力量。行政資產(chǎn)畢竟是多年形成的，而且各個(gè)部門也管理了多年，這其中不可避免地涉及到部門利益。如果冒進(jìn)地將行政性資產(chǎn)通通收歸某個(gè)集中統(tǒng)一的職能管理機(jī)構(gòu)管理，必定會(huì)觸犯部門利益，激起部門對改革的抵制，加大改革的難度。

2、法律建設(shè)尚未跟上的情況下，完全統(tǒng)一的職能化管理只會(huì)加大以后改革的法制成本。從法理角度講，行政事業(yè)單位皆為非企業(yè)法人，也擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，即便是國家財(cái)政投入資金形成的財(cái)產(chǎn)，財(cái)政也不能隨便剝奪其財(cái)產(chǎn)權(quán)，更何況另外成立的部門。在法律沒有授權(quán)的情況下，非企業(yè)法人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)也是不可侵犯的。如果法律還沒有健全，制度還不完善，進(jìn)行行政性資產(chǎn)管理的完全集中管理只會(huì)減少法律的威懾性，加大法制建設(shè)的成本，加大下一步改革的成本。

3、目前實(shí)行完全統(tǒng)一的職能化管理會(huì)增加改革的協(xié)調(diào)成本。我們已知國家的行政單位并非僅僅是政府各個(gè)行政辦公機(jī)關(guān)，還包括黨委、人大、政協(xié)，每個(gè)部門都有自己的管理機(jī)制以及資產(chǎn)形成的不同情況，而每一部門的管理者在資產(chǎn)基礎(chǔ)管理、配置、調(diào)配等方面都擁有得天獨(dú)厚的信息優(yōu)勢和管理人才優(yōu)勢。

三、國有行政性資產(chǎn)管理的幾點(diǎn)思考

1、維持現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上進(jìn)行改革調(diào)整。以中央國有行政性資產(chǎn)管理的體制來講，早已形成了財(cái)政部與四大管理局和垂直管理單位資產(chǎn)管理部門之間預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的關(guān)系，基本維持現(xiàn)有管理格局，承認(rèn)管理局既有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，使其先在部門內(nèi)部協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，再利用已有的格局形成新格局，即四大管理局和垂管單位資產(chǎn)管理部門繼續(xù)行使自己所屬單位的資產(chǎn)管理職能，但由財(cái)政部建立健全相關(guān)規(guī)章制度，并進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。地方上的行政性資產(chǎn)管理同樣面臨利益格局的調(diào)整問題，漸進(jìn)式的改革可以減少改革的阻力，降低改革成本，同時(shí)也有利于收集資產(chǎn)管理的歷史信息，摸清資產(chǎn)管理的現(xiàn)有狀況。

2、加強(qiáng)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作。行政性資產(chǎn)管理內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)登記、界定、變動(dòng)和糾紛的調(diào)處、資產(chǎn)的使用、處置、評估、統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度和監(jiān)督，向同級財(cái)政部門通報(bào)情況等。資產(chǎn)基礎(chǔ)工作做得不好，會(huì)造成單位家底不清、產(chǎn)權(quán)不明、管理不善等，這是造成國有行政性資產(chǎn)流失的一個(gè)重要原因，也是產(chǎn)生腐敗的一個(gè)重要原因，同時(shí)也是衡量一個(gè)單位工作成績好壞的重要標(biāo)志。加強(qiáng)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理工作，是各級行政單位工作開展、全社會(huì)的正常運(yùn)行的有力保證。

3、盡快出臺行政性資產(chǎn)的法律和相關(guān)的管理辦法。行政性資產(chǎn)本屬于國有資產(chǎn)大類別，但是人們更多地重視經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，而忽視非經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，因此，國有行政性資產(chǎn)包括事業(yè)性資產(chǎn)的管理缺乏較高層次的法律來確定模式和方式，也就造成了行政事業(yè)資產(chǎn)管理的法律手段薄弱的情況。另外，舊的行政性資產(chǎn)管理方法有關(guān)的規(guī)定早已不適應(yīng)現(xiàn)今的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)一些條文對于資產(chǎn)管理的具體規(guī)定描述很模糊，不利于具體執(zhí)行行政性資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理，也不利于地方政府根據(jù)中央的辦法制定具有可操作性的實(shí)施辦法。因此，有必要盡快出臺行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的法律，提升行政性資產(chǎn)管理的法律層次，配套以行政性資產(chǎn)管理的實(shí)施辦法，從制度上保證行政性資產(chǎn)管理改革的順利進(jìn)行。

總之，國有行政性資產(chǎn)管理是我國經(jīng)濟(jì)管理中的一個(gè)容易被忽視的角落，我們應(yīng)當(dāng)加以重視。