論政府在高校開放性管理中的角色重塑

摘要：研究政府如何管理高校有助于探尋促進(jìn)高校發(fā)展的路子。循《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》導(dǎo)引，分析了我國目前政府管理高校過程中存在的突出問題，探究問題的來源及內(nèi)在原因。應(yīng)用現(xiàn)代開放性系統(tǒng)管理理論，縷析這些問題阻礙高校發(fā)展的具體過程及相關(guān)因素，從而提出解決問題的對策建議。放眼國際高等教育發(fā)展的環(huán)境及趨勢，提出了我國高校發(fā)展目前需要解決的三大問題及改革發(fā)展的方向——“特色、活力與融合”。梳理了面對現(xiàn)代復(fù)雜環(huán)境，建立有利于國際競爭的高校與政府關(guān)系的思路。以期構(gòu)造具有實(shí)踐應(yīng)用意義的，現(xiàn)階段推動(dòng)我國高校管理體制改革，推動(dòng)高?？焖佟⒔】蛋l(fā)展的思路框架。

關(guān)鍵詞：高校管理；體制改革；開放系統(tǒng)

作者簡介：薛孟開（1990-），女，河南新鄉(xiāng)人，浙江師范大學(xué)教師教育學(xué)院碩士研究生。（浙江 金華 321004）

中圖分類號：G649.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1007-0079（2014）09-0006-02

一、背景

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，高等教育要提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，提升科學(xué)研究水平，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力，促進(jìn)高校辦出特色。隨著互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息傳播手段和交通運(yùn)輸工具的快速發(fā)展，以及人類思維品質(zhì)的迅速提高，開放性系統(tǒng)組織的特征越來越顯著，更加深刻影響著高校的發(fā)展。政府、高校、社會(huì)及市場等之間構(gòu)成的相互關(guān)聯(lián)的大系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)既呈現(xiàn)更加密切的相互依賴性和統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，又存在相互關(guān)系的獨(dú)立性和松散性，以及系統(tǒng)的復(fù)雜性和可變性。現(xiàn)代社會(huì)政府與高校都處于高度開放性系統(tǒng)之下，而傳統(tǒng)的教育管理觀念將高校教育管理局限在一定的范圍，使高校培養(yǎng)出來的人才與社會(huì)各行業(yè)的需要有一定的距離，社會(huì)需求得不到滿足。開放系統(tǒng)管理理論更加重視學(xué)校教育與社會(huì)因素的有機(jī)結(jié)合，要求高校變封閉式管理為開放式管理。要考慮社會(huì)多方面的因素，如社會(huì)責(zé)任、信息觀念、競爭觀念、人才市場觀念、效率效益觀念、發(fā)展觀念、未來觀念、創(chuàng)新改革觀念等。只有這樣，才能提高教育質(zhì)量，增強(qiáng)學(xué)生在市場上的競爭力。[1]

每一所高校都應(yīng)當(dāng)辦出自己的特色，形成各有所長、豐富多彩、競爭促優(yōu)的局面，為社會(huì)提供不同特色的服務(wù)，滿足社會(huì)發(fā)展的各種需要。高校的社會(huì)職能定位需要其具有高度的活力，隨時(shí)隨地產(chǎn)生新思想、新方法、新技術(shù)，在思想、文化、技術(shù)、藝術(shù)等方面領(lǐng)導(dǎo)著專業(yè)領(lǐng)域的趨向，形成更快、更多、更高的創(chuàng)新發(fā)展。高校需要將創(chuàng)新活躍的思想和事物貫徹于社會(huì)及市場，需要將積累的知識(shí)體系傳播、傳承和發(fā)展，同時(shí)還需要從社會(huì)及市場獲取信息和資源，汲取思想營養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)價(jià)值，兩者必須融合在一起。因此，高校需要具有高度適應(yīng)性和高度靈活應(yīng)變能力，以應(yīng)對社會(huì)及市場大系統(tǒng)環(huán)境中無法預(yù)料及控制的各種情況和事件。

在諸多影響高校管理的因素中，政府起著一個(gè)導(dǎo)向的作用。在我國，政府創(chuàng)辦了大多數(shù)高校，制定著高校的規(guī)則，指揮著高校的行動(dòng)，掌握著大多數(shù)高校的財(cái)政命脈。那么高校管理是否應(yīng)該面向市場，政府應(yīng)該擔(dān)綱什么樣的角色，都是今天的高校管理需要思考的問題。在開放性系統(tǒng)社會(huì)狀態(tài)下，各種環(huán)境因素對高校的管理產(chǎn)生著影響，作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的政府，是其中重要的方面。高校作為一個(gè)公共部門，也是與政府處于不同層次的另一個(gè)管理與權(quán)力中心，這種管理與權(quán)力也正在逐步得到認(rèn)可。在傳統(tǒng)的公共行政觀中，政府是公共權(quán)力的代表，似乎非盈利的公共組織只有在政府的操控下才能確保長久發(fā)展，隨之而來的是這些被庇佑在政府權(quán)力羽翼之下的公共權(quán)力有些僵化了，這其中包括高校，似乎特色越來越不明顯，活力明顯欠缺，平庸化更加普遍。人們也意識(shí)到了政府的直接管理與控制存在的失靈，于是呼吁將政府權(quán)力下放，在一定程度上解除這些部門權(quán)力對政府權(quán)力的依賴，讓其獨(dú)立運(yùn)營，以期激發(fā)其活力。在以創(chuàng)新為主導(dǎo)的社會(huì)歷史時(shí)期，國家之間競爭的優(yōu)劣勝負(fù)，很大程度上取決于高校效率的孰高孰低。如何實(shí)現(xiàn)高校的“特色、活力、融合”是我國目前提高高校效率的關(guān)鍵。

二、具體存在的問題

我國大學(xué)制度的改革一直在進(jìn)行著，但以政府行政權(quán)力為主體的管理模式始終沒有明顯改變。教育立法更傾向于政府加強(qiáng)對高校的直接管理和控制，而不是對高校等其他法律主體權(quán)益的保護(hù)以及對政府權(quán)力的限制與規(guī)范，使現(xiàn)行立法在設(shè)定政府與高校的權(quán)利與義務(wù)時(shí)，政府權(quán)力的開放性與義務(wù)的模糊性、高校權(quán)利的限定性與義務(wù)的不確定性更加鮮明，權(quán)責(zé)利不清晰。[2]以致高校千校一面，死氣沉沉，缺乏滲透性，缺乏特色和活力，與社會(huì)及市場難以很好地融合在一起。高校的這種狀況在宏觀上不利于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不利于增強(qiáng)國家競爭力。具體存在的問題分析如下：

1.政府對于高校的管理過“死”過“細(xì)”

我國大多數(shù)高校的舉辦者是政府，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為誰舉辦誰負(fù)責(zé)。于是，政府以一個(gè)“全能者”的身份出現(xiàn)，從舉辦到管理再到發(fā)展，事無巨細(xì)，處理每個(gè)問題，甚至專業(yè)設(shè)置、課程安排、學(xué)位授予也都與政府發(fā)生著聯(lián)系，高校的自主性和獨(dú)立性大大降低。[3]作為公共權(quán)力服務(wù)部門，在社會(huì)大系統(tǒng)里，政府的位置與高校并列，作為兩個(gè)權(quán)力中心互相影響，而不應(yīng)當(dāng)是具體細(xì)節(jié)的控制。高校本身是一個(gè)專門的團(tuán)體組織，所傳授的知識(shí)區(qū)別于普通中小學(xué)所傳授的知識(shí)類型，在各個(gè)領(lǐng)域都更具有深入性和專業(yè)性。高校的社會(huì)責(zé)任重、影響大，放任自流是不明智的，大包大攬也絕不可取。尊重高校的社會(huì)職能，就要在宏觀調(diào)控基礎(chǔ)上讓高校自主管理。政府本身職能寬泛，行政事務(wù)諸多，對高校的具體管理過程很難有一個(gè)全面、實(shí)際的了解。制定的辦法措施就有可能脫離高校的實(shí)際，一個(gè)不切合實(shí)際的指令必然會(huì)導(dǎo)致無效或偏差的執(zhí)行。政府的責(zé)任是站于高校之上，進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃與調(diào)控，而不是具體細(xì)化政策措施的實(shí)施。

2.政府權(quán)力與高校權(quán)力關(guān)系混亂

權(quán)力界限的不清晰是造成政府權(quán)力過度發(fā)揮的另一原因。受高校產(chǎn)生形成過程歷史原因的影響，集權(quán)垂直式的直接管理方式對我國的高校的管理影響極大。高校權(quán)力慣性服從于政府權(quán)力，使其惰性油然而生，也恐于承擔(dān)行使權(quán)力而派生出的責(zé)任，普遍存在消極應(yīng)對的情況。政府集辦學(xué)和管理多種權(quán)力于一身，致使高校管理過程僵化，缺乏應(yīng)有的活力，創(chuàng)新的職責(zé)及活動(dòng)大大減縮，身在其中的教師和學(xué)生自然也難以大膽思考，這樣不利于學(xué)術(shù)的百花齊放、百家爭鳴，不利于高校的長遠(yuǎn)發(fā)展，也違背了政府創(chuàng)辦高校的初衷。

3.政府權(quán)力行使的方向有偏差

我國是由政府掌握著大多數(shù)高校的財(cái)政命脈，在一定程度上，高校管理者需要服從政府的決定，有時(shí)這種服從可能是盲目的或者是無可選擇的。很多管理者可能并不會(huì)深究這樣的服從是不是必須或者合理，出現(xiàn)“政府怎樣規(guī)定我就怎樣做，政府沒有規(guī)定我就不需要做”的狀態(tài)。顯然政府權(quán)力發(fā)揮存在一定的偏差。政府應(yīng)從戰(zhàn)略角度對高校予以方向性規(guī)劃并對高校的管理過程和結(jié)果施以監(jiān)督、激勵(lì)和評價(jià)，而在一定程度上這方面的權(quán)力行使相對較弱，出現(xiàn)了一些對高校內(nèi)部人事、經(jīng)濟(jì)和管理事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的情況，沒有賦予高校充分的自主權(quán)。這樣不但加重了政府管理的負(fù)擔(dān)，也會(huì)挫傷高校自主管理的積極性，造成高校管理效率低下。

4.政府權(quán)力變?yōu)楦咝０l(fā)展的制約力

我國高校起初由政府舉辦是一項(xiàng)積極的舉措，政府一直致力于高校的建設(shè)和發(fā)展，高校如今的發(fā)展?fàn)顩r與政府的大力支持密不可分。但在高校規(guī)模越來越大、管理過程越來越復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，一些政府管理者仍沿襲創(chuàng)辦初期的管理模式及思路，仍然事無巨細(xì)、全權(quán)打理。這種模式顯然已經(jīng)不能適應(yīng)開放性系統(tǒng)下快速發(fā)展的社會(huì)。如今我國高校管理難以脫離政府的襁褓，政府從最初的創(chuàng)辦者漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝？焖俪砷L的阻力。需要思考如何為高校管理“斷奶”，使高校的管理走向獨(dú)立與成熟，以有利于高校增長活力和長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、政府在新形勢下的管理角色重塑

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020年》強(qiáng)調(diào)：大學(xué)要建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。面對歷史存在的問題，如何在高度開放性系統(tǒng)下實(shí)現(xiàn)高校“特色、活力、融入”的轉(zhuǎn)變過程，需要考慮政府在新形勢下的管理角色重塑。

1.政府由戰(zhàn)術(shù)層轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略層

政府從最初的創(chuàng)辦者和直接管理者角色中跳出來，不再是面面俱到的規(guī)章制定者，而是統(tǒng)率全局的戰(zhàn)略規(guī)劃者。減少行政手段對于高校治理的限制，不再過于強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力而忽視高校自主管理權(quán)力的發(fā)揮。政府完善相關(guān)教育立法，高校在法律框架下充分發(fā)揮自己的自主能動(dòng)性，高校考慮自己如何發(fā)揮優(yōu)勢，如何形成特色，如何提高活力，如何有更多的創(chuàng)新與發(fā)展。

2.政府向服務(wù)型管理模式過渡

服務(wù)型管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)的管制型管理模式在于其主張以社會(huì)、公民、權(quán)利為本位。[4]是由全面參與到有限參與，從直接管理到宏觀調(diào)控，從管理到服務(wù)的管理模式。開放性系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)放權(quán)和分權(quán)，弱化集權(quán)，從而增加一個(gè)封閉系統(tǒng)的開放程度。優(yōu)化治理包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治和回應(yīng)五大基本要素，其中“回應(yīng)”是指管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須按公民的要求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或者沒有下文。[5]政府應(yīng)該根據(jù)客觀情況的發(fā)展變化做出應(yīng)對，政策或行為的僵硬性、一貫性應(yīng)當(dāng)被打破。過程中的學(xué)校是常量，外界環(huán)境是變量，政府管理行為是因變量，這個(gè)函數(shù)不是單純的上升函數(shù)或是下降函數(shù)，而是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的曲線函數(shù)。政府要根據(jù)高校及其環(huán)境的變化與需求決定自己應(yīng)給予什么樣的“服務(wù)”，更多的是服從于高校發(fā)展的實(shí)際情況。

3.政府管理的透明化、公開化

透明化、公開化是高校、社會(huì)及市場獲取信息資源的重要途徑，也是政府戰(zhàn)略規(guī)劃推進(jìn)實(shí)施的措施之一。高度開放性系統(tǒng)下的諸子系統(tǒng)根據(jù)政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策做出各自相應(yīng)的決策。使之既能夠合乎政府戰(zhàn)略規(guī)劃的方向，又能夠結(jié)合各自的實(shí)際情況設(shè)計(jì)自己的特色，提高自己的競爭力。高校群體出現(xiàn)的競爭激發(fā)高校個(gè)體的活力，而活力又更進(jìn)一步促進(jìn)競爭上臺(tái)階。戰(zhàn)略規(guī)劃和政策的公開過程是開放系統(tǒng)下相關(guān)子系統(tǒng)對政府和高校子系統(tǒng)的監(jiān)督過程，又是對出現(xiàn)的偏差進(jìn)行論證咨詢、協(xié)商糾偏的過程?，F(xiàn)實(shí)情況一直在變化之中，規(guī)劃和政策的制定者通過透明化、公開化不斷的貫徹和促進(jìn)規(guī)劃和政策的實(shí)施。同時(shí)通過透明化、公開化的反饋機(jī)制了解最基層情況的變化，調(diào)整在復(fù)雜性和不確定性條件下認(rèn)識(shí)的偏差。預(yù)防戰(zhàn)略規(guī)劃中出現(xiàn)的不能察覺的、不可預(yù)見的差錯(cuò)，預(yù)防微小偏差由于相互作用而帶來的災(zāi)難性威脅。

4.推動(dòng)高校管理融入社會(huì)及市場

在高度開放性系統(tǒng)狀態(tài)下，高校以市場需求為導(dǎo)向，才能提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府需要給予高校充分的自主權(quán)，為高校辦出特色和知識(shí)創(chuàng)新提供寬松環(huán)境。使其能夠適應(yīng)社會(huì)及市場的需要，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。我國市場經(jīng)濟(jì)時(shí)間還不太長，高校對于政府授權(quán)也難以在短時(shí)間內(nèi)使用發(fā)揮得十分完善，但一定會(huì)在市場競爭的不斷磨練中成長與強(qiáng)大。支持高校的獨(dú)立精神，扶持高校的獨(dú)立發(fā)展，高校有特色、有活力才有融入社會(huì)及市場的能力。高校融入社會(huì)及市場，但不會(huì)被完全商業(yè)化。這個(gè)過程需要政府的規(guī)劃、指導(dǎo)和支持。

5.建立政府與高校之間科學(xué)、民主的聯(lián)系

我國高校管理體制的歷史變遷告訴我們，政府對于高校采用“圈養(yǎng)式”或者“放羊式”的管理方式都是不適宜的。一味強(qiáng)調(diào)“去行政化”也不是一種可以從根源上解決政府與高校關(guān)系的方法。從我國的國情和歷史發(fā)展?fàn)顩r考慮，二者之間“科學(xué)民主的聯(lián)系”優(yōu)于“逐步脫離聯(lián)系”。高校辦出特色，增強(qiáng)活力需要有獨(dú)立的管理體系。但面對越來越激烈的國際競爭，面對國際科學(xué)研究、技術(shù)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的一波波浪潮，我國高校的國際競爭力目前還稍嫌薄弱，完全依靠市場機(jī)制的力量去發(fā)展恐難以在短時(shí)期內(nèi)贏得國際競爭。因此，國際競爭力的頂層設(shè)計(jì)，全國資源的配置，整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等還需要政府去管理。宏觀與微觀的結(jié)合，戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的銜接，政府與高校的聯(lián)系等，需要一種科學(xué)民主的聯(lián)系模式，各自在相應(yīng)的層面實(shí)施管理，建立科學(xué)的信息溝通體系。促進(jìn)高校盡快辦出特色，增強(qiáng)活力，更好地與社會(huì)及市場融合在一起。

參考文獻(xiàn)：

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[3]高耀麗.大學(xué)管理中政府的角色定位：治理理論的視角[A].中國高等教育學(xué)會(huì).特色·個(gè)性·人才強(qiáng)國戰(zhàn)略——2004年高等教育國際論壇論文匯編[C].2004：362-363.

[4]黎霞.“服務(wù)型”模式下政府與公立高校關(guān)系中的政府定位研究[D].成都：電子科技大學(xué)，2010.

[5]張立.高校治理中的社會(huì)參與研究[D].長沙：湖南大學(xué)，2010：4.

（責(zé)任編輯：劉輝）