京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制研究

摘要：京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，在京津冀一體化中有關(guān)水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制的問題值得思考，深入探析京津冀一體化中的水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括建構(gòu)價(jià)值、存在問題和主要路徑三部分。

關(guān)鍵詞：京津冀一體化 水污染 防治協(xié)調(diào)機(jī)制

1 京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)的價(jià)值

1.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求 在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為增強(qiáng)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的一種必然選擇。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，已逐步進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作時(shí)期。其中發(fā)展比較成熟的是長(zhǎng)三角、珠三角等，而環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、東北經(jīng)濟(jì)圈等也發(fā)展較好，此外，京津冀與環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的核心部分近年來也逐步成為了帶動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三個(gè)增長(zhǎng)極?！皡^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”不僅可以更好的發(fā)揮京津冀的整體優(yōu)勢(shì)，還能夠有效的促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈崛起。要想保證京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠取得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，必須重視對(duì)水資源的利用和保護(hù)。

1.2 可持續(xù)發(fā)展的要求 可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展，但要求在保持資源和環(huán)境永續(xù)利用的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。在京津冀區(qū)域一體化發(fā)展過程中，要深入貫徹節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)這個(gè)基本國(guó)策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)。而京津冀地區(qū)在地理分布、氣候特征、流域水系有同一性，區(qū)域性水資源緊缺問題、水體污染問題和地下水超采問題嚴(yán)重。必須采取統(tǒng)一的行動(dòng)，提高水資源利用效率，治理環(huán)境污染，才能使京津冀走可持續(xù)發(fā)展的道路。

1.3 保障環(huán)境權(quán)的要求 隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和人類開發(fā)利用自然資源規(guī)模的不斷擴(kuò)大，環(huán)境資源逐漸形成了稀缺性，環(huán)境權(quán)的問題受到關(guān)注。環(huán)境權(quán)一經(jīng)提出，即引起了國(guó)際社會(huì)的極大關(guān)注。1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議通過的《人類環(huán)境宣言》中明確宣布環(huán)境權(quán)原則，即“人類有權(quán)在一種能夠尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！?/p>

京津冀地區(qū)的人民在水資源方面都有權(quán)享有同樣的權(quán)利。現(xiàn)實(shí)卻不是如此，京津冀地區(qū)缺水嚴(yán)重，而河北卻要先保障向京津無償供水，關(guān)停了省內(nèi)會(huì)造成污染的企業(yè)，保障京津水源地安全。為此，京津地區(qū)高速發(fā)展，河北發(fā)展滯后。至今對(duì)河北尚未出臺(tái)任何有效的補(bǔ)償政策和特殊扶持政策，受損方得不到相應(yīng)補(bǔ)償。京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)，符合人民行使環(huán)境權(quán)的要求。

1.4 社會(huì)治理模式創(chuàng)新的要求 從社會(huì)治理模式的發(fā)展來看，社會(huì)治理模式主要有兩種，一是農(nóng)業(yè)社會(huì)所形成的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式；二是工業(yè)社會(huì)中產(chǎn)生的管理型的社會(huì)治理模式。而現(xiàn)在，統(tǒng)治型社會(huì)治理模式已經(jīng)失去了生命力。同時(shí)，管理型社會(huì)治理模式也開始面臨問題，使單一的管理型社會(huì)治理模式越來越喪失存在的合理性。這時(shí)，新型的社會(huì)治理模式出現(xiàn)——公共管理治理模式，它是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。

公共管理是以政府為核心的公共組織通過整合社會(huì)資源和運(yùn)用政治的、法律的、行政的和經(jīng)濟(jì)的手段而對(duì)與公共利益實(shí)現(xiàn)相關(guān)的廣泛的社會(huì)事務(wù)的管理，其目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保障全體社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展的成就。

區(qū)域一體化作為一種過程和狀態(tài)，本質(zhì)特征是集體或聯(lián)合決策，在現(xiàn)行體制下必須是市場(chǎng)、行政和法律方式相結(jié)合的。剛性的行政壁壘構(gòu)成了京津冀區(qū)域一體化的體制障礙，而行政區(qū)劃調(diào)整將伴生高昂的社會(huì)成本。要在現(xiàn)行的行政區(qū)劃框架內(nèi)減少“鄰避”行為，實(shí)現(xiàn)總體利益的協(xié)調(diào)，就需要政府治理形態(tài)的嬗變——從原來的行政區(qū)行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域公共管理模式。

京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，是社會(huì)管理模式創(chuàng)新的需要。這種公共管理的模式，以京津冀三方水資源的利用和污染的防治這一公共利益的實(shí)現(xiàn)而努力的，具體表現(xiàn)則是提高京津冀區(qū)域社會(huì)治理活動(dòng)的效率，促京津冀區(qū)域發(fā)展和保證京津冀地區(qū)人民公平的享受水資源的權(quán)利。

1.5 破解“囚徒困境”的要求 “囚徒困境”是博弈論著名分析模型。1950年，蘭德公司的梅里爾·弗拉德與梅爾文·德雷希爾擬定出相關(guān)困境理論，后由阿爾伯特·塔克以囚徒方式闡述，并命名為“囚徒困境”。囚徒困境所反映出的深刻問題是，個(gè)人最佳選擇并非團(tuán)體最佳選擇，只有合作才能達(dá)到共贏。

在京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)中，“囚徒困境”指的是只有京津冀三方在水資源合理利用和在污染防治方面進(jìn)行合作才能使三方的利益達(dá)到最優(yōu)，如果只是河北一直無償?shù)谋Ｕ暇┙蛴盟?，而得不到任何補(bǔ)償?shù)脑?，不利于京津冀的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)本著共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，合作共贏，這樣才能破解“囚徒困境”。

2 京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)中存在的問題

2.1 法律上存在的問題

①立法的不完善。對(duì)區(qū)域水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定，我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日起施行，其中第二十條說到，國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施；我國(guó)《水法》第十二條規(guī)定國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制；我國(guó)《水污染防治法》第八條第三款縣級(jí)以上人民政府水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生等相關(guān)部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理；我國(guó)《水土保持法》第五條規(guī)定國(guó)務(wù)院水行政主管部門主管全國(guó)的水土保持工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。而在這些法律中，法律規(guī)范的原則性較強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的高位法和綜合立法，之間都存在著法律的關(guān)系

不清、關(guān)系不協(xié)調(diào)、各管理部門之間的職權(quán)范圍不明等問題。

②監(jiān)管的不到位。我國(guó)水污染監(jiān)管體制一直是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的體制。但跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決的規(guī)定仍沒有具體發(fā)展。這就需要政府之間的聯(lián)合執(zhí)法，而聯(lián)合執(zhí)法存在著缺陷，比如對(duì)于很多棘手的跨區(qū)域污染，聯(lián)合執(zhí)法在缺乏牽頭部門的情況下可能出現(xiàn)一拖再拖的情況等。由于地域限制和執(zhí)法差異，聯(lián)合執(zhí)法雖然作用明顯，但很少被使用。

2.2 行政上存在的問題

①行政壁壘。京津冀區(qū)域一體化是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，構(gòu)建京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，可以通過整合京津冀區(qū)域水資源推進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，也可以通過區(qū)域合作共同治理社會(huì)公共事務(wù)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。但目前我國(guó)在區(qū)域發(fā)展過程中存在著行政壁壘。嚴(yán)重?fù)p害了京津冀區(qū)域水資源污染防治的協(xié)調(diào)發(fā)展，造成了水資源污染浪費(fèi)問題，這與節(jié)約型社會(huì)理念明顯背道而馳。京津冀地區(qū)中各地方政府對(duì)轄區(qū)利益最大化的追求，使得水資源的整體性與經(jīng)濟(jì)、行政區(qū)域的分割性之間的矛盾較為嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來京津與冀的水資源關(guān)系主要是靠行政調(diào)控和行政命令，由于京津與冀在行政地位上并不平等，對(duì)水資源的利用也是不平等的。

②尚未建立有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。京津冀三個(gè)地區(qū)政府間在水資源保護(hù)和利用方面缺乏密切合作，各政府之間在制定水資源政策時(shí)，只考慮本地區(qū)的利益，并沒有把區(qū)域利益作為行動(dòng)的最終目的來考慮。

京津冀既沒有同屬一省或市的絕對(duì)主管行政部門來統(tǒng)領(lǐng)，也沒有絕對(duì)核心的內(nèi)在城市來凝聚，因此，京津冀未來的發(fā)展迫切需要主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃。只有在各自利益主體通過對(duì)自己利益讓步、折中的方式以京津冀區(qū)域利益最大化為目標(biāo)時(shí)，京津冀一體化進(jìn)程才會(huì)加快。①

3 京津冀一體化中水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)的主要路徑

3.1 制定區(qū)域性相關(guān)法規(guī) 在京津冀一體化過程中，針對(duì)水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制立法上的不完善，以這次新《環(huán)境法》為基礎(chǔ)，結(jié)合其他現(xiàn)行的法律法規(guī)，通過由國(guó)家、省政府部門或相關(guān)行政區(qū)協(xié)商制定統(tǒng)一的區(qū)域污染防治的法規(guī)。明確各相關(guān)單位的管理權(quán)限和職責(zé)，以及糾紛受理調(diào)解機(jī)構(gòu)等，同時(shí)明確職能部門環(huán)境過失的責(zé)任和懲罰法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則和相關(guān)制度。

3.2 建立統(tǒng)一水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立是區(qū)域合作規(guī)范化有序運(yùn)行的重要保障，國(guó)際上一般有兩種方式：一種是具有制度性的協(xié)調(diào)組織機(jī)制；另一種是非制度性的協(xié)調(diào)組織機(jī)制。

京津冀區(qū)域一體化過程中，針對(duì)水污染防治這方面，建立一個(gè)能夠協(xié)調(diào)三地、級(jí)別較高的水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)十分必要?？梢詤⒄账亢：铀瘑T會(huì)的建立，建立一個(gè)職能明確具有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。海河水利委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能運(yùn)作形式可以作為重要參考，在此基礎(chǔ)上使京津冀水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更合理，做到有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有機(jī)構(gòu)，職能明確，權(quán)責(zé)到位。

3.3 建立京津冀水資源補(bǔ)償機(jī)制 我國(guó)新《環(huán)保法》第31條明確規(guī)定了國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就是生態(tài)保護(hù)的實(shí)施者和受益者之間，重新進(jìn)行利益分配的問題。其目的就是要通過一定的政策手段解決生態(tài)保護(hù)者的合理回報(bào)問題，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)。生態(tài)補(bǔ)償有助于從根本上解決流域不同主體功能區(qū)、不同行政單元發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)問題。

河北屬嚴(yán)重缺水省份，但一直首先保障向京津無償供水，至今尚未出臺(tái)任何有效的補(bǔ)償措施。長(zhǎng)期以來，冀與京津的關(guān)系一直處于被動(dòng)、無償服務(wù)的“無條件調(diào)撥”狀態(tài)之中，這有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。合理的水資源補(bǔ)償將起到正面的激勵(lì)作用，將會(huì)主導(dǎo)河北提供足額和良好的水環(huán)境；對(duì)于京津而言，補(bǔ)償意識(shí)也可避免其非理性的行為。這樣有利于京津冀三方在水資源利用和污染防治方面達(dá)成長(zhǎng)期的合作。

3.4 建立跨區(qū)域水權(quán)市場(chǎng) 水資源是否稀缺決定了水資源是否有必要進(jìn)行交易，建立水權(quán)市場(chǎng)?，F(xiàn)階段我國(guó)對(duì)水資源的過度開發(fā)和盲目使用情況嚴(yán)重，使得水資源的稀缺性越發(fā)明顯，水權(quán)交易面臨著緊迫的現(xiàn)實(shí)要求。

我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是長(zhǎng)期注重通過行政手段配置水資源，水資源的稀缺性不能得到正常反映。不能有效地調(diào)動(dòng)節(jié)水和保護(hù)水資源的積極性，導(dǎo)致水資源配置的失衡，出現(xiàn)水資源浪費(fèi)和短缺并存。水權(quán)交易是利用我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用市場(chǎng)配置資源，合理利用水資源，提高水資源利用率，緩解用水矛盾，提高人民節(jié)水的積極性。在京津冀一體化中，建立跨區(qū)域水權(quán)市場(chǎng)。利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式，能夠使水資源在各行業(yè)間優(yōu)化配置，促使水資源可持續(xù)發(fā)展，對(duì)水污染的有效防治都具有積極作用。

注釋：

①崔冬初，宋之杰：《京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中存在的問題及對(duì)

策》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2012年第5期。

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[5]崔冬初，宋之杰.京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中存在的問題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2012（5）.

作者簡(jiǎn)介：王媛（1987-），女，河北邢臺(tái)人，研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。