我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究現(xiàn)狀及展望

梁海燕

內(nèi)容摘要：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)是以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究工作為依據(jù)的，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)和匯總是進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理和研究的基礎(chǔ)工作。本文從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵、類型和評(píng)價(jià)三個(gè)視角出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究的主要成果進(jìn)行整理。從研究現(xiàn)狀可以看出，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究遇到了數(shù)據(jù)瓶頸，導(dǎo)致不能對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形式進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。未來如何提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)成為研究的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)涵義 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分類 評(píng)價(jià)方法 未來方向

美國(guó)次貸危機(jī)和歐債危機(jī)的爆發(fā)提醒人們風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)中是時(shí)刻存在的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和管理的不當(dāng)會(huì)引發(fā)極為嚴(yán)重的后果。這兩次危機(jī)的背后都有著政府財(cái)政的身影，將國(guó)家爆發(fā)的這些危機(jī)稱為政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)也不為過。處于轉(zhuǎn)型期的我國(guó)不僅面臨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所具有的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還具有處于轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)。這一狀況為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理和研究都提出了挑戰(zhàn)。為了更好地對(duì)我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究的成果進(jìn)行整理便顯得很必要。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的涵義

關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的涵義，理論界能達(dá)成一致的觀點(diǎn)便是財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)壞結(jié)果的可能性。學(xué)者們?cè)谡撌龅臅r(shí)候所選擇的側(cè)重點(diǎn)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)邊界理解的不同便出現(xiàn)了形態(tài)各異的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)定義。已有成果大多從廣義和狹義的角度對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)涵義進(jìn)行劃分，狹義的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是從財(cái)政自身角度來考察，是指政府資不抵債或無力償付到期債務(wù)，不能維持正常機(jī)構(gòu)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，是從財(cái)政本身出發(fā)進(jìn)行闡釋，指的是政府財(cái)政入不敷出、預(yù)算赤字巨大、國(guó)家債務(wù)劇增、全部或部分國(guó)家債券停止兌付的可能性（張明喜、叢樹海，2009）；廣義的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)則從政府是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者的視角出發(fā)，認(rèn)為凡是最終需要由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)都可以稱之為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，包括經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害、政治、社會(huì)不穩(wěn)定等非經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險(xiǎn)（施青軍，2000），指的是來自經(jīng)濟(jì)、自然、社會(huì)和政治等方方面面的不利因素致使國(guó)家財(cái)政、銀行信用和貨幣流通出現(xiàn)混亂和動(dòng)蕩的可能性（叢樹海，2005）。這種劃分方法能夠涵蓋所有的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，卻不能更深層次地對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行揭示，缺少原因和結(jié)果間的邏輯聯(lián)系。

從產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的原因和結(jié)果的視角出發(fā)對(duì)現(xiàn)有的關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)涵義的觀點(diǎn)進(jìn)行歸類。根據(jù)學(xué)者們?cè)诮o財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)下定義時(shí)是側(cè)重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因進(jìn)行解釋還是側(cè)重于論述風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義分為原因?qū)蛐秃徒Y(jié)果導(dǎo)向型。

（一）原因?qū)蛐?/p>

從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因的視角對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義進(jìn)行闡述可分為兩類：一類是從財(cái)政制度缺陷和經(jīng)濟(jì)因素的不確定性出發(fā)，代表性的觀點(diǎn)如下：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)家在組織財(cái)政收入和安排財(cái)政支出過程中，由于財(cái)政制度和財(cái)政手段本身的缺陷以及各種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性造成損失和困難的可能性（吳厚德，2001）。另一類則是側(cè)重于從財(cái)政收支不確定性來進(jìn)行分析：就財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，它是指財(cái)政所面臨的減收、增支以及由此引起財(cái)政危機(jī)的可能性（施青軍，2000）。孫國(guó)相（2001）認(rèn)為，所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要是由于財(cái)政收入增長(zhǎng)的惰性和財(cái)政支出增長(zhǎng)的剛性以及兩者合力所形成的財(cái)政困難，并可能引發(fā)的財(cái)政危機(jī)的一種狀況。

事實(shí)上，這兩種視角是統(tǒng)一的，財(cái)政收支的不確定性是制度和經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定性的表現(xiàn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指與財(cái)政有關(guān)的經(jīng)濟(jì)危險(xiǎn)，是國(guó)家在組織收入和安排支出過程中，由于財(cái)政制度和財(cái)政手段本身的缺陷以及多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，造成財(cái)政損失、困難以及財(cái)政政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的可能性。

（二）結(jié)果導(dǎo)向型

結(jié)果導(dǎo)向型的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)定義方式也可分為兩種方式：一種是從政府不能履行職責(zé)的可能性出發(fā)：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政不能提供足夠的財(cái)力，致使政府無法實(shí)現(xiàn)其職能的可能性（邢俊英，2000；武彥民，2003）。進(jìn)一步講，劉尚希（2003）認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性。

另一種觀點(diǎn)是從財(cái)政運(yùn)行爆發(fā)危機(jī)的可能性出發(fā)，認(rèn)為所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指存在爆發(fā)財(cái)政危機(jī)的隱患或可能性（楊小軍，1999；許滌龍，2007）。具體而言，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政面臨支付危機(jī)的可能性，集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超越一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)承受力時(shí)，將演變成財(cái)政危機(jī)，并由此引發(fā)一國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩（叢明、何哲一，2001）。

事實(shí)上，這兩種視角也是統(tǒng)一的，爆發(fā)危機(jī)的表現(xiàn)是政府不能夠履行其責(zé)任和義務(wù)，政府不能夠履行其責(zé)任和義務(wù)時(shí)便會(huì)引發(fā)其他危機(jī)。從這個(gè)角度出發(fā)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可定義為未來政府在管理、調(diào)控、服務(wù)公共事務(wù)中出現(xiàn)支付危機(jī)的前奏反映，即在未來某時(shí)點(diǎn)政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以致于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性（單大棟等，2005）。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的類型

（一）按照產(chǎn)生原因分類

按照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的狹義和廣義定義，可以將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)按照內(nèi)外因的角度來劃分。外生性風(fēng)險(xiǎn)是指源于財(cái)政系統(tǒng)外部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)濟(jì)運(yùn)行因素、政治因素、自然因素、技術(shù)因素等導(dǎo)致的財(cái)政資源浪費(fèi)或效率下降的風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)則是指源于財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致財(cái)政資源浪費(fèi)或效率下降。與外生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相比，內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更容易控制，內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包括收入方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、支出方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共投資的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)債管理的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政的公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政的制度風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、官員道德風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)（張志超，2004）。

（二）按照表現(xiàn)形式分類

1.根據(jù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)劃分。從財(cái)政運(yùn)行的級(jí)次來看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可分為中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)又可細(xì)分為省財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、省轄市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、縣財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（高志立等，2001）。從財(cái)政運(yùn)行各環(huán)節(jié)的具體表現(xiàn)來看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可分為收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)、赤字風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，收支矛盾突出、財(cái)政功能弱化，適應(yīng)不了快速發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要；財(cái)政收入的增長(zhǎng)滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政的聚財(cái)功能日趨衰弱，預(yù)算內(nèi)財(cái)政總規(guī)模相對(duì)萎縮，出現(xiàn)了“兩個(gè)比重”不斷下降的不良態(tài)勢(shì)；收支矛盾日趨突出，債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，償債負(fù)擔(dān)越來越重；政府部門分配秩序混亂，預(yù)算外收入侵蝕稅基問題相當(dāng)嚴(yán)重，直接影響了政府職能的正常發(fā)揮（孫國(guó)相，2001）。endprint

2.按照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣來劃分。很多學(xué)者在分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)按照世界銀行提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣展開。如劉尚希、趙全厚（2002）在分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)便依照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣來展開。將我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分為直接負(fù)債：國(guó)債、欠發(fā)工資而形成的債務(wù)、糧食收購(gòu)和流通中的虧損掛帳、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)；隱性的直接負(fù)債：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金債務(wù)、失業(yè)救濟(jì)的負(fù)擔(dān)也不斷加重；顯性的或有負(fù)債：其他公共部門的債務(wù)、國(guó)債投資項(xiàng)目的配套資金；隱性的或有負(fù)債：國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損、對(duì)供銷社系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金會(huì)的援助。唐龍生（2001）從中央政府借款、地方政府借款、國(guó)有企業(yè)借款的角度對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行三個(gè)層次的劃分。這種劃分方式與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣的劃分是相似的。

事實(shí)上，按照原因來劃分和按照表現(xiàn)來劃分本質(zhì)上并沒有區(qū)別，只不過是根據(jù)分析問題的需要而使得分析的側(cè)重點(diǎn)不同。從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)原因的視角入手并提出對(duì)策的的分析方式一般是按照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因來劃分的；在分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果，并對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候一般會(huì)從表現(xiàn)的角度來劃分。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)

（一）直觀分析

直觀分析主要是通過分析政府的債務(wù)規(guī)模對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這種分析主要采用國(guó)債依存度、赤字率、債務(wù)率等指標(biāo)來進(jìn)行衡量，采用財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣的分析也屬于此類。童本立和王美涵（2002）對(duì)我國(guó)的赤字規(guī)模進(jìn)行了分析。馬拴友（2001）對(duì)我國(guó)公共部門可持續(xù)赤字水平進(jìn)行測(cè)算。陳共（2003）對(duì)我國(guó)的直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)進(jìn)行分析。

有一些學(xué)者認(rèn)識(shí)到僅僅考察政府的債務(wù)不能夠很好的對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考察，還需要結(jié)合政府的資產(chǎn)來分析，由此提出了應(yīng)用公共部門資產(chǎn)負(fù)債表評(píng)估財(cái)政的可持續(xù)性（張春霖，2000；叢樹海、鄭春榮，2002）。劉尚希、趙全厚（2002）亦對(duì)政府直接負(fù)債和政府或有負(fù)債進(jìn)行測(cè)算。但是，從廣義上來說，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)顯然不僅僅是財(cái)政部門本身的風(fēng)險(xiǎn)，還包括政府應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、自然等風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)也應(yīng)該將范圍擴(kuò)大。劉尚希（2003）提出了評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從兩個(gè)方面入手：政府擁有的公共資源、政府應(yīng)承擔(dān)的公共支出責(zé)任和義務(wù)。單大棟等（2005）沿著劉尚希的思路，認(rèn)為一方面政府擁有的資產(chǎn)不盡如人意，另一方面政府承擔(dān)的負(fù)擔(dān)較重。

（二）建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型

建立模型法是通過借鑒國(guó)際上的已有模型或者借鑒其他學(xué)科風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模型，選擇相應(yīng)的指標(biāo)計(jì)算我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)我國(guó)的財(cái)政狀況進(jìn)行預(yù)警。

一些學(xué)者采用層次分析法，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)或影響因素進(jìn)行層次劃分，再對(duì)各部分賦予不同的權(quán)重，計(jì)算出我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況（歐林宏，2003；張振川，2004；馬恩濤，2007）。這些學(xué)者研究中的區(qū)別在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分類和風(fēng)險(xiǎn)影響因素的確定，但是基本結(jié)論都表明我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。還有一些學(xué)者在使用風(fēng)險(xiǎn)模型時(shí)，更加偏重對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，所以這部分研究被稱為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警研究。如顧海兵（1993）、長(zhǎng)春稅務(wù)學(xué)院“中國(guó)財(cái)政監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)研究”課題組（1999）、米建國(guó)等（1999）都對(duì)中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警方法的選擇和指標(biāo)的選取做出了研究。

隨著研究的深入，學(xué)者們逐漸使用了更加科學(xué)、更加先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量工具對(duì)我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，如張明喜（2009）構(gòu)建了基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

結(jié)論

總體而言，我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究已經(jīng)取得了很顯著的成果，在對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義、分類、評(píng)價(jià)方面進(jìn)行了有意義的探索。但是，相關(guān)數(shù)據(jù)的缺乏卻阻礙該領(lǐng)域研究的繼續(xù)深入。數(shù)據(jù)的缺失或者不易獲得，使得在研究中要對(duì)一些重要的數(shù)據(jù)進(jìn)行主觀的估計(jì)或者舍棄一些重要的研究項(xiàng)目，這就不可避免地會(huì)出現(xiàn)結(jié)果的差別。例如，在指數(shù)預(yù)警方法下預(yù)警指標(biāo)的選取中舍去一些重要的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，如社會(huì)保障基金缺口、國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)、債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、使用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等；也有一些被選取指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)資料沒有反映指標(biāo)內(nèi)涵的全部?jī)?nèi)容，如財(cái)政赤字統(tǒng)計(jì)就沒能反映一些以財(cái)政欠賬、掛賬以及預(yù)征稅款等形式的隱性赤字（叢樹海、李生祥，2004）。由于數(shù)據(jù)的缺乏，使得一些指標(biāo)很不準(zhǔn)確，而一些項(xiàng)目根本沒辦法進(jìn)行評(píng)價(jià)（劉尚希，2005）。

數(shù)據(jù)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)的缺乏嚴(yán)重阻礙了我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究的進(jìn)展，對(duì)那些沒有數(shù)據(jù)支撐的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要么不能進(jìn)行定量研究，要么需要估計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致結(jié)論失真。缺少相應(yīng)的數(shù)據(jù)，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定量研究便會(huì)成為空中樓閣，所得出的結(jié)論自然不具有穩(wěn)定性，同時(shí)也不能為財(cái)政政策的制定提供參考。因此，未來對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究的重點(diǎn)之一應(yīng)該是體現(xiàn)在數(shù)據(jù)提供上，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究和管理中需要什么樣的數(shù)據(jù)，如何改進(jìn)這些數(shù)據(jù)的核算和統(tǒng)計(jì)方法等問題進(jìn)行研究。

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