養(yǎng)老政策體系：井噴以及悖論

陳融雪

1999年，中國60歲以上老年人達(dá)到1.31億，占總?cè)丝诘谋戎?0%。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，中國正式成為人口老齡型國家。與此同時(shí)，國家協(xié)調(diào)27個(gè)重要部委機(jī)構(gòu)成立全國老齡委。

從這個(gè)時(shí)間開始，老年人問題正式上升到國家層面。此后，大量相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)。

僅2013年，中國就接連發(fā)布《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（修訂版）、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、《國務(wù)院常務(wù)會(huì)議：深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施》等相關(guān)規(guī)章政策，各地亦紛紛出臺(tái)配套支持措施。

對此，中國老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長張愷悌接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)表示，“扶持政策井噴式高密度出臺(tái)，意味著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的春天到來?！钡牵按禾靵砹?，也要小心倒春寒。”

研究養(yǎng)老政策30多年之后，張愷悌認(rèn)為，目前扶持政策過多傾斜于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，被“熱炒”的養(yǎng)老地產(chǎn)或成“發(fā)餿的蛋糕”；優(yōu)惠政策與強(qiáng)調(diào)企業(yè)非贏利性相捆綁，由政府兜底的公立養(yǎng)老院以超標(biāo)的服務(wù)和低廉的非市場價(jià)格擠占了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間。

他強(qiáng)調(diào)，關(guān)于現(xiàn)行養(yǎng)老政策的碎片化，亟需破除部門利益，尤其要進(jìn)行求真務(wù)實(shí)的頂層設(shè)計(jì)。

養(yǎng)老體系政策有個(gè)悖論

對于中國現(xiàn)行的養(yǎng)老政策體系，張愷悌解釋說：“我國的養(yǎng)老模式是‘9073，但現(xiàn)有政策主要是扶持機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這是一個(gè)極大的悖論?！?/p>

2011年2月，民政部發(fā)布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，即“9073”的養(yǎng)老引導(dǎo)方針：90%的老年人在社會(huì)化服務(wù)協(xié)助下通過家庭照料養(yǎng)老，7%的老年人通過購買社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老，3%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老。

然而，專業(yè)人士提出，目前僅有少量對家庭養(yǎng)老具有支持作用的政策，散見于其他政策中。

它們包括：在居住安排方面，為老年人投靠子女落戶提供相應(yīng)的戶籍遷移政策；在宜居環(huán)境方面，對家庭養(yǎng)老的支持主要體現(xiàn)為無障礙設(shè)施改造和建設(shè)；在提供生活照護(hù)方面，為居住在家的老人提供公共服務(wù)……

現(xiàn)有政策更多傾斜于僅占3%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。比如福利彩票基金主要用于投入公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，這也是目前政府對養(yǎng)老事業(yè)最直接、規(guī)模最大的投入之一。

“鑒于我們的養(yǎng)老傳統(tǒng)和文化習(xí)慣，最終選擇去養(yǎng)老院的老人是有限的。比如北京，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置率在40%左右，資源并沒有那么緊缺。近年來大量資本進(jìn)入養(yǎng)老地產(chǎn)，但我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的存活率不到5%?！睆垚疸┱f。

張愷悌認(rèn)為，應(yīng)該冷靜看待床位緊張問題。實(shí)際上在這種氣氛烘托下，許多房地產(chǎn)項(xiàng)目正和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老項(xiàng)目捆綁。

養(yǎng)老地產(chǎn)如今已經(jīng)成為中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中炙手可熱的概念。截至2014年，包括保利、萬科、遠(yuǎn)洋、綠地、合生、萬達(dá)、綠城等企業(yè)在內(nèi)，全國已有超過80家房企進(jìn)入養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域。對此，張愷悌警告說，“養(yǎng)老地產(chǎn)小心變成發(fā)餿蛋糕！”

在他看來，“相比房地產(chǎn)，養(yǎng)老是一個(gè)微利的產(chǎn)業(yè)，需要長期的投入和耐心培育，用別墅的形式來做，失敗是必然的?！?/p>

張愷悌經(jīng)過多年研究，比較肯定臺(tái)灣發(fā)展的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)并不是買房子，主要是提供專業(yè)、細(xì)致的服務(wù)，硬件設(shè)備的建設(shè)和設(shè)計(jì)都是為了符合為老年人提供貼心服務(wù)的目標(biāo)。

他表示：“健康管理、智能管理以及對精神文化的需求，是我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中更需要政策關(guān)注和傾斜的領(lǐng)域，但在這方面現(xiàn)在還沒有出臺(tái)明確的政策?！?/p>

如何看待企業(yè)的贏利問題

“現(xiàn)在對民企養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策扶持，包括科技創(chuàng)新、財(cái)政稅收、金融、人才、土地、其他等6個(gè)方面，但都是以非贏利作限制的。而這個(gè)限制與企業(yè)逐利的本性是相悖的?！睆垚疸┙忉屨f，“《國務(wù)院常務(wù)會(huì)議：深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施》的消息提到，要在政府‘?；?、兜底線的基礎(chǔ)上，讓社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主角，要求分層分類提供養(yǎng)老服務(wù)。這個(gè)分層就是指分中、高、低端服務(wù)，分類就是指分政府兜底和民營企業(yè)的服務(wù)。”

張愷悌說，“當(dāng)前公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位違背了公辦養(yǎng)老的基本職能---公辦養(yǎng)老的目的是‘保基本、‘保低收入，但一些條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出平均水平的公立養(yǎng)老院，實(shí)際上是財(cái)政投入巨資打造出的‘畸形兒?！?/p>

作為保利地產(chǎn)精心打造的五星級養(yǎng)老院，和熹會(huì)在全國2013年的民營養(yǎng)老院入住率排名上名列前茅，其2014年的目標(biāo)是80%。

“為了培育市場，現(xiàn)在是賠錢打?qū)φ??！焙挽鋾?huì)會(huì)員部副主任蓋京晶告訴《瞭望東方周刊》，“和熹會(huì)采用會(huì)員制加房租的收費(fèi)模式，目前會(huì)員費(fèi)5萬元起，加上醫(yī)療押金2萬元，每人伙食費(fèi)每月900元，綜合服務(wù)費(fèi)500元及以上不等。房屋租金則根據(jù)居住面積和朝向每月從5000元到15000元不等?！?/p>

入住在此的一對退休老人告訴本刊：“還是覺得比公立養(yǎng)老院貴?！?/p>

張愷悌表示，“我們邀請一些民營養(yǎng)老院的經(jīng)營者參與討論、暢談意見，這樣的座談會(huì)最后往往開成了‘控訴會(huì)?！?/p>

在他看來，被譽(yù)為朝陽產(chǎn)業(yè)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不容樂觀?！笆紫仁俏覈默F(xiàn)行養(yǎng)老政策不接地氣---政府應(yīng)該思考，公共資源在短缺的時(shí)候應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展什么？”

其次是企業(yè)在實(shí)際運(yùn)營中缺資金---由于養(yǎng)老事業(yè)投資回報(bào)周期長、風(fēng)險(xiǎn)大，且福利性質(zhì)用地不能用于抵押，銀行不愿意提供貸款，所以除了自有資金外，主要是靠民間借貸，無形中增加了運(yùn)營債務(wù)負(fù)擔(dān)。

需要頂層設(shè)計(jì)

“正是認(rèn)識的不統(tǒng)一、政策的碎片化、市場環(huán)境的不完善以及有效消費(fèi)水平低，造成了現(xiàn)階段我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的滯后局面。”張愷悌認(rèn)為，“當(dāng)前國家層面的老齡政策主要局限于部委規(guī)章和規(guī)范性文件層面，缺乏科學(xué)有效的頂層設(shè)計(jì)?！?/p>

積極應(yīng)對人口老齡化是中國的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)，這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在國家老齡法規(guī)政策的頂層設(shè)計(jì)上。

盡管國家早于1999年10月成立了全國老齡工作委員會(huì)，并明確其主要職責(zé)之一為研究、制定老齡事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及重大政策，協(xié)調(diào)和推動(dòng)有關(guān)部門實(shí)施老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在機(jī)構(gòu)構(gòu)成上，國家老齡委由中央組織部、中央宣傳部、中直機(jī)關(guān)工委、中央國家機(jī)關(guān)工委等27個(gè)單位組成。但事實(shí)上，多個(gè)部委在出臺(tái)涉老政策時(shí)，老齡辦只有參與權(quán)，少有決策權(quán)。以致于有些老齡基本政策和具體政策之間，以及老齡具體政策之間，存在不一致的內(nèi)容，需要及時(shí)修改和完善。

中共十八大報(bào)告已提出要“大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)”，但目前還沒有獨(dú)立的老齡產(chǎn)業(yè)政策，與老齡產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策散落在與各種企業(yè)有關(guān)的政策文件中。

現(xiàn)行如民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、水電費(fèi)優(yōu)惠政策等，分別由國土局、稅務(wù)局和水電公司等執(zhí)行，實(shí)際上有的部門執(zhí)行、有的部門不執(zhí)行，為此而扯皮的事情并不少見。

張愷悌認(rèn)為，在設(shè)計(jì)養(yǎng)老政策時(shí)，如何走出“冰與火”的陷阱 ，一定要鼓勵(lì)聞風(fēng)而動(dòng)的精神，但切勿盲動(dòng)、躁動(dòng)、擾動(dòng)。在做頂層設(shè)計(jì)時(shí)，要提倡精心設(shè)計(jì)，但切勿自以為是、占山為王。要解決政策碎片化的問題，張愷悌認(rèn)為首先要克服部門利益。endprint