不動(dòng)產(chǎn)登記：條例出臺前夜的爭論

姚瑋潔

5月初，備受關(guān)注的不動(dòng)產(chǎn)登記制度終于落下了第一只鞋子：國土資源部辦公廳下發(fā) 《關(guān)于在地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局牌子的通知》，明確由不動(dòng)產(chǎn)登記局承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記的職責(zé)。

這樣，人們只需靜待《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》出臺，能否劍指腐敗、抑制房價(jià)以及牽動(dòng)房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅征收等等問題，就可揭曉。

4月底，國土資源部在京召開不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記專家座談會(huì)。多位官員、學(xué)者“圍繞不動(dòng)產(chǎn)登記制度建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記簿冊、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合、不動(dòng)產(chǎn)登記工作由分散到統(tǒng)一平穩(wěn)過渡等議題展開了熱烈討論，積極建言獻(xiàn)策。”《國土資源報(bào)》這樣描述。

作為一項(xiàng)可能與每個(gè)中國人都有關(guān)的制度，不動(dòng)產(chǎn)登記從模糊逐漸清晰，終于將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。

距離《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》出臺雖然還有一個(gè)多月，但此次座談會(huì)上的種種爭論，也可呈現(xiàn)與之相關(guān)的焦點(diǎn)。力求平穩(wěn)過渡、操作空間較大，或許將是這部法規(guī)給人的基本印象。

產(chǎn)權(quán)是嚴(yán)肅的問題

國家土地管理局地籍管理司原副司長向洪宜，此前參與了《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》的討論，并受邀參加這次座談會(huì)。在他看來，土地作為一種生產(chǎn)資料的價(jià)值增長，是推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記制度出臺的根本因素。

“最值錢的就是土地，不做登記就會(huì)發(fā)生混亂。一塊地，土地部門發(fā)土地使用證，農(nóng)業(yè)部門發(fā)農(nóng)權(quán)證。再比如，也許就是這個(gè)土地旁邊的公路，村莊也發(fā)一個(gè)證，公路又歸國家所有，這不是要出大問題嗎？”他認(rèn)為，雖然在反腐方面，有關(guān)方面“可能會(huì)出臺相關(guān)的給力政策”，“但不動(dòng)產(chǎn)登記和反腐，實(shí)在是一點(diǎn)關(guān)系都沒有?！?/p>

向洪宜曾到廈門鼓浪嶼房產(chǎn)局調(diào)研，隨當(dāng)?shù)販y量隊(duì)測算某戶人家的土地。當(dāng)時(shí)隔壁鄰居家沒有人。測量人員問這戶人：“這塊地哪個(gè)范圍是你的？”

住戶用手大概指了指范圍。向洪宜問測量人員：“他指的算什么？如果你到第二家問，兩家說的不一樣怎么辦？”測量人員回答說，“那我們就取中”。

“這簡直是開國際玩笑嘛，產(chǎn)權(quán)這么嚴(yán)肅的問題，怎么能這么辦？我們統(tǒng)一登記不動(dòng)產(chǎn)，就是為解決交易上的問題，包括重復(fù)抵押等?！毕蚝橐苏f。

他并不否認(rèn)，不動(dòng)產(chǎn)登記會(huì)成為房地產(chǎn)稅征收的基石，但“這并非我們設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的主要目的”。

在中國改革進(jìn)程中，私人財(cái)產(chǎn)的概念愈加清晰。早在2007年《物權(quán)法》修訂時(shí)，就有聲音提出不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。7年過去了，一些較為具體的操作細(xì)則仍是分歧不斷。

《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》雖未面世，但不動(dòng)產(chǎn)登記局的誕生，首先解決了建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基本問題。此前在各個(gè)部門之間，關(guān)于登記的權(quán)屬問題，一直存有爭論。

由于歷史原因，中國的土地登記、房產(chǎn)登記、林產(chǎn)登記和草原登記等，分屬不同的登記機(jī)關(guān)，這給一些地方政府帶來了違法違規(guī)空間。

在《中華人民共和國土地管理法釋義》一書中，有一份黑龍江省林業(yè)局致全國人大的信：全省2000多萬公頃林地已從1984年起發(fā)放了林權(quán)證，但是大量林地仍被一些個(gè)人、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府侵占，有的又發(fā)了土地證……建議土地管理法把土地證和林權(quán)證的關(guān)系理順，以徹底解決土地權(quán)屬問題。

知名地產(chǎn)商任志強(qiáng)曾說：“以為不動(dòng)產(chǎn)僅指城市中的房子？這里還包括城鄉(xiāng)的土地，草原，林地，河流，海域，城鄉(xiāng)的房屋，別以為這是件容易的事?！?/p>

根據(jù)目前設(shè)置，不動(dòng)產(chǎn)登記制度由國土部門牽頭組織。

向洪宜強(qiáng)調(diào)，即使如此，“必須授予不動(dòng)產(chǎn)登記局更高的級別，至少參照海洋局、測繪局等副部級單位。否則沒辦法理順部門職責(zé)關(guān)系?！?/p>

“有些部委到現(xiàn)在還在爭論和扯皮：都是平級的機(jī)構(gòu)，你憑什么管我？他們可能會(huì)因不動(dòng)產(chǎn)登記局的設(shè)立有損其利益而不積極配合工作?！彼f。

關(guān)鍵是擺脫部門利益

不過，國內(nèi)已有一些理順房管局和不動(dòng)產(chǎn)登記局關(guān)系的先例。重慶市設(shè)立的機(jī)構(gòu)叫國土資源和房屋管理局，登記時(shí)將房產(chǎn)和國土合在一起，發(fā)一個(gè)證。

此次，重慶市江北土地房屋權(quán)屬登記中心負(fù)責(zé)人也參加了座談會(huì)。顯然，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入實(shí)務(wù)操作階段。該中心主任肖華發(fā)言說，不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，在組建機(jī)構(gòu)、整合職能、調(diào)整人員時(shí)，充分考慮土地、房屋、林地、灘涂、海域等不同部門業(yè)務(wù)要求，保證人員素質(zhì)。

他還提出：“盡快制定技術(shù)操作規(guī)程。業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)操作平臺實(shí)行全國統(tǒng)一系統(tǒng)，有利于降低研發(fā)成本，操作標(biāo)準(zhǔn)更加規(guī)范，業(yè)務(wù)流程更加統(tǒng)一，也便于國家對不動(dòng)產(chǎn)登記信息統(tǒng)一查詢掌握?！彼€建議國家層面盡快組織人員確定一些重要的平臺設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地實(shí)際情況，更快地推動(dòng)工作。

這也是分管這一事務(wù)的國土資源部副部長胡存智在此次座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容之一。

目前不動(dòng)產(chǎn)登記局由國土資源部和相關(guān)省市，如重慶、成都、武漢等示范地區(qū)抽調(diào)的人員組成，掛牌為“不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。加上地籍管理司原有近20人，目前共有30多人在參與相關(guān)工作。國土資源部雖然抽調(diào)了幾個(gè)編制，但大部分人編制尚未解決。

“地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局牌子只是暫時(shí)過渡，將來肯定要變，先把這個(gè)機(jī)構(gòu)成立起來再說。”向洪宜這樣解釋。

從不動(dòng)產(chǎn)登記局掛牌，到2018年不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺投入運(yùn)行，在向洪宜看來，作為一項(xiàng)重大政府任務(wù)，3年時(shí)間稍長，“各項(xiàng)技術(shù)都已經(jīng)成熟，關(guān)鍵問題就是擺脫部門利益，不要扯皮?！?/p>

胡存智則在此次座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“做好工作銜接和平穩(wěn)實(shí)施”。

他當(dāng)時(shí)表示，分散登記形成的成果是國家的寶貴財(cái)富，是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)。統(tǒng)一登記不是重起爐灶另開張，而是以這些成果為基礎(chǔ)整合、融合，形成不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。而這涉及房屋、林地、草原、海域等不同登記部門，“需要地方實(shí)務(wù)工作者提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要法律專家給出中肯的意見和建議，形成科學(xué)可行的成果整合和工作銜接方案。”endprint

事實(shí)上，諸多與會(huì)者的關(guān)注點(diǎn)，仍是即將出臺的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》。

關(guān)于實(shí)質(zhì)性審查的爭論

目前，由國務(wù)院法制辦牽頭制定的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》已起草了8章83條，將于5月底上報(bào)國務(wù)院，并根據(jù)十八屆三中全會(huì)的要求于6月底出臺。

一些焦點(diǎn)討論也進(jìn)入最后的交鋒。比如“是否強(qiáng)制進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記”，即外界所謂劍指反腐、房產(chǎn)稅等預(yù)期。

從目前信息看，明確必須進(jìn)行強(qiáng)制性登記，還未在條例起草過程中成為主流意見。當(dāng)然，最終這些要在6月底才能揭曉。

事實(shí)上，按照理論，不登記就無法保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以人們基本上應(yīng)該愿意登記。但是對于非法財(cái)產(chǎn)，也許擁有者會(huì)有其他考慮。而各地方也許可以有自己的操作空間。

總之，在這一方面，也許并沒有公眾想象的那樣剛性。這也從另一個(gè)側(cè)面證明，不動(dòng)產(chǎn)登記制度的推動(dòng)和建立，與反腐等敏感問題沒有直接聯(lián)系。

此次座談會(huì)中，另一個(gè)根本問題是“實(shí)質(zhì)性審查”，即對登記者的登記情況，是否由相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行測量等現(xiàn)場確認(rèn)和相關(guān)信息復(fù)核。

事實(shí)上，在其他各國，無論強(qiáng)制登記、自愿登記，一旦登記就要嚴(yán)格核對。

胡存智在發(fā)言中斬釘截鐵地強(qiáng)調(diào)，不動(dòng)產(chǎn)登記原則應(yīng)該是有錯(cuò)就要賠償。也就是說，如果實(shí)質(zhì)性登記存在問題，將對當(dāng)事者“處罰”。

全國律師協(xié)會(huì)建設(shè)工程與房地產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)副主任李曉斌當(dāng)場提出：“如果對不動(dòng)產(chǎn)登記有錯(cuò)必究，有錯(cuò)必查，并不符合市場規(guī)則。應(yīng)該采取適當(dāng)審查原則，而不是完全實(shí)質(zhì)性審查?！?/p>

他告訴本刊記者，根據(jù)《物權(quán)法》第12條的規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括：查驗(yàn)申請人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料；就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請人；如實(shí)、及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng)；申請登記的不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請人補(bǔ)充材料，必要時(shí)可以實(shí)地查看。

“從登記機(jī)關(guān)的職責(zé)條文來看，要保證正常登記機(jī)關(guān)的流程，應(yīng)該便民、迅速、及時(shí)。而實(shí)質(zhì)性審查就像法院打官司一審二審，程序特別繁瑣復(fù)雜?！彼f，“登記機(jī)關(guān)不能同時(shí)是審查機(jī)關(guān)?！?/p>

李曉斌說，這是著眼于可行性的善意提醒，當(dāng)時(shí)也有在場的地方官員對他說，實(shí)質(zhì)性審查難以為繼，出了錯(cuò)還得追究登記員的責(zé)任，造成損失了還得判刑。

同在會(huì)場的向洪宜則反駁：“權(quán)屬和登記不能分開，是整體的東西?！?/p>

“登記前應(yīng)該先由相關(guān)人員實(shí)地考察、進(jìn)行坐標(biāo)測量并公示無異議后，才能走到登記這一步。國土資源部地籍調(diào)查這一塊是比較成熟的，走了很多年。登記官只需把前面的材料核實(shí)一下，履行登記手續(xù)，一小時(shí)就能做完，何來效率低一說呢？”向洪宜說。

據(jù)《國土資源報(bào)》報(bào)道，上海市規(guī)劃和國土資源管理局地籍處處長黃河在發(fā)言中表示，不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)質(zhì)性審查可以體現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力，維護(hù)交易安全，但不應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定當(dāng)事人辦理登記前必須經(jīng)過公證。

其理由，第一，公證機(jī)構(gòu)并不比登記機(jī)構(gòu)具有更多的專業(yè)優(yōu)勢，登記機(jī)構(gòu)無法解決的問題公證機(jī)構(gòu)同樣無法解決；第二，公證機(jī)構(gòu)與登記機(jī)構(gòu)相比缺乏公信力基礎(chǔ)。登記機(jī)構(gòu)作為官方機(jī)構(gòu)，有政府公信力和國家賠償為保障，而公證機(jī)構(gòu)的公信力基礎(chǔ)無法保證。另一方面，在當(dāng)事人自愿的前提下，可以辦理公證，委托他人申請辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

北京大學(xué)法學(xué)院副教授常鵬翱則認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在登記簿設(shè)置和設(shè)計(jì)上首先應(yīng)遵循的原則是：便于準(zhǔn)確而全面記載與不動(dòng)產(chǎn)及其權(quán)利緊密相關(guān)的財(cái)產(chǎn)信息。

而在賠償方面，根據(jù)正在討論的條例規(guī)定，將從登記費(fèi)里提取一定比例作為賠償金。如果登記出了問題，先賠償損失，再追究責(zé)任。

另外一個(gè)根本問題是：《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》是國務(wù)院行政法規(guī)，比人大出臺的法律等級低。

由于這個(gè)法規(guī)的部分條款會(huì)與之前人大出臺的森林、水利、農(nóng)村承包土地等法律沖突，這些法律也要適度修改。

換句話說，即使6月如期出臺條例，在《不動(dòng)產(chǎn)登記法》出臺前，這項(xiàng)對于中國治理有著重大意義的制度，還將在夾縫中謹(jǐn)慎前行。

生于1955年的胡存智說：“問題層出不窮，看來我們這個(gè)工作一輩子都干不完，任重而道遠(yuǎn)?！眅ndprint