國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃編制的一般模式研究

喻柯可

摘 要：以“一五”以來歷次中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和大量省、縣級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“五年”規(guī)劃的文本為分析案例，系統(tǒng)總結(jié)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的發(fā)展歷史和模式，為更好的認(rèn)識(shí)、理解和編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃提供了一定的參考意義。

關(guān)鍵詞：“五年”規(guī)劃；發(fā)展歷史；模式

國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃）是一種國(guó)家促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，是政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家（或地區(qū)）中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)而制定的一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期框架和優(yōu)化的行動(dòng)方案。因此，本文將從歷史的角度和區(qū)域角度對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)研究，探討總結(jié)其一般模式。

1.國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的概念和性質(zhì)

國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是指國(guó)家對(duì)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要活動(dòng)、科學(xué)技術(shù)、教育事業(yè)和社會(huì)發(fā)展所作的規(guī)劃和安排。其具有經(jīng)濟(jì)屬性、政治屬性和社會(huì)屬性三方性質(zhì)，具體如下：第一，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的制定緣于國(guó)家利益、公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的需要，追求最大的社會(huì)福利。第二，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國(guó)家的積極干預(yù)，是政府主導(dǎo)的行動(dòng)綱領(lǐng)。第三，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的制訂與實(shí)施有賴于廣泛的公眾參與民主決策，是一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)。

2.國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的歷史發(fā)展

我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)在新中國(guó)成立之后白手起家，從規(guī)劃的理論、程序、方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都依照蘇聯(lián)模式。此后的50年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃經(jīng)歷了一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)演變的歷史過程，參照已有文獻(xiàn)中提出的階段劃分，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃的指導(dǎo)方針變遷和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，可以把總體規(guī)劃的編制發(fā)展分為四個(gè)階段。

2.1起步階段（1953年-1957年）。1949年到1952年是國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的時(shí)期，1953年到1957年是第一個(gè)五年計(jì)劃的時(shí)期，這兩個(gè)階段是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的起步階段。這一時(shí)期最大的成就就是社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)已經(jīng)建立起來了，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大的變化，第一個(gè)五年計(jì)劃起了決定性的作用。但是為了達(dá)到計(jì)劃的目標(biāo)，過于注重實(shí)物的物資數(shù)量平衡，忽視了市場(chǎng)自身的發(fā)展作用，以靜態(tài)的指標(biāo)來管理動(dòng)態(tài)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生了不好的影響，同時(shí)也不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的規(guī)律。

2.2計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展時(shí)期（1958年-1975年）。這一時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步走向獨(dú)立自主的發(fā)展時(shí)期，為適應(yīng)高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃帶有濃厚的計(jì)劃色彩，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方面和重要單項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行了計(jì)劃規(guī)劃。同時(shí)，在當(dāng)時(shí)趕英超美的左傾主義思潮下，規(guī)劃中出現(xiàn)了一些違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的內(nèi)容和目標(biāo)。二五主要提出了重工業(yè)建設(shè)和社會(huì)主義改造，三五、四五主要是國(guó)防方面的三線建設(shè)項(xiàng)目，總體說來，這個(gè)事情的規(guī)劃內(nèi)容好大喜功，過于重視投資積累，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的量，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展帶來了不利影響。盡管如此，在國(guó)防工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面，這個(gè)時(shí)期的規(guī)劃還是成功施行了一大批項(xiàng)目，如兩彈一星、紅旗渠、成渝鐵路等，四五中后期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)糾枉好轉(zhuǎn)的調(diào)整期。

2.3向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期（1976-2005）。以“十一五”三中全會(huì)為端，修正了過往忽視經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的規(guī)劃內(nèi)容，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃以“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針為指導(dǎo)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃重新走科學(xué)合理的方向。在此期間，規(guī)劃在健全國(guó)民工業(yè)體系、促進(jìn)地方開放、實(shí)施制度改革、社會(huì)與環(huán)境發(fā)展等經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面由國(guó)家集中力量實(shí)施了持續(xù)性的系統(tǒng)計(jì)劃規(guī)劃。由于長(zhǎng)時(shí)期雙軌制的并行，這個(gè)事情的規(guī)劃帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制烙印，但其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)性不斷增強(qiáng)、計(jì)劃性不斷減弱；內(nèi)容也單注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

2.4規(guī)劃發(fā)展成熟階段（2006-至今）。自“十一五”起，國(guó)家正式將五年計(jì)劃更名為五年規(guī)劃，規(guī)劃的制定、執(zhí)行和管理監(jiān)督也越來越科學(xué)合理，各種專項(xiàng)規(guī)劃也越來越專業(yè)詳盡，其全球化視野和戰(zhàn)略思維愈加強(qiáng)化，更加關(guān)注市場(chǎng)與政府相處機(jī)制體制深層關(guān)系。

3.國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃方法

國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的方法有兩種，其一是一般的國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃方法，其二是具體的國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的方法。一般的方法就是確定計(jì)劃、決策的論證過程的一般方法和邏輯方向。具體方法就是規(guī)劃中用到的具體工具。具體方法包括獲得和分析原始計(jì)劃信息的方法，這種方法一般用在規(guī)劃的前期階段和預(yù)測(cè)分析階段，通常有經(jīng)濟(jì)組合法，直接計(jì)算法，對(duì)比法等基本方法。

4.國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的一般模式

根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃屬性，本文認(rèn)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的包括如下四個(gè)方面的內(nèi)容—規(guī)劃的準(zhǔn)備、規(guī)劃的制定、規(guī)劃的實(shí)施與規(guī)劃的控制與評(píng)估。

規(guī)劃準(zhǔn)備，主要是指政府、或是政府委托的研究機(jī)構(gòu)在編制規(guī)劃前所做的準(zhǔn)備工作。由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃重要性，一般說來，其準(zhǔn)備包括如下幾個(gè)方面：首先，充分了解一個(gè)區(qū)域在之前一個(gè)時(shí)期或較長(zhǎng)期間內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然條件、交通條件等，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)；此外，還需要通過與政府相關(guān)部門的座談、問卷，了解其重要施政理念和重大施政舉措，同時(shí)，也可借這種頭腦風(fēng)暴式的交流充分評(píng)估該區(qū)域面臨的內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，以便在規(guī)劃中充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)、充分利用外部的有利條件規(guī)避不利風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)劃制定，即專業(yè)的規(guī)劃編制人員編制規(guī)劃的過程。一個(gè)地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃一般由當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展與改革委員會(huì)牽頭，各個(gè)政府部門配合，地方行政主官充分重視，再結(jié)合高?；蚴强蒲薪Y(jié)構(gòu)強(qiáng)大豐富的理論科研實(shí)力共同協(xié)作完成的一個(gè)過程。在一個(gè)五年規(guī)劃的最后一年，編制人員在之前一個(gè)階段充分實(shí)地調(diào)研形成的感性材料之上，首先會(huì)科學(xué)討論設(shè)定該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，然后通過系統(tǒng)研究梳理形成規(guī)劃文本初稿。在與相關(guān)政府部門商討初稿內(nèi)容，修改完善后交由人大審核批準(zhǔn)然后報(bào)予上級(jí)部門，成為正式的、具有法律效力的規(guī)劃文本。

規(guī)劃的實(shí)施，即規(guī)劃的執(zhí)行過程。國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃一般是地方的宗地發(fā)展戰(zhàn)略，其實(shí)現(xiàn)由重多各個(gè)領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施來推進(jìn)。在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)建設(shè)、重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等重要投資一般由政府控制的公司推動(dòng)，民資參與；而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)民生等一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要由政府出臺(tái)意見政策、市場(chǎng)力量推動(dòng)。

規(guī)劃的控制與評(píng)估，即根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化評(píng)估規(guī)劃目標(biāo)完成的狀況，適時(shí)調(diào)整規(guī)劃的內(nèi)容。在控制與評(píng)估的過程通常會(huì)有一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生、城建、環(huán)保等方面的綜合評(píng)價(jià)體系來衡量整個(gè)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)程。

5.小結(jié)

本文對(duì)建國(guó)以來歷次國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了分析，梳理了國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的發(fā)展歷史和一般模式，為更好的認(rèn)識(shí)、理解和編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃提供了一定的參考意義。（作者單位：長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心）

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