農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的根源與破解

郭珍+曾福生

摘要：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、錯(cuò)配制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在分析農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制的基礎(chǔ)上，探究農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足及錯(cuò)配的根源，研究結(jié)果顯示：中央政府與地方政府之間信息不對(duì)稱，地方政府配套資金到位率低，缺乏有效的官員監(jiān)督機(jī)制致使純公共物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政拮據(jù)，基層官員追求政治晉升，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需求表達(dá)機(jī)制缺失，導(dǎo)致準(zhǔn)公共物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、錯(cuò)位。兼業(yè)農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)私人物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有效需求不足，直接需求不足時(shí)，引致需求不足，最終私人物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足?；诖?，提出構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，深化財(cái)政體制改革，強(qiáng)化需求表達(dá)機(jī)制，壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；供給機(jī)制；績效評(píng)價(jià)；需求表達(dá)機(jī)制；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

中圖分類號(hào)：F302 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）03-0019-005

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對(duì)同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳。在地少水缺的資源環(huán)境約束下，保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求決定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)中具有特別重要的作用。[1]鑒于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，2004年起連續(xù)發(fā)布的11個(gè)關(guān)于“三農(nóng)問題”的中央一號(hào)文件中，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施都有所提及，特別是2008、2011年中央一號(hào)文件的關(guān)注重點(diǎn)就是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。財(cái)政投資于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模不斷上升。按照中央政府的意圖，投入于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金越多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的數(shù)量及質(zhì)量相應(yīng)提高，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害成災(zāi)率相應(yīng)降低，能促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。但現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂觀，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、錯(cuò)配，農(nóng)業(yè)水旱災(zāi)害成災(zāi)率依然較高，出現(xiàn)這一情況的根源何在，如何破解？本文在分析不同屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制的基礎(chǔ)上，探究農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足及錯(cuò)位的根源，彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，進(jìn)而破解其供需矛盾，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給效率，滿足農(nóng)民需求，以真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的重要作用，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)更好更快發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制分析

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中的資源配置方式。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制主要由決策機(jī)制、籌資機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制構(gòu)成。決策機(jī)制是指農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的數(shù)量與質(zhì)量由誰決定，它是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制的基礎(chǔ)。籌資機(jī)制指由誰、通過何種方式來負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，這主要涉及供給主體問題。監(jiān)督約束機(jī)制是指對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中資金運(yùn)行的監(jiān)督以及建成后農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施使用、維護(hù)、管理等一系列問題的監(jiān)督，它是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的保證。[2]農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)復(fù)雜的大系統(tǒng)，涵蓋的范圍相當(dāng)廣泛。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將它看成不同子系統(tǒng)的集合。從產(chǎn)品屬性看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)由純公共物品、準(zhǔn)公共物品、私人物品三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，其中，準(zhǔn)公共物品又可細(xì)分為接近純公共物品的準(zhǔn)公共物品、間接準(zhǔn)公共物品及接近私人物品的準(zhǔn)公共物品。每個(gè)子系統(tǒng)又由更小的子系統(tǒng)構(gòu)成，層層分解，層次分明。產(chǎn)品屬性不同，其相應(yīng)的供給機(jī)制也不同。

純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施如大江大河治理、農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施等，具有非排他性、非競爭性、全國性、跨區(qū)域性等特點(diǎn)，所需投資巨大，中央政府承擔(dān)主要供給責(zé)任，其資金來源于中央財(cái)政。接近純公共物品的準(zhǔn)公共物品農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有地域特征，各地所需要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的種類、數(shù)量差別大，從信息非對(duì)稱理論來看，地方政府更了解所管轄地區(qū)的農(nóng)業(yè)、自然災(zāi)害情況和農(nóng)戶的需求狀況，因此，對(duì)于區(qū)域性的、與地方農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶生活密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，需要地方政府承擔(dān)主要供給責(zé)任。接近純公共物品農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給資金來源于地方各級(jí)財(cái)政。純公共物品屬性、接近純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的數(shù)量、種類等與農(nóng)戶利益息息相關(guān)，理當(dāng)集體決策，但現(xiàn)階段主要是自上而下進(jìn)行決策，排除了公眾的參與。公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中財(cái)政資金的使用應(yīng)受到社會(huì)、公眾的監(jiān)督約束，以提高財(cái)政投資效率。間接準(zhǔn)公共物品、接近私人物品的準(zhǔn)公共物品及私人物品產(chǎn)權(quán)歸屬較明晰，供給主體提供相應(yīng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)能獲得利潤，在財(cái)政資金有限的情況下，這一類型的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、農(nóng)戶進(jìn)行供給能減輕政府的壓力，私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給以農(nóng)戶需求為導(dǎo)向分散決策，資金來源于農(nóng)戶私人投資或以盈利為目的的機(jī)構(gòu)，其資金的使用效率高，能提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)有機(jī)的整體，純公共物品、準(zhǔn)公共物品、私人物品是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系的不同層面，需要相互配合才能發(fā)揮作用，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會(huì)影響總體效果的發(fā)揮。因此，在分析各屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制的基礎(chǔ)上，探究各屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、錯(cuò)配的原因，各個(gè)擊破，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給至關(guān)重要。純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金來源于中央財(cái)政，接近純公共物品的準(zhǔn)公共物品農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金來源于地方各級(jí)財(cái)政，兩者資金來源都是財(cái)政，且中央政府供給的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施最終要通過地方政府實(shí)現(xiàn)，因而其供給不足、錯(cuò)位的根源有共同點(diǎn)，可以把這兩類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施歸為具有公共物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。最終將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施分為兩大類：政府為供給主體具有公共物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，私人為供給主體具有私人物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。[3]

二、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足和錯(cuò)配的原因分析

依照前述農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制分析所提供的線索，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足及錯(cuò)配的原因進(jìn)一步分析如下。

（一）公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足原因分析

1.純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的原因分析

中央政府是純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給主體，但中央政府投入純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，不是直接投入，而是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方政府，由地方政府供給，這將出現(xiàn)“委托代理”問題。有學(xué)者研究表明，在專項(xiàng)資金分配環(huán)節(jié)上，存在著重復(fù)設(shè)置項(xiàng)目、多頭審批、層層截留等問題，幾乎每一筆?？罱?jīng)過每一層審核都會(huì)出現(xiàn)10%～20%的損耗。即使沒有截留，對(duì)于具有強(qiáng)烈投資沖動(dòng)的地方政府而言，資金總是趨于短缺。中央政府財(cái)政支持下的一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可能會(huì)增強(qiáng)地方政府供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的興趣。然而，在缺乏有效的官員監(jiān)督機(jī)制，中央、地方政府信息不對(duì)稱的情況下，地方官員為了政治晉升，可能將中央農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)財(cái)政資金用于非農(nóng)領(lǐng)域。[4]且在純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中，中央政府往往只提供部分資金，一般要求地方各級(jí)進(jìn)行資金配套，但是目前地方各級(jí)政府由于各種原因，配套資金的到位率低，對(duì)中央的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金投入，存在“釣魚現(xiàn)象”。因此，雖然中央政府為了確保糧食安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重視純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給，但在信息不對(duì)稱及要求地方政府提供配套資金的情況下，純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)出現(xiàn)供給不足現(xiàn)象。endprint

2.準(zhǔn)公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、錯(cuò)位的原因分析

（1）基層政府視角

對(duì)于準(zhǔn)公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給，最直接相關(guān)的是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府。然而，作為供給主體的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的供給能力偏弱是當(dāng)前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中的一個(gè)突出問題?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政拮據(jù)，難以有效承擔(dān)起應(yīng)有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給主體的角色。中央財(cái)政與地方財(cái)政劃分模式與事權(quán)劃分模式的不對(duì)稱成為基層政府財(cái)政困難的體制性誘因。財(cái)權(quán)上收而事權(quán)下移，直接加重了縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成縣、鄉(xiāng)政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給能力上的欠缺，上級(jí)政府有限的轉(zhuǎn)移支付并不能從根本上解決地方政府的財(cái)政困難。且2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革直接減少了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，在支出壓力加大的情況下，縣鄉(xiāng)政府減少了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入。[5]在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)總體經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)會(huì)越來越大，農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)越來越小，在以GDP增長為主的考核體系下，追求政治晉升的基層政府官員從自身利益出發(fā)更傾向于將有限的財(cái)政收入用于更能帶來政績的基礎(chǔ)設(shè)施，沒有壓力和動(dòng)力為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供所需的良好的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體急需的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足與具有明顯政績特征的公共物品“過度供給”并存的現(xiàn)象在我國農(nóng)村公共物品供給過程中長期存在。[6]

（2）農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體視角

基層政府的目標(biāo)函數(shù)主要是追求公共機(jī)構(gòu)的效用最大化，基層官員的目標(biāo)函數(shù)是追求政治晉升，因此基層政府傾向于通過各種政策規(guī)定、下達(dá)指令、指標(biāo)等形式直接決定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和程序，在其決策過程中排除農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及其代理人的有效參與以實(shí)現(xiàn)效用的最大化。在這一情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須聯(lián)合起來建立完善的需求及利益表達(dá)機(jī)制向政府表達(dá)需求，在政府不愿提供時(shí)向政府施壓，以確保地方政府對(duì)具有準(zhǔn)公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使政府提供的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施能滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的真正需求。需求及利益表達(dá)的有效性是通過組織完成的，組織化程度越高，需求表達(dá)就越有力度，越有效；反之，需求表達(dá)就越無效，越無力。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體組織的完善程度直接影響到農(nóng)民需求﹑利益表達(dá)的效果。但現(xiàn)階段，以兼業(yè)農(nóng)戶為主的農(nóng)戶結(jié)構(gòu)及體制限制使得各種能真正代表農(nóng)民利益的農(nóng)民合作組織難以合法成立，即使成立，也受政府管理，因而難以有效擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益的代言人，發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益聚合、傳遞甚至參與決策的功能。適格代理人的缺失阻滯了農(nóng)民需求表達(dá)的有效性，因此，準(zhǔn)公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給出現(xiàn)不足，或出現(xiàn)錯(cuò)配，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求得不到滿足。[7]

（二）私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的原因分析

1.私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施最終消費(fèi)需求不足

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)者，消費(fèi)者對(duì)某一物品進(jìn)行消費(fèi)的決策依據(jù)是其帶來效用的大小。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體消費(fèi)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到的效用是從農(nóng)業(yè)中取得的利潤減去消費(fèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格，利潤越低，農(nóng)戶得到的效用越少，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)效用為零或者為負(fù)時(shí)，將停止對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)?，F(xiàn)階段，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤低，且利潤波動(dòng)大。按照一般經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，風(fēng)險(xiǎn)與利潤成正比，但農(nóng)業(yè)有其特殊性，往往面臨的是高風(fēng)險(xiǎn)，低收益。由于高風(fēng)險(xiǎn)低收益，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體消費(fèi)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施獲得的利潤很低。另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工價(jià)不斷上升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)服務(wù)需要支付更高的價(jià)格。且隨著市場化改革，國家對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入減少，在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期修建的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化、失修，農(nóng)戶自己必須投入從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，因而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本升高，消費(fèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本也隨之不斷提高。在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的利潤較低，消費(fèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格及機(jī)會(huì)成本較高的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體消費(fèi)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的效用為負(fù)，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將不會(huì)消費(fèi)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。[8]

以上分析的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需求的基本情況，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體類型不同，對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需求有差別。兼業(yè)農(nóng)戶相當(dāng)比重收入來源于非農(nóng)業(yè)，消費(fèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施最終獲得的效用很少或?yàn)樨?fù)，因而對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施基本沒有需求。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場以經(jīng)營農(nóng)業(yè)為主，由于具有較高的經(jīng)營管理水平，且經(jīng)營面積較大，取得的農(nóng)業(yè)收入較高，對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有需求。但由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展過程中有諸多制約因素，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不敢也沒有能力對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，因而對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效需求不足。通過上面的分析可知，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏消費(fèi)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，具有私人物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施沒有市場。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需求少，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是最終的消費(fèi)者，最終消費(fèi)者有效需求不足，那么私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的引致需求少，因此，私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。[9]

2.最終需求不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施引致需求不足

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的需求是直接需求，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給主體的需求是引致需求，是由直接需求決定的。由于農(nóng)業(yè)邊際收益低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的需求大幅減少，引致需求也隨之減少。農(nóng)業(yè)邊際收益低是投資主體激勵(lì)不足、社會(huì)資源動(dòng)員面臨重重障礙的根本原因。農(nóng)業(yè)比較利益低→兼業(yè)→對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需求少→引致需求少→私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足→自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，遭受損失大→農(nóng)業(yè)比較利益進(jìn)一步下降，如此陷入惡性循環(huán)。私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的最終消費(fèi)者是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們由于投資農(nóng)業(yè)收益低而缺乏對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，而其他主體對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的需求實(shí)際是建立在最終消費(fèi)需求之上的引致需求，總需求水平大幅降低使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)陷入全面低迷，從而造成私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。只有逐步扭轉(zhuǎn)這一趨勢以改變各個(gè)投資主體的效用函數(shù)，才能使其產(chǎn)生對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資的正向激勵(lì)。[10]endprint

三、結(jié)論及政策建議

中央政府與地方政府之間信息不對(duì)稱，地方政府配套資金到位率低，缺乏有效的官員監(jiān)督機(jī)制造成純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政拮據(jù)，基層政府從自身效用最大化出發(fā)，忽視農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的真實(shí)需求，傾向于提供具有顯著政績的基礎(chǔ)設(shè)施；而現(xiàn)階段以兼業(yè)農(nóng)戶為主的農(nóng)戶結(jié)構(gòu)使得農(nóng)戶的組織程度低，農(nóng)戶對(duì)國家相關(guān)政策了解少，維權(quán)意識(shí)薄弱，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施利益、需求表達(dá)機(jī)制缺失，最終導(dǎo)致準(zhǔn)公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足或錯(cuò)位。農(nóng)業(yè)比較利益低下，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接成本和機(jī)會(huì)成本都很高，兼業(yè)農(nóng)戶對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的最終需求不足；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有需求，但數(shù)量較少且在發(fā)展中受到土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺少的制約，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效需求也不足。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體（供給主體）對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是一種引致需求，當(dāng)直接需求不足時(shí)，引致需求不足，從而造成私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。[11]根據(jù)研究結(jié)論，提出以下政策建議：

（一）構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)

中央政府應(yīng)建立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效評(píng)價(jià)機(jī)制，一個(gè)有效的績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)能夠向中央政府揭示公眾的滿意程度和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而且也能指明農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支出決策的改進(jìn)空間和應(yīng)采取的后續(xù)行動(dòng)。建立供給績效評(píng)價(jià)機(jī)制，健全以結(jié)果為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金使用機(jī)制，能在一定程度上防止地方政府截留、挪用農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金。調(diào)整地方官員的晉升激勵(lì)機(jī)制，改變過度強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的傳統(tǒng)治理理念為強(qiáng)調(diào)有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定的民生為本理念，把地方政府供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的績效納入政治晉升考核范疇，將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的使用效率與管理人員的待遇和政治期望值掛鉤，從而提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給數(shù)量、效率和質(zhì)量。[12]

（二）深化財(cái)政體制改革

事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移導(dǎo)致地方政府特別是基層政府財(cái)政緊缺，無力也不愿供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。因此，應(yīng)深化財(cái)政體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，逐步取消地方資金配套。一些地方政府不具供給優(yōu)勢的公共產(chǎn)品，中央政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，以確保地方政府財(cái)政用到更有優(yōu)勢的地方。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中，地方政府特別是基層政府更具信息優(yōu)勢，中央政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，確保資金充裕，在建立了以結(jié)果為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效評(píng)價(jià)機(jī)制后，地方政府特別是基層政府才能有效供給地方性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）強(qiáng)化需求表達(dá)機(jī)制

從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實(shí)際需要出發(fā)，建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的偏好顯示機(jī)制和自下而上的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給決策機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求一致，根除自上而下的供給型決策失誤造成的有限投入損失。要構(gòu)建這樣的機(jī)制，必須強(qiáng)化信息披露，減少信息不對(duì)稱性，讓農(nóng)民更準(zhǔn)確地掌握農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)信息，從而提供有價(jià)值的意見和建議。同時(shí)應(yīng)提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的組織化程度，建立起真正能代表農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益，能有效表達(dá)其需求的農(nóng)民合作組織。通過農(nóng)民合作組織向政府表達(dá)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的真實(shí)需求，同時(shí)監(jiān)督政府對(duì)相關(guān)資金的使用，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給效率得到提高。在政府忽視農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的情況下，農(nóng)民合作組織應(yīng)與政府談判，通過談判保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益，表達(dá)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求。[13]

（四）壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

要使具有私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到有效供給，應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。有關(guān)部門應(yīng)創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，采取獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等多種辦法，扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展提供配套措施，如完善土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場等，充分利用各類培訓(xùn)資源，加大專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者培訓(xùn)力度，提高他們的生產(chǎn)技能和經(jīng)營管理水平，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能在政策的支持下，利用規(guī)模及技術(shù)優(yōu)勢、管理才能獲得較高利潤。只有從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中獲得較高利潤，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才有能力對(duì)私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資或者從其他供給主體購買相關(guān)服務(wù)，私人物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施才能得到有效供給。[14]

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（責(zé)任編輯 明 篤）endprint