“帶土進(jìn)城”有望成為打通城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口

張軍

土地是農(nóng)民市民化繞不開(kāi)的“坎”，河南、陜西、山東、四川、重慶、安徽、天津等地進(jìn)行的“帶土進(jìn)城”探索顯示，在保留原有農(nóng)村權(quán)益的基礎(chǔ)上給予進(jìn)城農(nóng)民無(wú)差別市民待遇，可有效化解農(nóng)民市民化“前瞻有憂、后顧有愁”的困境。這種“城鄉(xiāng)雙重權(quán)益保障”為破解農(nóng)民進(jìn)城動(dòng)力不足和資金短缺、城市建設(shè)用地緊張、農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)效益低下、城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素分割等城鎮(zhèn)化系列難題提供了路徑選擇。只要政策配套、操作得當(dāng)、推進(jìn)穩(wěn)妥，“帶土進(jìn)城”可以成為打通城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口，為新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打開(kāi)發(fā)展空間。

多地試點(diǎn)“帶土轉(zhuǎn)移”：既給城里的碗，也留鄉(xiāng)下的鍋

58歲的陜西鎮(zhèn)安縣西口鎮(zhèn)農(nóng)民胡廣勇雖然在西安有房子有工作，對(duì)秦嶺深山里的宅院和承包地仍然牽掛。他說(shuō)：“城里生活萬(wàn)一碰上個(gè)三長(zhǎng)兩短，農(nóng)村有房有田就有了退路。”

由于農(nóng)村權(quán)益不能“權(quán)隨人走”，加之就業(yè)、住房和社會(huì)保障制度的不完備，當(dāng)前許多農(nóng)民對(duì)進(jìn)城落戶持“前瞻有愁、后顧有憂”的心態(tài)，即使在城里站穩(wěn)了腳跟，也舍不得農(nóng)村的一畝三分地，這嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)民市民化步伐。在引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城實(shí)現(xiàn)市民化過(guò)程中，河南、陜西、四川、安徽、天津、重慶等地都在不同范圍內(nèi)進(jìn)行了“帶土進(jìn)城”試點(diǎn)，基本可歸納為三種模式：

一是靜態(tài)轉(zhuǎn)移式。農(nóng)民進(jìn)城落戶，農(nóng)村權(quán)益和村莊原貌不作改變，基本處于靜態(tài)保留狀態(tài)。這一模式適用于只有少量農(nóng)戶進(jìn)城的村莊或自愿進(jìn)城的農(nóng)民個(gè)體。由于政策調(diào)整不大，這一模式可普遍推廣。

二是就近轉(zhuǎn)移式。宅基地復(fù)墾，舊房改造集中居住，節(jié)余用地指標(biāo)通過(guò)交易變房、變現(xiàn)或變股，承包地可流轉(zhuǎn)可不流轉(zhuǎn)，其他權(quán)益不作改變。這一模式適用于進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)改造的村莊或就近城鎮(zhèn)化的農(nóng)民個(gè)體。河南、山東等地在推行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中較多采用這一模式。

三是融城轉(zhuǎn)移式。宅基地復(fù)墾還田，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)通過(guò)交易變現(xiàn)或變股，承包地流轉(zhuǎn)，利隨人走，其他權(quán)益不作改變。這一模式適用于城郊型村莊改造或已融入城市生活的農(nóng)民個(gè)體，主要是新生代農(nóng)民工群體。四川、天津、重慶等地較多采用這一模式。

上述地區(qū)的一些試點(diǎn)盡管模式不同，但政策核心可歸納為：農(nóng)民與“農(nóng)村戶籍”相關(guān)的各項(xiàng)權(quán)益，包括宅基地和房屋使用權(quán)、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體共有資產(chǎn)處置收益權(quán)，甚至相對(duì)寬松的農(nóng)村計(jì)劃生育政策和惠農(nóng)政策等，都保留不變或設(shè)定一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)渡期；同時(shí)，政府要?jiǎng)?chuàng)造必要條件和搭建平臺(tái)，打通城鄉(xiāng)兩個(gè)要素市場(chǎng)，讓這些權(quán)益能夠變現(xiàn)、變股；有條件的農(nóng)民可以自愿選擇轉(zhuǎn)戶進(jìn)城變現(xiàn)、變股，也可以選擇轉(zhuǎn)戶進(jìn)城留地、留房或留股，不因進(jìn)城喪失原來(lái)的農(nóng)村權(quán)益。農(nóng)民進(jìn)城后，還要給予相應(yīng)的醫(yī)療、社保、住房、教育、就業(yè)等市民待遇。

穩(wěn)農(nóng)、節(jié)地、籌資、促城 “帶土進(jìn)城”效應(yīng)顯現(xiàn)

在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)、籌措農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金、化解城市建設(shè)用地緊張、促進(jìn)農(nóng)民市民化等方面，“帶土進(jìn)城”為基層破解難題提供了路徑選擇。

這是筆者實(shí)地走訪的兩個(gè)正在消失的自然村莊：江西省安義縣南坑村，一個(gè)留守老人，兩條狗，一群鴨；四川省達(dá)縣桐梓園村，兩個(gè)留守老人，兩頭耕牛，四條狗。在中西部地區(qū)勞務(wù)輸出大省，這樣的“空心村”“半空心村”比比皆是。著名作家馮驥才指出，過(guò)去10年全國(guó)每天消失80至100個(gè)自然村。

在北京打工的桐梓園村農(nóng)民魯友明說(shuō)，自己在家時(shí)責(zé)任田能產(chǎn)4000斤稻谷。后來(lái)父親一個(gè)人在家種田，投資投勞跟不上，產(chǎn)量要少1000斤。父親去世后，就沒(méi)有人種糧了。見(jiàn)微知著，大量自然村落消失，雖然不會(huì)對(duì)全國(guó)糧食安全帶來(lái)致命威脅，但形同“天下糧倉(cāng)”有了“漏斗”。

“帶土進(jìn)城”可以堵住“漏斗”，通過(guò)村莊改造、宅基復(fù)墾、耕地流轉(zhuǎn)、人口集聚和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，有利于守住耕地紅線，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

“帶土進(jìn)城”還可以解決“農(nóng)村人口減少建設(shè)用地不減少和城市人口增加建設(shè)用地短缺”難題。四川郫縣指路村通過(guò)“帶土進(jìn)城”實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化，節(jié)約用地200余畝；重慶市通過(guò)“帶土進(jìn)城”宅基復(fù)墾，為城市提供13余萬(wàn)畝建設(shè)用地指標(biāo)，相當(dāng)于節(jié)約了13余萬(wàn)畝耕地。

一些地區(qū)通過(guò)“帶土進(jìn)城”，嘗試通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，打通土地、資金等城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，為城鎮(zhèn)建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)籌集資金，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。四川省郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村通過(guò)就近轉(zhuǎn)移式“帶土進(jìn)城”，208畝建設(shè)用地指標(biāo)置換后實(shí)現(xiàn)土地收益1.3億元，同時(shí)吸引外來(lái)投資1.8億余元；重慶市通過(guò)各種形式的“帶土進(jìn)城”，累計(jì)為農(nóng)村籌積了220余億元建設(shè)資金。

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是“人”，如何為農(nóng)民、尚未進(jìn)城的農(nóng)民盡快改善居住條件、實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，如何讓已經(jīng)進(jìn)城的1.58億農(nóng)民工群體留在城市、融入城市，是最為迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！皫吝M(jìn)城”可保證進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法在城市生活后，仍能回到農(nóng)村“軟著陸”，減少社會(huì)震蕩。

打通政策通道 讓“絆腳繩”變成“墊腳石”

由于舍不得依附于農(nóng)村土地、戶籍、宅基地等方面的權(quán)利，農(nóng)民面臨進(jìn)城落戶機(jī)會(huì)選擇時(shí)心態(tài)復(fù)雜。一些在城市實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民形象地說(shuō)：現(xiàn)在有房有業(yè)，離城里人就差一根“絆腳繩”了，卻很難下決定完成“最后一跳”。部分地區(qū)基層干部認(rèn)為，只要廓清認(rèn)識(shí)誤區(qū)、完善配套政策、尊重農(nóng)民意愿、選擇合適模式，“帶土進(jìn)城”完全可以成為一塊“墊腳石”，幫助農(nóng)民完成關(guān)鍵的“最后一跳”。

城市和農(nóng)村“雙保險(xiǎn)”是“帶土進(jìn)城”的核心所在，但有輿論認(rèn)為這不是一種“公平”安排，農(nóng)民進(jìn)城落戶后應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村承包地交回村集體組織，要通過(guò)政策宣傳和解讀，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。試點(diǎn)地區(qū)基層干部認(rèn)為，當(dāng)前雖然沒(méi)有明確政策依據(jù)，但這一做法與中央之前發(fā)布的有關(guān)農(nóng)村土地的政策精神并不矛盾。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，不得以農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工為由收回承包地，糾正違法收回農(nóng)民工承包地的行為。國(guó)發(fā)〔2001〕6號(hào)文件《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見(jiàn)的通知》指出：承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

有專家指出，“帶土進(jìn)城”涉及的農(nóng)村權(quán)益和國(guó)家及地方政策性優(yōu)惠待遇超過(guò)35種，有的地區(qū)接近40種。其中與土地有關(guān)的權(quán)益10余種，與身份有關(guān)的權(quán)益20余種。如果作為一種全國(guó)性政策推廣，需要涉及的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行政策梳理，制定實(shí)施細(xì)節(jié)，做好城鄉(xiāng)制度銜接，區(qū)分不同情況，確定合理的過(guò)渡期。

試點(diǎn)地區(qū)反映，涉及到整個(gè)村莊宅基地復(fù)墾和村莊改造“帶土進(jìn)城”時(shí)必須十分謹(jǐn)慎，不能搞成村莊大拆大建，要堅(jiān)持“進(jìn)城在前、改造在后，區(qū)別情況、分類實(shí)施，農(nóng)民自愿、收益歸農(nóng)”原則。同時(shí)滿足三個(gè)前提條件：一是城鄉(xiāng)之間存在合理的級(jí)差地租，當(dāng)?shù)赜型恋卦鰷p掛鉤指標(biāo)，符合土地征用制度；二是農(nóng)戶或村莊宅基地復(fù)耕后可產(chǎn)生多余建設(shè)用地指標(biāo)，建設(shè)用地指標(biāo)出讓后獲得的資金收益，能與農(nóng)民還遷住宅、公共設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田復(fù)耕支出保持平衡或有節(jié)余；三是小城鎮(zhèn)或新型農(nóng)民社區(qū)建設(shè)符合城鎮(zhèn)規(guī)劃。

“帶土進(jìn)城”是過(guò)渡性制度安排，最終還是要通過(guò)戶籍、土地制度改革，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，徹底剝離附著在戶籍制度上的特殊權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)福利的均等化，讓農(nóng)民平等地享受城市居民的教育、住房、社保和就業(yè)服務(wù)等保障。

（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）endprint