京津冀一體化，中國新型城鎮(zhèn)化的核心樣板？

輕逸

3月19日，有媒體披露保定被定為“政治副中心”的報(bào)道，隨后保定市長出面否認(rèn)；3月26日，河北省發(fā)布《河北省委、省政府關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》，其中明確提出，保定市將承接首都部分行政功能，“副中心”的傳言被部分證實(shí)為真。保定市長馬譽(yù)峰在接受媒體采訪時(shí)就表態(tài)稱，將規(guī)劃上千平方公里承接北京功能疏解。不過，馮奎指出，京津冀區(qū)域的中小城市是否有吸納產(chǎn)業(yè)和人口的能力還需要仔細(xì)調(diào)研，否則會影響北京人口向周邊的疏解。

值得關(guān)注的是，2011年，河北省公布的《河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃（2011年-2015年）》中提到，到2015年，河北省城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.5%，城鎮(zhèn)人口由2010年的3150萬人增加到3800萬人。石家莊、唐山兩市將成為城區(qū)常住人口300萬人以上的特大城市，邯鄲、保定的城區(qū)人口將超200萬人。如果北京的部分人口疏解到京津冀區(qū)域，當(dāng)?shù)氐乃⑼恋氐荣Y源是否能承載這樣一個(gè)規(guī)模，還是會再造一個(gè)污染、擁堵等“城市病”與貧困并存的“特大城市”？很多專家表示了疑慮。

然而，在專家疑慮還未得到消除時(shí)，日前河北官方又再次澄清，“副中心”只是保定一廂情愿，尚待中央拍板。短短兩周時(shí)間里，保定“副中心”的傳言就經(jīng)歷了“確認(rèn)—否認(rèn)—再確認(rèn)—再否認(rèn)”的多次變化。

中國政法大學(xué)研究生院副院長解志勇：現(xiàn)在，中國有很多城市患上了“城市病”，不僅僅是北京。 交通擁堵、人口擁擠，環(huán)境污染讓二千多萬人擁擠在北京。一到霧霾天，我們總是等著風(fēng)來。有人擔(dān)心過一陣就該到沙塵暴天了，現(xiàn)在想想沙塵暴比霧霾要好得多，至少吸入沙塵暴的顆粒比霧霾對人體危害要小得多。城市越大，“城市病”也就越厲害，如何來緩解？又如何來思考城鎮(zhèn)化結(jié)合？

從京津冀一體化來看，大家不自覺地想到長三角、珠三角，長三角一體化發(fā)展比較好，是中國改革開放區(qū)域發(fā)展的典范，北京為何不能成為試點(diǎn)典范？北京有通向廊坊高教校園區(qū)，有大學(xué)城公交車，為什么廊坊對此不愿意？因?yàn)?，北京沒有給中間城市帶來機(jī)遇。能否打破一畝三分地，實(shí)現(xiàn)1+1大于3的效果？

在京津冀一體化上，河北熱情很高，原因是：以往的北京發(fā)展總是讓天津、河北如何配合，如何跟進(jìn)，這次提出把首都部分功能遷過去，還要搞特區(qū)，甚至新的機(jī)構(gòu)。因此，河北省率先出臺意見，將承接首都行政事業(yè)功能。對此很多人疑惑：中南海要不要搬過去？高校要不要都遷過去？

天津和北京相互聯(lián)絡(luò)，在此提到發(fā)展7環(huán)，也就是說，備受詬病的攤大餅式的發(fā)展還會繼續(xù)攤，這樣的思路是否可行？現(xiàn)在，房價(jià)每平米已經(jīng)漲到一、二千，有人懷疑是否陰謀炒作房價(jià)而為？會不會出現(xiàn)特大城市？

這些問題引起了人們的極大關(guān)注，要發(fā)展京津冀一體化，解決這些問題，擺脫困境才是關(guān)鍵。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎：新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃所解決的問題跟京津冀一體化所要面對的問題，嚴(yán)格意義上面說并不是一種類型，京津冀一體化主要是區(qū)域的問題，新型城鎮(zhèn)化研究的對象是城鎮(zhèn)化發(fā)展，但兩者有密切聯(lián)系。京津冀一體化發(fā)展能不能充當(dāng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展非常好的試點(diǎn)、示范，包括目標(biāo)選擇，是走上城鎮(zhèn)化的老路還是帶來新的路徑的啟示，帶來新的活力，在體制機(jī)制改革等方面為其他城市發(fā)展、區(qū)域發(fā)展帶來重要的制度性探索。

當(dāng)?shù)胤秸庇诔稣儠r(shí)，往往會采取寫堆砌資源、攫取資源的方式堆積一個(gè)大城市，比如各類土地指標(biāo)用于假定的副中心、假定的一個(gè)將要成為集聚影響力的特大城市。如果按這樣的路走一體化，給河北中小城市帶來的紅利不能完全得到落實(shí)。

如果集中資源發(fā)展某幾個(gè)特大城市，可以利用政府的力量，推動(dòng)資源向河北范圍內(nèi)的特大城市集中，很快會造出一些政績出來，但本質(zhì)上，民營企業(yè)，也就是城市發(fā)展長期所需要的毛細(xì)血管，沒有培養(yǎng)成功，城市發(fā)展持久的活力就形成不了。

中國人民大學(xué)教授鄭新業(yè)：如果講京津冀一體化，從更廣泛背景看是國家問題的縮影，我歸結(jié)為三方面：一是京津冀一體化的目的是什么——一個(gè)是污染嚴(yán)重、一個(gè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重、一個(gè)是地區(qū)差異大。北京這個(gè)地方，產(chǎn)業(yè)不輻射、區(qū)域不帶動(dòng)，就是“燈下黑”。

城市發(fā)展到一定階段，污染的確很嚴(yán)重。如果從工業(yè)廢水排放量、二氧化硫排放量、工業(yè)煙塵排放量三個(gè)指標(biāo)看，京津冀這些城市全在20名以內(nèi)。唐山二氧化硫排放量排第一，工業(yè)廢水排放量第一的是石家莊。最好的承德也排在13。北京工業(yè)廢水排在7位，二氧化硫排在10位，煙塵排第11位。這是從全國城市而言的。大家天天看到的霧霾是結(jié)果，背后有數(shù)字在這里。這是第一件事，污染非常嚴(yán)重。

第二件事是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常重。體現(xiàn)在幾個(gè)方面，一個(gè)方面是高耗能產(chǎn)業(yè)。2011年高耗能產(chǎn)業(yè)，北京占1.6%，天津3%，河北占7%，京津冀地帶占了11.5%。高耗能產(chǎn)業(yè)很厲害，全國六大高耗能產(chǎn)業(yè)占全國用電量48%。

以唐山為例，唐山粗鋼產(chǎn)量，2008年是8107萬噸，占全國產(chǎn)量9.4%，生鐵占全國產(chǎn)量比重是10.4%，鋼材占8890萬噸，占全國產(chǎn)量6.5%。世界第一大鋼鐵國是中國，第二大鋼鐵經(jīng)濟(jì)體是河北，第三大鋼鐵經(jīng)濟(jì)體是唐山。同樣的指標(biāo)，邯鄲是5.1、5.3和3.8。從河北省全省來看，粗鋼占10.9%、生鐵10.3%、鋼鐵14%。如果把天津和北京放在一起，粗鋼占3%、生鐵25%、鋼鐵17.5%，這個(gè)比重一下就可以看出來。整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，確實(shí)比較重。類似陶瓷、水泥一樣，唐山水泥產(chǎn)量占4千萬噸。這個(gè)經(jīng)濟(jì)非常重。從國家層面一直在說污染要治理，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較重要處理，但遇到京津冀的狀態(tài)，數(shù)字就擺在那兒。很多人說解決北京的問題，要問河北怎么辦？怎么處理？但這樣重的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不是從天上掉下來的。說產(chǎn)能過剩，其實(shí)十幾年來的鋼材產(chǎn)銷兩旺。北京十幾年來產(chǎn)的鋼材很少。沒有河北的鋼鐵產(chǎn)業(yè)，北京的高速公路、高鐵怎么來？所以我想說這既是它的問題，也有它的合理性。

第三件事是發(fā)展差異大。關(guān)于經(jīng)濟(jì)，職工工資排名，北京人均排第二，唐山排第七，天津排17，保定排179。全國排名，河北都是往后的，很靠后的，除了唐山之外。低保也是，人均低保北京比較高，河北好的是石家莊238元/月，低的還有173元/月的，如滄州。醫(yī)生、醫(yī)院的比重都很少。教育更差，一本錄取率，天津24.52%，北京24.33%，一到河北就變成9.03%，所以發(fā)展差距非常大。城市綠化率北京排19，一到河北滄州就排到208位了。endprint

在這樣的背景下，第一世界、第三世界是水和油的經(jīng)濟(jì)，它們怎么融合在一起？是解決河北問題還是北京問題？還是給中國城市一體化趟開一條路？我自己比較悲觀，寫一些話遭到一些人的批評。做到京津冀一體化，清友比較樂觀，說有新的增長帶，但我覺得不太容易實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楸本┯凶约旱慕?jīng)濟(jì)，有沒有余力去支持和幫助河北是個(gè)問題，這是第一。第二，北京的優(yōu)勢有教育、醫(yī)療、體育、傳媒和中央政府，這四個(gè)領(lǐng)域里是集聚經(jīng)濟(jì)，很難打破。北京現(xiàn)在的問題是把醫(yī)院全部遷走，還是把醫(yī)院科室遷走。把某一個(gè)科室遷走，帶來的問題是各種檢驗(yàn)，醫(yī)生很可能就跑了。醫(yī)生必須要有支撐系統(tǒng)，而到了河北又得建支撐系統(tǒng)，醫(yī)療中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，都會被犧牲掉。而且麻煩的是病人不一定去那里，兩頭都有這樣的問題。所以京津冀一體化，就想產(chǎn)業(yè)化，把產(chǎn)業(yè)遷過去，但不一定能過去，這是行業(yè)本身性質(zhì)所決定的。還有教育，人民大學(xué)要遷到通州去，校長得煩死了。附小怎么辦、附中怎么辦？而且通州這個(gè)地方，就算晚上開車去，也要45分鐘?，F(xiàn)在辦學(xué)痛苦的，莫過于中國政法大學(xué)了，從海淀區(qū)跑到昌平那么遠(yuǎn)的地方。首鋼搬遷，大家可以回顧一下，首鋼搬遷成效如何？不成功。如果打破城市的聚集經(jīng)濟(jì)，假定北京很高，往河北流，但怎么往河北流，是個(gè)難題。

京津冀一體化從更廣泛背景看是國家問題的縮影。京津冀一體化的目的是什么——一個(gè)是污染嚴(yán)重、一個(gè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重、一個(gè)是地區(qū)差異大。如果北京這個(gè)地方，產(chǎn)業(yè)不輻射、區(qū)域不帶動(dòng)，就是“燈下黑”?；诖?，我覺得期望值不要太高，尤其是先不要想著做多少餅，而是先要考慮減少多大的損害，不能讓河北未受其利、先受其害。

清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所副教授鄭思齊：現(xiàn)在想把城市內(nèi)居住、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)三要素互動(dòng)，延伸到城市體系研究里，對于京津冀一體化有一定的借鑒意義。首先是產(chǎn)業(yè)和居住。一般來說，產(chǎn)業(yè)和居住在一個(gè)城市的特系特別是在北京這樣一個(gè)大城市和周邊城市，應(yīng)該形成互補(bǔ)和聯(lián)動(dòng)的效應(yīng)。比如一個(gè)大城市、中城市、小城市聯(lián)起來，有一些需要聚集經(jīng)濟(jì)很強(qiáng)的城市化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)適合大城市，比如金融。有一些適合中小規(guī)模，形成地方化經(jīng)濟(jì)的，可以分布到小城市或者可以自愿到小城市。對于居民也是。一些大型的公共設(shè)施和服務(wù)需要規(guī)模經(jīng)濟(jì)，還是應(yīng)該在大城市，比如機(jī)場和博物館。一些日常需要的服務(wù)小城市也是具備的。這樣使居民和產(chǎn)業(yè)能夠在大中小城市自由選址，形成一個(gè)梯度的自由選址。

具體到京津冀我不了解，也沒有發(fā)言權(quán)，但我覺得應(yīng)該在不同城市之間進(jìn)行差異化分布。公共服務(wù)是共建共享，鄭新業(yè)老師說對于北京的擁堵問題很多是內(nèi)部問題，在京津冀這一塊，北京的優(yōu)勢最明顯，不但是數(shù)量問題，很多是質(zhì)量問題，比如老師、醫(yī)生、高考錄取的概率問題。我在想公共服務(wù)共建共享機(jī)制應(yīng)該和房地產(chǎn)市場聯(lián)動(dòng)起來。因?yàn)楣卜?wù)分散開，會帶來地方居住機(jī)會的很大差別。那如何能夠避免房價(jià)先行？在公共服務(wù)開始改良的地方，不能限制他住房用地和土地，特別是居住用地的供給。如果居住用地供給約束，會帶來房價(jià)上升很快。為了靠近這個(gè)學(xué)校，在房價(jià)、地價(jià)里支付的錢很高。為了提高人們住房的支付能力，就應(yīng)該在比較好的公共服務(wù)的地方，加大住房供給，給人們提供機(jī)會。

另外，我也做過一些高鐵的研究，高速鐵路對城市群的建設(shè)和一體化挺有作用。高速鐵路的連通，有助于緩解大城市的擁堵。在大城市能夠享受其正外部性，同時(shí)，又降低負(fù)外部性。當(dāng)然，這也許不能適用于京津冀。

最后，我想談?wù)勑鲁恰ｊP(guān)于新城怎么選，主城和新城之間多少距離合適？都需要做研究。固安新城強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)融合，產(chǎn)業(yè)先行，但并沒有做到這一點(diǎn)。如開發(fā)的孔雀城，居住的人并不是在固安上班，在固安產(chǎn)業(yè)園區(qū)上班的人住在當(dāng)?shù)厝私ǖ某侵写?、農(nóng)民房，或產(chǎn)業(yè)園區(qū)的宿舍樓里，他們現(xiàn)在想進(jìn)一步推進(jìn)，但要有一個(gè)過程。我也了解了萬通的立體模式，很多人覺得只是一個(gè)概念。當(dāng)然，很多開發(fā)商之間不產(chǎn)生融合發(fā)展的機(jī)制。所以，這需要時(shí)間的考驗(yàn)和更多實(shí)際調(diào)研。

中國政法大學(xué)教授王敬波：建設(shè)京津冀一體化，首先要明白到底要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)？為北京排憂解難，找?guī)讉€(gè)小兄弟扛扛？目的決定了功能的分流，什么分出去，怎么分是核心問題。同時(shí)京津冀一體化還有其他制度安排，比如行政權(quán)力的“走轉(zhuǎn)改”的問題。如果中央的權(quán)力不是這么集中，大家都不需要跑部錢進(jìn)的話，很多問題也能疏解，包括教育均衡問題。這些問題若都能夠得到有效的制度安排，很多就不一定非通過一體化的方式或者不通過一體化，更多地通過市場資源已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一體化的融合。

從法律層面來說，“京津冀一體化”需要在以下幾方面做前提性研究。

一是區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)行規(guī)劃制度的矛盾?，F(xiàn)在的規(guī)劃，都是以一個(gè)城市為核心進(jìn)行的，根本沒有“區(qū)域規(guī)劃”的法律地位，“區(qū)域規(guī)劃”的“跨區(qū)域”的制度安排超過了城市為核心的行政體制的架構(gòu)。

目前，在法律上沒有為區(qū)域規(guī)劃定位，那么區(qū)域規(guī)劃應(yīng)由誰來制定？規(guī)劃擁有怎樣的法律效力？如何對各區(qū)域的城市規(guī)劃整合？如何銜接？這些都由《規(guī)劃法》來解決。

二是“京津冀一體化”最先反映出來的應(yīng)該是決策的公開和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的問題。近年來，多次經(jīng)濟(jì)社會問題決策的公開都引發(fā)了較大的經(jīng)濟(jì)社會波動(dòng)，比如北京、天津汽車限號，比如現(xiàn)在的保定房價(jià)的上漲。

決策信息公開如何保證公眾參與、民主公開又能夠避免不當(dāng)?shù)美?，不危及整個(gè)社會的穩(wěn)定發(fā)展，目前還缺乏相應(yīng)的政策。

中國青年報(bào)編輯童大煥：如果真的像保定設(shè)計(jì)的——把中央部委研究院、大學(xué)搬過去，絕對不是保定興盛的開始，而是這些大學(xué)和研究院衰敗的開始，好的人才肯定會跑掉，要產(chǎn)業(yè)來吸引根本沒可能。至于有人說保定現(xiàn)在要做副中心或者其他，如鄭老師說的，還沒有影子就給地方先帶來災(zāi)害，災(zāi)害是房價(jià)上漲。這有點(diǎn)像一個(gè)人看見了一個(gè)美女，也沒跟人家打招呼，就在大街上公開渲染我明天娶她了。

從城市的發(fā)展規(guī)律看，特大城市才更有“吸附”作用，才能釋放市場活力。中國37%的城市住房供應(yīng)過剩，且多集中在三四線城市。根據(jù)騰訊最新的一個(gè)大數(shù)據(jù)顯示，QQ八億用戶中，北京、上海、廣州、深圳這四座大城市，年前減少1000萬人，而年后新增了1904萬。所以，哪里房價(jià)高就往哪里走吧，否則幾年后你會哭著回到大城市。因?yàn)?，中國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提是人口的聚集。

盤古智庫學(xué)術(shù)會秘書長管清友：如果9-11式的恐怖襲擊事件或者昆明這樣的恐怖襲擊事件發(fā)生在北京，如果非典公共衛(wèi)生事件發(fā)生在北京，北方這樣一個(gè)交通非常擁堵、人口密度非常大的城市怎么解決？說得再嚴(yán)重一些，如果遇到外部有局部戰(zhàn)爭，北京作為首都和軍事指揮中心怎么解決？政治和安全方面的考慮，是這次京津冀協(xié)同發(fā)展和疏解首都功能非常重要的考慮，甚至可以說是起始點(diǎn)。因此這件事推也得推，不推也得推。

中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱：一旦確定一體化方案，行政區(qū)劃調(diào)整是前提條件。經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展必須在法制框架下進(jìn)行，重大問題如何協(xié)商、基礎(chǔ)設(shè)施上馬走哪些程序、怎樣使產(chǎn)業(yè)布局合理，都需立法解決。

要保障“京津冀一體化”發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施，必須有組織保障?，F(xiàn)在光靠國家發(fā)改委協(xié)商可能不夠，因?yàn)閲野l(fā)改委雖然是十分重要的綜合協(xié)商部門，但“京津冀一體化”是一個(gè)重大的國家戰(zhàn)略，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一個(gè)區(qū)域發(fā)展的問題。

結(jié)語：京津冀一體化被視為繼長三角、珠三角之后中國經(jīng)濟(jì)增長的第三極，在有助于緩解北京城市職能超負(fù)荷外，具有更深層次意義的是起到推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的示范作用。

時(shí)下，京津冀一體化正成為世界觀察中國改革的窗口。然而，在這個(gè)世所罕見的“一個(gè)首都、兩個(gè)直轄市、三個(gè)行政區(qū)”中推行一體化改革，并非易事。此次在國家層面的助推下，三地延宕至少十年的“合體夢”能否成真，引發(fā)期待。

相較而言，在大城市病愈演愈烈、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級迫切等現(xiàn)實(shí)困境之下，此次京津冀“合體”凝聚了更大共識。但不可否認(rèn)的是，這一變革依舊面臨著巨大的利益掣肘，如何打破昔日“一畝三分地”的思維定式，實(shí)現(xiàn)“抱團(tuán)取暖”，考驗(yàn)著決策層的智慧和勇氣。endprint