高校內(nèi)部控制存在問(wèn)題及其對(duì)策淺析

徐宏文

【摘要】高校內(nèi)部控制是對(duì)整個(gè)高校管理體制和管理框架內(nèi)的控制，其能確保高校自身正常的教學(xué)、科研及其相關(guān)工作順利開(kāi)展，是高校防范各種風(fēng)險(xiǎn)，提高辦學(xué)效率的有力保證，但目前很多高校在內(nèi)部控制方面還存在一些問(wèn)題。本文從高校的整體管理層面和具體業(yè)務(wù)層面兩個(gè)角度分析了高校內(nèi)部控制缺陷，提出了改進(jìn)措施，以期能完善高校內(nèi)部控制機(jī)制，提高高校整體管理水平，保證高校資產(chǎn)安全完整，促進(jìn)高校健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】高校；內(nèi)部控制；對(duì)策

2012年11月，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，根據(jù)其定義，高校的內(nèi)部控制，即是指高校為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的過(guò)程。高校內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。其包含兩個(gè)層面的內(nèi)容：學(xué)校層面的內(nèi)部控制和具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。

一、高校內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.學(xué)校層面的內(nèi)控問(wèn)題。（1）內(nèi)控意識(shí)薄弱，內(nèi)控觀念落后。高校內(nèi)控意識(shí)薄弱反映在兩個(gè)方面。首先是高校的管理層往往僅強(qiáng)調(diào)以教學(xué)、科研為中心，忽視財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制的重要性，認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督，把內(nèi)部控制看成是工具手冊(cè)、文件的集合，只注重制定環(huán)節(jié)，忽略了執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)，有時(shí)甚至用領(lǐng)導(dǎo)的意志和想法替代內(nèi)部控制。其次是高校的普通教職工，認(rèn)為內(nèi)部控制是學(xué)校管理者和財(cái)務(wù)、審計(jì)部門的事情，與自己無(wú)關(guān)。因此整個(gè)高校存在對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足、了解不全面的問(wèn)題，再加上受到傳統(tǒng)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的影響，內(nèi)部控制觀念比較落后、陳舊。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求高校充分了解學(xué)校的內(nèi)部控制環(huán)境，分析可能存在的問(wèn)題，及時(shí)識(shí)別重大風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)的措施，將風(fēng)險(xiǎn)減小到最低。但到目前為止，不少高校還沒(méi)有展開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)控制工作，沒(méi)有從學(xué)校層面以及具體業(yè)務(wù)層面對(duì)學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)估。即使少部分高校開(kāi)展了該項(xiàng)工作也僅僅是考慮到與財(cái)務(wù)相關(guān)的、可以量化的風(fēng)險(xiǎn)，很少考慮難以量化的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）內(nèi)控中溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善?，F(xiàn)階段部分高校沒(méi)有制定全面的內(nèi)部控制制度，或者雖然制定了內(nèi)控制度，但由于信息、溝通渠道不暢通，造成規(guī)章制度不能及時(shí)傳達(dá)，溝通不充分，反饋不及時(shí)，同時(shí)，又因?yàn)楦咝?nèi)部某些決策程序和議事規(guī)則不合理、有效權(quán)力分配制度混亂、職務(wù)分工和制約機(jī)制失控，使得各職能部門之間缺乏溝通聯(lián)系、相互制衡，造成內(nèi)部控制失效。

（4）監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。監(jiān)督包括評(píng)估內(nèi)部控制運(yùn)行有效性的過(guò)程和所采取的必要補(bǔ)救措施，是內(nèi)部控制有效運(yùn)行的有力保障。但目前大部分高校內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)立性較低、審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不高，審計(jì)領(lǐng)域和范圍較窄，一般僅涉及財(cái)務(wù)領(lǐng)域?qū)徲?jì)，而未深入到經(jīng)營(yíng)和管理領(lǐng)域，更少涉入內(nèi)部控制制度的建立和有效性審計(jì)。

（5）關(guān)鍵崗位人員缺乏業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育。高校不僅需要建立科學(xué)、完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)，更應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。高校管理者和廣大教職工既是內(nèi)控制度運(yùn)行的主體，又是內(nèi)控制度運(yùn)行的客體。作為學(xué)校關(guān)鍵崗位人員其業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德在很大程度上影響著學(xué)校內(nèi)控制度的有效性。目前，部分高校關(guān)鍵崗位的管理人員在業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德上還存在缺陷，導(dǎo)致內(nèi)控制度執(zhí)行不力。

2.業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控問(wèn)題。（1）預(yù)算業(yè)務(wù)控制中的問(wèn)題。預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵內(nèi)容，而預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，也是內(nèi)部控制最重要的手段之一。預(yù)算管理一般包括預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)。高校在預(yù)算業(yè)務(wù)控制中存在的問(wèn)題主要有：①預(yù)算的編制僅由學(xué)校的財(cái)務(wù)部門完成，校內(nèi)其他業(yè)務(wù)部門不參與或者很少參與；②在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)不按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，預(yù)算調(diào)整隨意無(wú)序；③在決算環(huán)節(jié)不按規(guī)定編報(bào)決算報(bào)表，不重視決算分析工作。

（2）收支業(yè)務(wù)控制中的問(wèn)題。從內(nèi)部控制的角度來(lái)看，目前高校在收支業(yè)務(wù)中存在的主要問(wèn)題有：①與收支業(yè)務(wù)相關(guān)的崗位設(shè)置存在問(wèn)題，不相容崗位沒(méi)有相互分離，容易導(dǎo)致錯(cuò)誤或者舞弊行為發(fā)生；②部分收入收取業(yè)務(wù)由學(xué)校的業(yè)務(wù)部門執(zhí)行，財(cái)務(wù)部門缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)控，同時(shí)票據(jù)、印章管理松散，存在收入金額不實(shí)、應(yīng)收未收、私設(shè)“小金庫(kù)”的問(wèn)題，導(dǎo)致收入資金流失；③資金支付不符合相關(guān)規(guī)定，存在預(yù)算執(zhí)行不力以及支付業(yè)務(wù)違法違規(guī)的行為；④報(bào)銷時(shí)單據(jù)審核不嚴(yán)格，存在使用虛假票據(jù)套取資金的問(wèn)題。

（3）合同管理控制中的問(wèn)題。高校的合同業(yè)務(wù)流程主要包括合同訂立、合同履行、糾紛處理以及合同登記歸檔等環(huán)節(jié)。但許多高校對(duì)簽署合同缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足且對(duì)各類合同的簽約流程沒(méi)有制定統(tǒng)一的規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)，存在如下問(wèn)題：①?zèng)]有明確授權(quán)審批或簽署權(quán)限，存在未經(jīng)授權(quán)或者超越權(quán)限簽訂合同的情形；②沒(méi)有明確合同簽訂的范圍和條件，存在應(yīng)當(dāng)簽訂合同而未簽訂合同或者違規(guī)簽訂合同的情形，從而導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)濟(jì)利益受損；③將大額經(jīng)濟(jì)合同分拆成金額較小的合同從而規(guī)避招標(biāo)和較高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)的審批；④存在對(duì)合同對(duì)方資格、合同格式條款審核不嚴(yán)格的情形，從而導(dǎo)致學(xué)校面臨訴訟風(fēng)險(xiǎn)或經(jīng)濟(jì)利益受損。

（4）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)中的問(wèn)題。目前高校大部分物資、服務(wù)的采購(gòu)都實(shí)行政府采購(gòu)，各高校都制定了較為完善的政府采購(gòu)制度、招標(biāo)管理制度，但由于管理體制等原因，仍存在如下問(wèn)題：①采購(gòu)環(huán)節(jié)、資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)以及預(yù)算環(huán)節(jié)脫節(jié)，導(dǎo)致出現(xiàn)資金浪費(fèi)或者資產(chǎn)閑置等問(wèn)題；②政府采購(gòu)的需求、驗(yàn)收環(huán)節(jié)不嚴(yán)格，導(dǎo)致采購(gòu)的貨物或者服務(wù)質(zhì)次價(jià)高；③政府采購(gòu)程序不規(guī)范，未按規(guī)定選擇采購(gòu)方式、發(fā)布采購(gòu)信息。

（5）資產(chǎn)管理控制中的問(wèn)題。高校資產(chǎn)主要包括貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)。保證這些國(guó)有資產(chǎn)的安全完整、保值增值是資產(chǎn)管理的目標(biāo)。對(duì)于貨幣資金來(lái)說(shuō)，其風(fēng)險(xiǎn)主要是安全風(fēng)險(xiǎn)和短缺風(fēng)險(xiǎn)。高校在貨幣資金管理方面存在的問(wèn)題主要是資金收支程序和審批權(quán)限的設(shè)計(jì)存在缺陷以及與貨幣資金相關(guān)的不相容崗位沒(méi)有分離。實(shí)物資產(chǎn)內(nèi)部控制主要在資產(chǎn)領(lǐng)用、使用和保管以及資產(chǎn)處置這三個(gè)環(huán)節(jié)。但很多高校在這幾個(gè)環(huán)節(jié)控制不夠，資產(chǎn)的領(lǐng)用沒(méi)有相應(yīng)的審批和登記手續(xù)；資產(chǎn)保管和使用不當(dāng)造成資產(chǎn)損毀、使用效率低下，缺乏有效的資產(chǎn)記錄和清查盤點(diǎn)機(jī)制導(dǎo)致資產(chǎn)信息失真，資產(chǎn)流失。在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)存在沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行審核審批程序，存在處置收入流失、資產(chǎn)處置行為不合法、不合規(guī)甚至舞弊的問(wèn)題。在無(wú)形資產(chǎn)方面主要存在產(chǎn)權(quán)不清，容易導(dǎo)致法律糾紛，造成經(jīng)濟(jì)損失的問(wèn)題。

（6）建設(shè)項(xiàng)目控制中的問(wèn)題。近年來(lái)，高校的基建規(guī)模不斷擴(kuò)張，基建項(xiàng)目繁多，投資大，工程類別也復(fù)雜多樣。在建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制中存在的問(wèn)題主要有：①立項(xiàng)缺乏可行性研究或者違規(guī)立項(xiàng)；②設(shè)計(jì)方案不合理；③招投標(biāo)過(guò)程存在舞弊；④建設(shè)價(jià)款結(jié)算和建設(shè)項(xiàng)目變更的管理和審核不嚴(yán)格；⑤竣工驗(yàn)收不規(guī)范，竣工決算信息失真。

二、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的對(duì)策及建議

1.加強(qiáng)學(xué)校層面內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策。（1）樹立內(nèi)控意識(shí)，轉(zhuǎn)變內(nèi)控觀念，加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)。首先，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)層面要重視內(nèi)部控制的建設(shè)；其次，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)廣大教職工的主人翁意識(shí)，使他們?cè)谒枷肷现匾晝?nèi)部控制，積極參與內(nèi)部控制制度的制定，在行動(dòng)上自覺(jué)執(zhí)行內(nèi)部控制制度；第三，要建立一套科學(xué)、嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度，確保學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都在這套制度的控制下有效、健康的運(yùn)行。

（2）建立和完善學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)形成書面報(bào)告并及時(shí)提交學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

（3）設(shè)置內(nèi)控職能部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。學(xué)校應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。

（4）建立健全內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)制度。學(xué)校應(yīng)該建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。學(xué)校負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定專門部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)并出具學(xué)校內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。

（5）加強(qiáng)關(guān)鍵崗位人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育。要使高校內(nèi)部控制制度得到有效的執(zhí)行，必須做到：①把好人員入口關(guān)。確保選拔任用的人員具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力；②加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對(duì)關(guān)鍵崗位工作人員定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平得到更新和提升；③強(qiáng)化職業(yè)道德教育，使工作人員了解和掌握職業(yè)道德要求。

2.加強(qiáng)具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策。（1）健全預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行。要對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施有效控制，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：①建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度；②合理設(shè)置預(yù)算業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或崗位；③建立部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部審核審批。

（2）健全收支業(yè)務(wù)制度，加強(qiáng)收支過(guò)程控制。針對(duì)高校收支業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題，要加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)控制，需要做到以下幾點(diǎn)：①建立健全收支業(yè)務(wù)管理制度；②合理設(shè)置收支業(yè)務(wù)崗位；③對(duì)收入業(yè)務(wù)實(shí)行歸口管理，嚴(yán)格執(zhí)行收支“兩條線”的規(guī)定，加強(qiáng)票據(jù)和印章管理；④加強(qiáng)對(duì)支出的申請(qǐng)、審批、審核、支付控制。

（3）進(jìn)行合同業(yè)務(wù)的全過(guò)程管理。要加強(qiáng)高校合同業(yè)務(wù)的控制，需要做到以下幾點(diǎn)：①建立合同業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置合同業(yè)務(wù)崗位，對(duì)合同業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理；②學(xué)校紀(jì)檢、審計(jì)等部門應(yīng)對(duì)合同的訂立、履行過(guò)程加強(qiáng)審查、監(jiān)督；③及時(shí)收集有關(guān)合同資料并歸檔，實(shí)現(xiàn)合同的動(dòng)態(tài)管理。

（4）健全機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督，規(guī)范高校政府采購(gòu)。①建立健全政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理制度，合理設(shè)置政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和崗位；②強(qiáng)化和細(xì)化采購(gòu)預(yù)算及計(jì)劃，做好適應(yīng)政府采購(gòu)的預(yù)算編制工作；③科學(xué)設(shè)計(jì)高校政府采購(gòu)流程，采用信息化管理手段，特別要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)以及采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收的管理。

（5）完善高校資產(chǎn)管理，加強(qiáng)資產(chǎn)控制。為保證高校國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值，高校的資產(chǎn)控制應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：①建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置資產(chǎn)管理崗位；②合理設(shè)置資金收支審批權(quán)限和程序，加強(qiáng)貨幣資金控制，防范貨幣資金安全風(fēng)險(xiǎn)；③改革和完善高校的資產(chǎn)管理和核算制度，建立資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制；④規(guī)范資產(chǎn)的出租、出借、變賣、轉(zhuǎn)換和處置程序，防止高校國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（6）開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)與監(jiān)督。①健全建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理制度；合理設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目管理崗位；②建立項(xiàng)目議事決策機(jī)制、審核機(jī)制；③完善建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)、資金使用、投資概算、工程變更、竣工決算等過(guò)程實(shí)行審計(jì)與監(jiān)督。

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