中國黨政關(guān)系

張長東

政黨是現(xiàn)代國家的重要政治組織，是現(xiàn)代政治體系區(qū)別于傳統(tǒng)政治體系的一個主要標(biāo)志。而黨政關(guān)系也是現(xiàn)代國家政治體制的一個重要制度，很大程度上影響一國治理質(zhì)量的高低和政治發(fā)展的軌跡。黨政關(guān)系對我國的社會主義政治體制而言更是居于核心地位。本文將嘗試在理論的指導(dǎo)下，從實證的角度來分析黨政關(guān)系的現(xiàn)狀和近期的發(fā)展。

中央層級黨政關(guān)系

從歷史的角度來看，建國后我國的黨政關(guān)系經(jīng)歷了三個階段：改革開放前的黨政不分、以黨代政，八十年代短暫的黨政分開的改革嘗試，和八十年代末開始的以黨統(tǒng)政。

在中央層面，黨和政府的分工相對更為明確，黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化程度也相對較高。在黨政分工中，政府主要承擔(dān)經(jīng)濟建設(shè)和管理的工作。

我們可以從常委會委員的構(gòu)成情況變化中看黨政關(guān)系的一些變化。十三大到十四大的一個變化是常委人數(shù)由六人增加到七人，除了之前的總書記、總理、人大常委會委員長、常務(wù)副總理、紀(jì)委書記和政協(xié)主席之外，當(dāng)時的軍委副主席劉華清也成為了常委。到十五大的一個變化是國家副主席胡錦濤取代了離任的劉華清成為常委。十五大到十六大的一個變化是政治局常務(wù)委員會委員的數(shù)量從七人增加到了九人，其背后的一個涵義則是黨的地位相對于政府的提高。到十七大，這個格局得到了維續(xù)。最近召開的十八大把常委人數(shù)減為七人，政法委書記不再兼任常委而只是政治局委員。

除了黨委加強了對公安部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時，歸屬于國務(wù)院的監(jiān)察功能更多的隸屬于黨的紀(jì)律檢查委員會。無論是監(jiān)察局和新成立的預(yù)防腐敗局，都在紀(jì)委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由紀(jì)委副書記兼任局長且其他工作人員都是紀(jì)委工作人員，屬于三塊牌子，一套人馬。其他“口”的組織情況也類似。

八十年代以來黨政關(guān)系的另一個變化就是通過強化人大這一最高權(quán)力機構(gòu)來行使黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

黨對全國人大的領(lǐng)導(dǎo)作用主要是依據(jù)其作為執(zhí)政黨（類似于絕對多數(shù)黨），通過對人大常委會組成人員人選的提名、通過人大中的黨員代表和領(lǐng)導(dǎo)非黨員代表選舉人大常委會組成人員來實現(xiàn)的。同時，另外一個領(lǐng)導(dǎo)方式則是通過人大常委會的黨組來實現(xiàn)的。

隨著維穩(wěn)和社會管理職能的強化，中央政法委的職能也發(fā)生了變化，體現(xiàn)了黨政關(guān)系的一些調(diào)整。

相對于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院的主要職能是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)，實行經(jīng)濟管理，這是當(dāng)前黨政職能分工的主要體現(xiàn)。這一分工在國務(wù)院會議的議事日程上得到了很好的體現(xiàn)。

黨對國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)還體現(xiàn)在政治局成員的組成上，國務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)（總理、副總理）都是政治局委員，總理和常務(wù)副總理則同時是常委，都是黨的重要決策機構(gòu)的成員。這樣的交叉任職，根據(jù)民主集中制原則，既有利于將政府的聲音反映到黨的決策機構(gòu)中，也有利于貫徹黨的決定。

省級黨政關(guān)系

省一級黨政關(guān)系和中央黨政關(guān)系較為相似，其主要區(qū)別在于：1）省市自治區(qū)政府接受當(dāng)?shù)攸h委和國務(wù)院的雙重領(lǐng)導(dǎo)，一些部門（如國稅）則是中央直屬；2）省市自治區(qū)書記兼任人大常委會主任的現(xiàn)象較為普遍，有的地方還有副書記兼任政協(xié)主席的情況；3）除了書記、副書記兼任人大常委會主任、政協(xié)主席的情況外，專職的人大常委會主任和政協(xié)主席一般不擔(dān)任黨委常委。

省市自治區(qū)黨委只有委員會和常委會兩個機構(gòu)，沒有類似中央政治局的機構(gòu)，因此常委會規(guī)模略大于政治局常委會。各省的黨委常委會數(shù)量和構(gòu)成大同小異。一般在11個或13個。隨著2006年黨委“減副”（減少副書記職數(shù)）改革的推行，地方黨委常委會構(gòu)成也相應(yīng)發(fā)生了變化。一個變化是除了省長和常務(wù)副省長之外，政府領(lǐng)導(dǎo)人里面一個常務(wù)副省長進入了常委會。如江蘇省第十二屆省委常委會有11名成員，包括省委書記，省長（兼任副書記），專職副書記，紀(jì)委書記，常務(wù)副省長和常委副省長各一名，政法委書記，宣傳部部長，省軍區(qū)政委，省會市委書記和一個重點城市市委書記。

2010年，除了政治局委員擔(dān)任的省市書記和新疆西藏兩個自治區(qū)外，其他?。ㄊ凶灾螀^(qū)）委書記都兼任省人大主任，這一點區(qū)別于全國人大和很多縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。

最近十年來黨政關(guān)系的一個變化是政府，尤其是政府首腦的問責(zé)得到了加強。2003年北京非典中，北京市市長孟學(xué)農(nóng)和衛(wèi)生部部長張文康被問責(zé)下臺，揭開了政府官員問責(zé)的序幕。之后山西省兩任省長先后因為重大煤礦安全事故下臺。2009年的三鹿事件，中央紀(jì)委監(jiān)察部更是對三鹿奶粉事件中負(fù)有重要責(zé)任的質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商總局和食品藥品監(jiān)管局的有關(guān)人員作出處理。

縣、鄉(xiāng)級黨政關(guān)系

縣級政府是一級小而全的政府，設(shè)有除了國防和外交之外，幾乎所有的黨政機構(gòu)。

由于黨政之間缺乏明確的分工，而書記又是黨內(nèi)一把手，因此縣委書記的權(quán)力很大，往往大權(quán)獨攬。除了黨務(wù)之外，縣委書記還插手經(jīng)濟事務(wù)。和中央以及省級不同，在縣一級，因為壓力型體制對經(jīng)濟發(fā)展和稅收增長的強調(diào)，黨委也肩負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟的重任。

在縣一級，縣委書記是否兼任人大主任在全國乃至同一省內(nèi)都沒有統(tǒng)一規(guī)定。其中，少數(shù)民族地區(qū)一般不兼任，安徽、江蘇、湖北三省則明確規(guī)定兼任。而陜西在2007年，湖北在2011年分別出臺文件，規(guī)定市、縣（區(qū)）人大常委會主任不再由書記兼任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨政關(guān)系和上級政府比起來差異很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府之間的權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上是一種授權(quán)關(guān)系，而非制度化的分權(quán)關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委和政府的一體化明顯得到了強化。這種一體化體現(xiàn)在很多方面。在會議的組織過程中，大部分會議都是黨政聯(lián)席會議，黨委或者政府很少單獨開會，會議也往往是書記主導(dǎo)；在政府的日常運作中，各個部門都圍繞“中心工作”統(tǒng)一安排工作，專業(yè)化分工并不明確；在工作人員的調(diào)度配置上，也高度一體化，譬如說黨政辦公室是合一的。究其原因，如許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員所說的那樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量的政策執(zhí)行任務(wù)但是機構(gòu)編制又不像上級政府那樣完備。“上邊千根線，下邊一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有動員大部分工作人員，才能完成上級交付的“重點工作”。如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也設(shè)立和上級相對應(yīng)的機構(gòu)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的規(guī)模需要擴充好幾倍。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，人大代表團和黨政的分工也很模糊。作為三個正科級干部之一，人大代表團主席是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員且排名第三。由于其在黨內(nèi)的位置且鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力有限，人大代表團主席往往手握重要的實權(quán)，分管具體行政事務(wù)，“虛職不虛”。譬如，筆者在浙江省某縣調(diào)研的時候，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾粋€鎮(zhèn)的人大代表團主席分工負(fù)責(zé)鎮(zhèn)里的兩大重點建設(shè)項目。這一點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別于其他地方政府之處，但人大代表團主席參與具體行政事務(wù)同時也會削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督。

我們發(fā)現(xiàn)，越往下，黨政分工越模糊，權(quán)力的制度化水平越低。這和基層黨政的規(guī)模和工作性質(zhì)，尤其是壓力型體制下越是基層黨政機構(gòu)，承擔(dān)越重的壓力相關(guān)。

以黨統(tǒng)政的優(yōu)點是思想統(tǒng)一，行動有力，有利于發(fā)揮民主集中制，更好地協(xié)調(diào)多個部門從而提高效率和效能，這在國務(wù)院大部制改革不易推動的情況下，顯得尤其重要。

同樣重要的是要加強社會主義法制建設(shè)，推進司法改革，加強依法治黨和依法治國。推進司法改革的一個可行方法是推動司法獨立和垂直管理，使地方法院獨立于當(dāng)?shù)攸h委和政府，從而中立地監(jiān)督政府。