服務(wù)外包、服務(wù)革命與發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長——基于印度案例的探討

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)研究院副研究員 姜榮春

2013年，我國服務(wù)業(yè)占GDP比重首次超過工業(yè)，成為最大的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成部門，引起各界關(guān)注。服務(wù)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中國家占主導(dǎo)并非中國獨(dú)有現(xiàn)象。印度在1990年代服務(wù)產(chǎn)業(yè)就成為第一大經(jīng)濟(jì)組成部分。最近二十年，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在全球范圍內(nèi)的普及，印度以服務(wù)外包出口為驅(qū)動的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)增長的獨(dú)特發(fā)展模式尤為矚目，被稱之為“服務(wù)革命”。

學(xué)術(shù)界對于服務(wù)經(jīng)濟(jì)能否帶動持續(xù)增長始終存在明顯分歧。本文主要聚焦于印度案例，探討以服務(wù)外包為主導(dǎo)的服務(wù)革命對印度經(jīng)濟(jì)增長的影響，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行重新解讀，以期豐富和深化我們對服務(wù)經(jīng)濟(jì)與增長關(guān)系的理解。鑒于我國已進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，深入研究印度在服務(wù)外包方面的經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長模式具有重要實(shí)踐意義。

印度服務(wù)外包經(jīng)驗(yàn)概述

印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)大發(fā)展是經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展、信息技術(shù)進(jìn)步與對外開放的結(jié)果。當(dāng)前印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)已擁有企業(yè)16000多家，其中軟件公司3000多家，總收入達(dá)1050億美元，占GDP比重達(dá)8%；出口860億美元，占總出口比重約四分之一，直接帶動就業(yè)達(dá)300萬人以上，間接創(chuàng)造就業(yè)則高達(dá)1000萬。不僅帶動了以班加羅爾等一線城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，還不斷向二三線城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散，其發(fā)展收益逐步惠及更廣泛的人群。

從主要發(fā)展歷程看，印度軟件和服務(wù)外包業(yè)起步于20世紀(jì)70年代中期的軟件開發(fā)，當(dāng)時主要采取海外派駐員工現(xiàn)場交付服務(wù)的模式。本階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征有:完全的出口導(dǎo)向、創(chuàng)始人具有美國教育背景，幾乎沒有外國資本、政府和國有企業(yè)的參與，服務(wù)內(nèi)容以系統(tǒng)維護(hù)和應(yīng)用編程等低附加值業(yè)務(wù)為主等。1985年，德克薩斯儀器公司最早在印度建立電路設(shè)計與開發(fā)中心，緊隨其后，通用電氣公司開始將部分研發(fā)和業(yè)務(wù)流程服務(wù)外包給維布絡(luò)（Wipro）公司，開創(chuàng)了離岸服務(wù)外包的新模式。

1991～1993年印度開啟了有史以來最大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)改革，廢除了工業(yè)許可證制度、撤銷了貿(mào)易和外匯管制，加之后幾屆政府持續(xù)的開放政策，為服務(wù)外包的發(fā)展掃清了制度障礙，特別是電信業(yè)的開放顯著改善了遠(yuǎn)程通訊基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，大幅度降低了網(wǎng)絡(luò)通訊成本，不僅擴(kuò)展和深化了與跨國公司的合作關(guān)系，也促進(jìn)了本土企業(yè)的成長。2000年前后出現(xiàn)的“千年蟲”問題帶來源源不斷的外部需求，大量印度計算機(jī)人才參與解決美國等西方國家遭遇的千年蟲問題，成為促進(jìn)印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)規(guī)模化加速發(fā)展的助推器。這一時期，企業(yè)數(shù)量劇增，但常規(guī)編程和系統(tǒng)維護(hù)等低附加值工作仍占較大比重，現(xiàn)場服務(wù)逐步向離岸交付模式轉(zhuǎn)變。

2002年特別是2005年以來，印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，逐步進(jìn)入以創(chuàng)新和價值增值為主要競爭手段的成熟期，特別是在2008～2009年危機(jī)期間，表現(xiàn)出巨大彈性和卓越的抗危機(jī)能力，經(jīng)危機(jī)洗禮后，印度本土企業(yè)的總體規(guī)模、全球化運(yùn)營能力和創(chuàng)新水平大幅提高，全球壟斷優(yōu)勢和整體競爭力進(jìn)一步提升。到2011年，印度有4家本土服務(wù)企業(yè)年收入高達(dá)50億美元以上，9家超過10億美元，75～80家收入在1億美元到10億美元之間。當(dāng)前印度在海外78個國家設(shè)有600多家全球交付中心，來自海外分支機(jī)構(gòu)的收入超過120億美元，占到總體收入的16%以上，外籍雇員遍布上百個國家，占到總雇員人數(shù)的20～30%。印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)收入占全球市場份額穩(wěn)居50%以上，其中，中高端服務(wù)業(yè)務(wù)占到全球市場的三分之一以上，不少企業(yè)成為有實(shí)力與傳統(tǒng)西方企業(yè)同臺競爭的新興跨國公司明星企業(yè)。

印度企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)逆勢發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級與其持續(xù)多年的大規(guī)模研發(fā)投入和成功的海外并購戰(zhàn)略密不可分。研發(fā)投資支出已占到產(chǎn)業(yè)總收入的3.5%，并購方面，僅2010年和2011年就達(dá)107次，并購總額15.4億美元（NASSCOM，2012）。與此同時，為了實(shí)現(xiàn)對成本效率的持續(xù)關(guān)注，印度企業(yè)加快向二三線城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展業(yè)務(wù)，不但大中型企業(yè)出于成本效率和人才競爭戰(zhàn)略考慮，積極開拓二三線城市的人才資源，印度還出現(xiàn)了專門在小鎮(zhèn)和村莊開展外包業(yè)務(wù)的一些小型企業(yè)。此外，由印企開創(chuàng)的GDS系統(tǒng)，推動服務(wù)外包業(yè)務(wù)由離岸交付模式向全球交付模式（GDV）轉(zhuǎn)型升級，掀開了全球離岸服務(wù)業(yè)的新篇章，也為更多發(fā)展中國家提供了進(jìn)入離岸服務(wù)價值鏈的新機(jī)遇。

在過去的二十多年，印度的服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)從班加羅爾等少數(shù)城市開始，以“星星之火、可以燎原”之勢，逐步擴(kuò)展至其他城市乃至小城鎮(zhèn)和農(nóng)村等更廣泛的地區(qū)，成為帶動出口、就業(yè)和增長的新引擎，不僅在大中城市培育了一批充滿活力、具備全球視野和現(xiàn)代意識的中產(chǎn)階級，還為解決小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)乃至其他發(fā)展中國家的就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展帶來希望，產(chǎn)生了顯著的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

支撐印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級的主要因素，現(xiàn)有研究提出如下幾個方面的原因:一是基于要素層面的比較優(yōu)勢，主要是低成本技能勞動力的可用性。二是持續(xù)增長的海外需求。三是良好的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，例如殖民時代遺留的資本主義傳統(tǒng)、印度人的創(chuàng)業(yè)精神和從未中斷的私有制體系、海外移民的作用、發(fā)達(dá)國家跨國公司、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)集群、政府政策及上述因素之間的復(fù)雜互動關(guān)系。上述因素中，有些為印度所獨(dú)有，但更多則不同程度地同時存在于其他發(fā)展中國家。

印度“服務(wù)主導(dǎo)型增長模式”和“服務(wù)革命”兩種對立觀點(diǎn)

印度作為發(fā)展中國家，由以服務(wù)外包為主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶動出口和經(jīng)濟(jì)增長的新型發(fā)展模式，引起從世界銀行到各國政府、學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界等眾多組織機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注、研究和效仿。

目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對印度“服務(wù)主導(dǎo)型增長模式”存在著兩種對立的意見:

第一種觀點(diǎn):借助于服務(wù)先行并帶動經(jīng)濟(jì)整體增長的發(fā)展模式，印度已由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會跨越工業(yè)社會階段直接進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會，以現(xiàn)代服務(wù)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長打破了長期以來“工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展唯一路徑”的“鐵律”（Ghani，2010），開創(chuàng)了發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的新模式，為發(fā)展中國家尋求工業(yè)化之外的其他發(fā)展路徑提供了新可能。

第二種觀點(diǎn):印度模式是由印度國情決定的，并不意味著對傳統(tǒng)工業(yè)化模式的跨越；由于服務(wù)外包主要集中于少數(shù)重點(diǎn)城市，對勞動力文化素質(zhì)和技能水平要求較高，只能吸收具備較高教育水平的勞動力就業(yè)，絕大多數(shù)低素質(zhì)人口被排除在外，屬于一種“缺乏就業(yè)的增長”。因此，靠服務(wù)外包難以實(shí)現(xiàn)長期經(jīng)濟(jì)增長和持續(xù)發(fā)展，也無法實(shí)現(xiàn)大面積減貧，也就談不上為其他發(fā)展中國家提供借鑒。

印度“服務(wù)主導(dǎo)型增長模式”和“服務(wù)革命”的再解讀

印度經(jīng)驗(yàn)可以繼續(xù)觀察，不宜過早下結(jié)論。如果以服務(wù)經(jīng)濟(jì)占GDP比重50%作為進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)時代的標(biāo)志，印度在1999年就已進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)時代；此后服務(wù)經(jīng)濟(jì)在GDP中的比重持續(xù)了穩(wěn)定增長態(tài)勢，到2012年，這一比重為57%。在以服務(wù)外包為主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的帶動下，印度已進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)時代確定無疑。爭論的焦點(diǎn)在于，印度是否能夠通過優(yōu)先發(fā)展IT帶動的現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長，并最終驅(qū)動國家整體發(fā)展。

印度以現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)為先導(dǎo)帶動出口和經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)象不是一個孤立事件，應(yīng)視為更廣泛增長的一部分。這個過程可以從橫向和縱向兩個維度來看。

橫向是說印度的增長屬于最近二三十年新興經(jīng)濟(jì)體整體崛起的一部分，前有亞洲四小龍，之后是中國、巴西和南非，印度稍后。由于內(nèi)外部條件所限，各國經(jīng)濟(jì)增長起點(diǎn)和路徑各有不同，正如中國是從農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及制造業(yè)出口增長開始的，而印度則發(fā)端于部分城市的軟件和服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)。

縱向是指就印度自身而言，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的高速增長并非橫空出世，激發(fā)這一增長的因素是多方面的，首要因素是1991～1993年的全方位經(jīng)濟(jì)改革、積壓多年的高素質(zhì)人才儲備以及有利的外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。關(guān)于服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展能否持續(xù)并帶動經(jīng)濟(jì)長期增長問題，仍然取決于內(nèi)外部多種因素的影響，從本質(zhì)上說，這是一個關(guān)于發(fā)展中國家、具體說是印度經(jīng)濟(jì)中長期增長的故事，而非只關(guān)于印度IT服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長的故事。換句話說，印度現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)能否保持長期持續(xù)增長并帶來更廣泛的發(fā)展效應(yīng)，很大程度上取決于該產(chǎn)業(yè)以外的一系列國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)因素。

如果聚焦印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)本身，其增長活力和巨大彈性在2008年以來的經(jīng)濟(jì)蕭條中已得到充分展示，經(jīng)過危機(jī)洗禮，印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中的比重繼續(xù)提升，在全球市場的壟斷優(yōu)勢進(jìn)一步加強(qiáng)，全球化運(yùn)營能力和國際競爭力顯著提升，為拉動整體經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。如果把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程視為把資源（主要是勞動力）從低勞動生產(chǎn)率領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到高勞動生產(chǎn)率領(lǐng)域的過程，迄今為止，可以把印度的服務(wù)增長解釋為勞動力從低勞動生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)向高勞動生產(chǎn)率的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)流動的過程。并且，已有嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)研究為這一判斷提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。根據(jù)世行一項近期研究結(jié)果，在印度等南亞國家，最近二十多年中，服務(wù)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率增長不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)，也顯著超過制造業(yè)，甚至可與東亞地區(qū)制造業(yè)生產(chǎn)率增長相比，已成為推動該地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展轉(zhuǎn)型的新型發(fā)動機(jī)。

此外，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)對于其他地區(qū)和其他產(chǎn)業(yè)的帶動作用也不可小覷。根據(jù)發(fā)展累積因果論，某一地區(qū)或某些產(chǎn)業(yè)因初始優(yōu)勢比其他地區(qū)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展得快一些，其后可能會因極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)逐步形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心（Ghani and Kharas，2010），帶動其他地區(qū)和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這也是中國已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的過程，即“先富帶動后富”。印度經(jīng)驗(yàn)的最新實(shí)踐或許正在為此做出新的注解，對于人們擔(dān)心的低素質(zhì)人口無法直接進(jìn)入現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而不能分享發(fā)展收益的問題，不宜以靜態(tài)而應(yīng)以發(fā)展的眼光來看，印度教育產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在對服務(wù)外包的人才需求做出反應(yīng)，在IT服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)，高中入學(xué)率顯著提升。此外，根據(jù)有關(guān)研究，一個新增服務(wù)外包直接就業(yè)，還可以間接拉動4份間接工作崗位，這些崗位通常具有低端勞動力密集型特征。因此，與農(nóng)業(yè)和制造業(yè)相比，減貧與服務(wù)部門增長的關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)。

另一方面，如前所述，廣為詬病的“過度區(qū)域集聚限制增長覆蓋面”的問題也在悄然轉(zhuǎn)變，在危機(jī)導(dǎo)致的成本壓力的推動下，印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)開始由一線城市向二三線城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展，不僅大型企業(yè)嘗試在這些地方建立后臺服務(wù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，甚至少數(shù)旨在推動落后地區(qū)發(fā)展的社會型企業(yè)已實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，積累了寶貴的初步經(jīng)驗(yàn)，展示了充滿希望的發(fā)展前景。正如在服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)開啟之初，德州儀器曾在推動政府改善基礎(chǔ)設(shè)施方面起到積極作用，盡管二三線城市，特別是小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施有待完善，如果服務(wù)外包在這些地區(qū)的發(fā)展有足夠的利益支持，企業(yè)就會謀求推動當(dāng)?shù)卣推渌鐣Y源積極改善基礎(chǔ)設(shè)施，從而不僅解決服務(wù)外包本身發(fā)展的瓶頸約束，還會促進(jìn)整體發(fā)展環(huán)境改善，最終帶來更多發(fā)展機(jī)會。事實(shí)上，即使在偏遠(yuǎn)地區(qū)未能實(shí)現(xiàn)充分發(fā)展的現(xiàn)階段，由于服務(wù)外包增加了大中城市的就業(yè)機(jī)會，吸引更多人涌向城市，改變了偏遠(yuǎn)地區(qū)的勞動力市場結(jié)構(gòu)，因農(nóng)村勞動力供給減少，帶動了工資水平的上漲。實(shí)踐中，印度已出現(xiàn)農(nóng)村工資上漲速度高于城市的現(xiàn)象。

一些跡象顯示，印度的服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有望形成良性循環(huán)，我們應(yīng)有耐心關(guān)注，并持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。

印度經(jīng)驗(yàn)的啟示

最近二十五年，作為最大的發(fā)展中國家之一，印度令人意外地成長為享有盛譽(yù)的服務(wù)出口大國，從農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)直接進(jìn)入到服務(wù)型經(jīng)濟(jì)。這為研究服務(wù)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了重要的課題。印度服務(wù)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式可持續(xù)嗎？能夠創(chuàng)造更多就業(yè)和大幅度減貧嗎？印度增長模式是否意味著打破了“工業(yè)化是推動發(fā)展中國家迅速發(fā)展的唯一途徑”的鐵律？其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是否可為其他發(fā)展中國家復(fù)制和借鑒？

我們希望通過聚焦于過去二十年印度“服務(wù)主導(dǎo)型增長模式”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分析，對探討服務(wù)外包、對發(fā)展中國家發(fā)展轉(zhuǎn)型能夠起到“窺一斑而見全豹”的作用。我們認(rèn)為，迄今為止，以服務(wù)外包為主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增長對于印度經(jīng)濟(jì)的出口、增長、就業(yè)和減貧做出了重要貢獻(xiàn)，盡管影響力仍然有限；但是，若從長期和發(fā)展視角看，印度服務(wù)主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有望形成良性循環(huán)，通過擴(kuò)散效應(yīng)和涓滴效益將發(fā)展收益惠及更廣泛的地區(qū)和人群，從而為持續(xù)增長、就業(yè)擴(kuò)張和減貧做出更大的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

需要說明的是，雖然這里重點(diǎn)討論了印度案例，事實(shí)上，盡管發(fā)展規(guī)模和水平有所不同，離岸服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和擴(kuò)張是新興市場普遍存在的現(xiàn)象。除了印度，菲律賓、中國、中東歐、非洲、中南美洲及加勒比地區(qū)等廣大發(fā)展中國家都已加入服務(wù)外包國際競爭行列，菲律賓甚至已在客戶服務(wù)和后臺BPO業(yè)務(wù)方面出現(xiàn)超越印度之勢，中國的產(chǎn)業(yè)規(guī)模也達(dá)數(shù)百億美元之巨。考慮到全球經(jīng)濟(jì)中服務(wù)業(yè)比重已占到70%以上，不同地區(qū)特別是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的服務(wù)提供成本仍然差異巨大，能夠低成本提供和出口的非人工服務(wù)比重持續(xù)上升，而現(xiàn)有移民政策又難以發(fā)生根本改變，服務(wù)外包作為服務(wù)全球化深入發(fā)展的主要載體將長期持續(xù)且前景廣闊。

毋庸置疑，對于發(fā)展需求迫切的廣大發(fā)展中國家來說，這是一個存在巨大發(fā)展紅利的領(lǐng)域，盡管目前發(fā)展效應(yīng)并未充分展現(xiàn)，但隨著服務(wù)全球化的深入和快速推進(jìn)，那些擁有潛在服務(wù)生產(chǎn)優(yōu)勢的后發(fā)展國家，完全有可能通過融入全球服務(wù)生產(chǎn)貿(mào)易體系，實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長和發(fā)展轉(zhuǎn)型。2013年，在印度國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩、盧比動蕩以及即將到來的印度大選的影響下，雖然國內(nèi)市場增長陷入低潮，但在海外市場的支持下，印度服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)仍然實(shí)現(xiàn)了較高速度的成長，這充分表明，該產(chǎn)業(yè)具有強(qiáng)大韌性。

與印度相比，同為發(fā)展中大國，中國擁有發(fā)達(dá)的制造業(yè)，但服務(wù)經(jīng)濟(jì)特別是信息技術(shù)驅(qū)動下的現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)顯著滯后，擁有巨大發(fā)展空間。當(dāng)前，我國已進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，深入研究印度在服務(wù)外包發(fā)展方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長為主導(dǎo)的發(fā)展模式具有重要實(shí)踐意義。未來應(yīng)進(jìn)一步深入探討以服務(wù)外包為主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以服務(wù)于實(shí)踐發(fā)展，制定旨在符合服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的政策工具。