基于扁平化理論的重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配模式的初步設(shè)想

□姜 瑤 陳 軒 曹 巍 張 偉 王 軍 王耀兵

[1.交通運輸部科學研究院 北京 100029；2.大連海事大學 大連 116026]

近年來，我國重大海上溢油事故頻發(fā)，重大海上溢油事故的應(yīng)急指揮面臨著多重困難和問題，應(yīng)急資源的調(diào)配是應(yīng)急指揮工作的重要組成部分。而重大海上溢油應(yīng)急指揮體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，溢油應(yīng)急資源又種類繁多、其歸屬于不同行業(yè)、不同層級的部門所有，實現(xiàn)短時間內(nèi)對大規(guī)模資源的有效調(diào)配難度較高。因而，需要壓縮溢油應(yīng)急指揮層級，在資源調(diào)配中，盡可能地跨越日常管理和層級的限制，加快資源調(diào)配信息的傳遞，實現(xiàn)扁平化的資源調(diào)配模式。從而簡化資源調(diào)配程序，實現(xiàn)資源的快速調(diào)配、直接調(diào)配，為應(yīng)急指揮機構(gòu)提供參考。

一、重大海上溢油應(yīng)急資源配置及其需求的特點

（一）重大海上溢油應(yīng)急資源配置的特點

重大海上溢油應(yīng)急資源配置，從其所有者來看，具有多部門儲備、多部門管理的特點。重大海上溢油應(yīng)急資源從國家、地方、大型石油企業(yè)到污染清除企業(yè)均配置了溢油應(yīng)急資源，配置較為零散，且部分應(yīng)急資源的采購者、管理者和使用者不統(tǒng)一，因而在資源調(diào)配中需要多枝節(jié)的調(diào)配。

從應(yīng)急資源所涉及的領(lǐng)域及專業(yè)特點來看，溢油應(yīng)急資源的配置具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，并跨行業(yè)、跨領(lǐng)域；由于海況條件復(fù)雜、作業(yè)環(huán)境惡劣，對應(yīng)應(yīng)急隊伍和物資專業(yè)性較強，需要配置能夠適應(yīng)惡劣海況的專業(yè)應(yīng)急隊伍，和能夠抵抗大風浪的高尖端溢油應(yīng)急設(shè)備和物資。由于溢油的源頭可能來自油輪、岸上油品儲罐、海上石油鉆井平臺、海底輸油管線等，因而應(yīng)急資源的配置來自海事、海洋、救撈、石油、環(huán)保、安監(jiān)等多個行業(yè)或交叉領(lǐng)域，在資源調(diào)配中需要跨行業(yè)的調(diào)配。

從應(yīng)急資源配置的所在地來看，具有多方位儲備的特點。應(yīng)急資源的存儲地點分布于全國的各個港口或臨近港口的陸上儲存點，以環(huán)渤海的區(qū)域為例，大連、青島、煙臺、秦皇島、天津等地均有所儲備，且同一個地區(qū)（或港口）的應(yīng)急船舶、飛機、應(yīng)急設(shè)備、應(yīng)急救援物資均存放于不同地點、不同部門的基地（倉庫）內(nèi)，短時間內(nèi)完成大規(guī)模的異地調(diào)運極為困難。

（二）應(yīng)急資源需求的特點

對于重大海上溢油應(yīng)急資源的需求又具有復(fù)雜性和動態(tài)性的特點。

復(fù)雜性：重大海上溢油應(yīng)急資源的構(gòu)成是個復(fù)雜的體系，資源的需求和對資源的調(diào)配更是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從資源的所有者來看，包括交通、環(huán)保、漁政、海洋等部門；中石化、中石油、中海油等大型國有企業(yè)；也包括醫(yī)療保障和救助、國際援助等。從應(yīng)急資源的類別來看，不僅包括人力、物力，還包括監(jiān)視監(jiān)測、通訊及信息系統(tǒng)、交通運輸保障、醫(yī)療救助和應(yīng)急防護等多樣化的需求。

動態(tài)性：重大海上溢油應(yīng)急資源的需求是動態(tài)變化的，其動態(tài)性主要來自以下兩個方面：一是隨著溢油事故的時空演變，需求也會隨之變動，產(chǎn)生新的需求或原需求不再需要。二是隨著應(yīng)急工作的展開，信息的不斷積累，對事故情況有了更為準確的了解，應(yīng)急決策者可更有針對性地動態(tài)調(diào)整之前不合理的需求供應(yīng)[1]。

二、扁平化理論及其適用性分析

（一）扁平化理論概述

扁平化的理論涵蓋了“扁平化管理”、“扁平化指揮”等概念?！氨馄交芾怼笔轻槍鹘y(tǒng)的分層結(jié)構(gòu)而言的，“扁平化組織”主要是描述當企業(yè)發(fā)展不斷壯大的情況下，改變原有的遞增層次，增加管理的幅度[2]?！氨馄交笓]”即指在信息化戰(zhàn)場空間，建立在指揮遞階壓縮、指揮跨度擴大，指揮信息處于同一信息流層基礎(chǔ)上的一種指揮模式?？墒怪笓]幅度更寬、權(quán)力更加集中、調(diào)動范圍更廣，具備在各種突變局勢下的應(yīng)變能力和反應(yīng)能力[3]。扁平化的特點主要體現(xiàn)為“大跨度，少遞階”的特征，以及信息傳遞的網(wǎng)格化[4]。扁平化理論通常被應(yīng)用于企業(yè)管理、軍事作戰(zhàn)指揮等領(lǐng)域。

扁平化的組織結(jié)構(gòu)是扁平化管理或扁平化指揮的具體體現(xiàn)，有矩陣式、內(nèi)部共同制、學習型組織等[5]。本文主要分析矩陣式扁平化組織結(jié)構(gòu)。它是由縱向的職能部門和橫向的任務(wù)部門共同組成矩陣式組織結(jié)構(gòu)，它以任務(wù)為中心，實行任務(wù)與職能管理的動態(tài)組合[5～6]。

（二）適用性分析

已有專家提出扁平化管理理論適用于重大海上溢油應(yīng)急的指揮體系，所謂扁平化的應(yīng)急資源調(diào)配也就是在扁平化的應(yīng)急指揮體系框架下，簡化應(yīng)急調(diào)配流程，以達到更快速、及時、準確調(diào)配資源的效果。

根據(jù)扁平化的管理理論應(yīng)用的先例及其所得到的效果，扁平化管理理論在應(yīng)急資源調(diào)配中適用與以下幾種情況：（1）管理（指揮）層級較多[7]；（2）資源所屬不同行業(yè)、各個層級，所需協(xié)調(diào)的部門多；（3）所需資源種類繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜；（4）由于事態(tài)演變快，因而需要的動態(tài)應(yīng)急資源調(diào)配等情況。

重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配，根據(jù)其事故情景的不同，幾乎全部涵蓋或部分涵蓋以上情況，在這種條件下，較為適用于扁平化的調(diào)配模式。

三、基于扁平化理論的應(yīng)急資源調(diào)配模式構(gòu)建

（一）問題的提出

將我國的應(yīng)急指揮框架表示為如圖2所示的傳統(tǒng)的樹狀結(jié)構(gòu)。當然，我國溢油應(yīng)急指揮框架遠遠不至于這三個級別，其結(jié)構(gòu)更加錯綜復(fù)雜。本文應(yīng)用三級的管理級別來反應(yīng)應(yīng)急資源調(diào)配過程中的某一類問題。

圖2 我國溢油應(yīng)急指揮框架示意圖

圖3 應(yīng)急資源調(diào)配示意圖

在應(yīng)急資源調(diào)配過程中，往往會涉及到某個指揮機構(gòu)需要調(diào)用其他部門的資源，但被調(diào)配資源的部門并不是該指揮機構(gòu)的下屬機構(gòu)或直管機構(gòu)，這就是所謂的“跨部門調(diào)配”或“跨地區(qū)調(diào)配”。如圖3所示，若Bn機構(gòu)為某一溢油事故的指揮機構(gòu)，其需要調(diào)用機構(gòu)Cp的應(yīng)急資源，依據(jù)我國的溢油應(yīng)急體制框架，Bn應(yīng)首先向其上級主管部門A1申請，A1再跟A2溝通，提出調(diào)配需求，A2再將指令傳到其下一級Bn+1，Bn+1再將指令傳給Cp。由此，經(jīng)過4個步驟才能夠完成一次調(diào)配。扁平化的應(yīng)急資源調(diào)配所需要解決的問題是，如何建立機制，能夠使Bn直接調(diào)配Cp的應(yīng)急資源，僅通過1個步驟既能夠完成調(diào)配。

（二）扁平化的重大海上溢油應(yīng)急指揮框架

目前，我國已對重大海上溢油應(yīng)急處置機制做出了調(diào)整，新的應(yīng)急機制下的指揮框架如圖4所示。

圖4 重大海上溢油應(yīng)急指揮框架

在該指揮框架下，中國海上溢油應(yīng)急中心是應(yīng)急處置的組織和協(xié)調(diào)單位，各個成員單位仍承擔著原有的職責和義務(wù)。在應(yīng)急行動過程中，通過聯(lián)席會議的形式，由一方牽頭，在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，達成共識，形成具有約束力的規(guī)范性意見，用以指導(dǎo)應(yīng)急行動工作，解決應(yīng)急過程中的關(guān)鍵問題。該指揮框架的優(yōu)點在于，既有一個站在國家層面來統(tǒng)一牽頭的機構(gòu)，又能夠根據(jù)各單位職能或?qū)I(yè)將權(quán)利下放，但與各成員單位省級政府的應(yīng)急指揮機構(gòu)的關(guān)系尚不明確。

圖5 扁平化的重大海上溢油應(yīng)急指揮架構(gòu)

因而，需要建立各地方政府與成員單位之間充分溝通、相互配合的溢油應(yīng)急指揮框架體系。矩陣式的扁平化組織結(jié)構(gòu)能夠解決二者關(guān)系問題，并調(diào)節(jié)行政機構(gòu)與行業(yè)主管機構(gòu)之間管理的交叉?？v向表示各省級海上搜救中心，其代表省級地方政府，是發(fā)生重大溢油事故時，地方層面的主要協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責管轄范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；橫向表示各個行業(yè)、領(lǐng)域的主管機構(gòu)或?qū)I(yè)機構(gòu)，對地方相關(guān)部門給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)。應(yīng)急資源的調(diào)配在該指揮框架下開展，權(quán)責更加明晰，層級得以減少，信息流轉(zhuǎn)也更加簡化。

（三）重大海上溢油應(yīng)急資源需求體系及應(yīng)急調(diào)配程序

重大海上溢油應(yīng)急資源需求的體系是為明確調(diào)配的內(nèi)容，從而確定調(diào)配對象，進而達到規(guī)范調(diào)配、有序調(diào)配。結(jié)合重大海上溢油應(yīng)急資源需求的特點，將重大海上溢油應(yīng)急資源需求分為污染清除設(shè)備設(shè)施、應(yīng)急人員隊伍、監(jiān)視監(jiān)測設(shè)備設(shè)施、通訊及信息系統(tǒng)、交通運輸保障資源、醫(yī)療救助資源和應(yīng)急防護資源等類別，如圖6所示。

圖6 重大海上溢油應(yīng)急資源需求體系

應(yīng)急資源的調(diào)配程序包括：詢問事故現(xiàn)場情況，判斷所需資源類別，查詢應(yīng)急資源分布、所有者情況，確定被調(diào)配資源對象，通知相關(guān)單位或下屬機構(gòu)、調(diào)動以應(yīng)急資源，應(yīng)急資源到達事故現(xiàn)場，現(xiàn)場對資源需求情況的反饋等，形成閉環(huán)的調(diào)配流程，實現(xiàn)應(yīng)急資源的動態(tài)調(diào)配[8]。

圖7 重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配程序

（四）基于扁平化理論的重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配模式

基于重大海上溢油應(yīng)急指揮的基本框架結(jié)構(gòu)和重大海上溢油應(yīng)急資源需求體系，構(gòu)建應(yīng)急資源調(diào)配模式，見圖8。指揮機構(gòu)根據(jù)事故情況，通過應(yīng)急輔助決策系統(tǒng)，來確定所需應(yīng)急資源的種類、數(shù)量，進而通過查找應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫內(nèi)的信息來判斷所需資源的具體情況（包括資源的擁有者、所在地、數(shù)量、類別等），確定調(diào)配的對象（即調(diào)用誰的資源），通過應(yīng)急指揮調(diào)度系統(tǒng)，將調(diào)用信息傳達到各類資源的所有者。整個調(diào)配的過程應(yīng)基于應(yīng)急資源信息充分共享，處于同一信息流層的基礎(chǔ)上開展，應(yīng)急指揮、應(yīng)急調(diào)配實現(xiàn)信息化的基礎(chǔ)上完成。

圖8 重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配模式示意圖

四、結(jié)語

重大海上溢油應(yīng)急資源的調(diào)配是應(yīng)急處置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在扁平化指揮層級的基礎(chǔ)上，通過信息化、智能化手段，使得調(diào)配的流程、信息的傳遞也達到扁平化的效果，以期將應(yīng)急資源快速、及時、準確的調(diào)配到事故現(xiàn)場。

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