國資改革要與國企改革并行

李曉陽

中國現(xiàn)階段的國企改革要取得新的突破，國資改革的配合是不可或缺的。未來的改革方向應(yīng)該是大型國有企業(yè)的改革和國資改革同步推進(jìn)。

自改革開放以來，國企改革與發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，但是，近幾年國企改革與發(fā)展的步伐放緩。社會上對國企的地位、作用和貢獻(xiàn)也出現(xiàn)了爭議。之所以國有企業(yè)被人詬病，主要是因為國有部門資本投入過多而生產(chǎn)率偏低，民營企業(yè)雖然生產(chǎn)率較高但是卻因為面臨種種約束而無法獲得足夠的資金，資本在國有部門和私人部門之間存在嚴(yán)重錯配，這導(dǎo)致了整個社會效率的下降。

以工業(yè)產(chǎn)業(yè)為例，2003～2009年中國國有部門資產(chǎn)總額所占比重一直穩(wěn)定在50%左右，雖然2010年有所下滑，但是仍然高達(dá)41.9%。然而，國有部門的產(chǎn)出占比與資本投入占比明顯不匹配，產(chǎn)出占比從2003年的37.5%一路下滑至2010年的26.6%。究其根源，國有部門生產(chǎn)效率低下而且持續(xù)過度的不以市場為導(dǎo)向的投資難辭其咎。

國企面臨的嚴(yán)峻問題注定了其改革也將是循序漸進(jìn)的。而要提高國企的競爭力，可以說有“三駕馬車”。一是所有制改革，包括發(fā)展混合所有制；二是降低市場準(zhǔn)入門檻，引入民企和外資企業(yè)的競爭；三是內(nèi)部公司治理的改革。

十八屆三中全會和本屆政府的工作報告中均提到要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，但是混合所有制，也并不是“一混就靈”。雖然眾多的研究證明股權(quán)的分散有助于企業(yè)效率的提高，但是一個必要條件就是，股權(quán)的分散可以改善公司的治理結(jié)構(gòu)，讓管理者能夠受到不同股東的制衡和監(jiān)督，從而使管理者降低代理成本，更好地為股東利益最大化服務(wù)。很多民營企業(yè)害怕的恰恰是即便占有了國企的部分股權(quán)，仍然沒有得到相應(yīng)的話語權(quán)，這就失去了混合所有制的意義。正如政府工作報告中提到的“公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”。 所以，如何能在制度上保證非公有股東和少數(shù)股東的權(quán)益，是今后國資改革的一個重點。

而在十八屆三中全會上首次提到的“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”。那么怎么去做？筆者粗略地把中國的國企從功能上分為三類：第一類是具有公共服務(wù)性質(zhì)，比如提供國防軍工和供水供電供氣等服務(wù)的企業(yè)，其特征是產(chǎn)品或服務(wù)關(guān)系到國家安全和人民生活的保障；企業(yè)的社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益。第二類是具有自然壟斷性質(zhì)的關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)命脈和重要行業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)，如石油化工、礦產(chǎn)行業(yè)的企業(yè)。第三類是處于充分市場化競爭的國有企業(yè)，如鋼鐵、煤炭、建筑、汽車、食品等行業(yè)。

國有資本應(yīng)該主要用于提供公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)。同時，國有資本在特定領(lǐng)域和行業(yè)所占的比例也取決于該領(lǐng)域和行業(yè)的性質(zhì)。在國防、軍工等關(guān)乎人民安全的領(lǐng)域，國有資本應(yīng)該占絕對控股地位，但公共產(chǎn)品的內(nèi)涵和外延都會隨時間變化而變化，比如，以前我們認(rèn)為提供公共服務(wù)的醫(yī)院應(yīng)該是完全國有的，但是，現(xiàn)在這種想法顯然已經(jīng)過時了。

處于第二類的國有企業(yè)，國有資本占少部分比例是完全可以實現(xiàn)政府的目標(biāo)的。在絕大多數(shù)領(lǐng)域，特別是一些競爭性的領(lǐng)域的國企、央企應(yīng)該成為混合所有制重組的首要目標(biāo)。當(dāng)前，發(fā)展混合所有制的一個突破口就是鼓勵企業(yè)盡快脫離非主營業(yè)務(wù)、非戰(zhàn)略性資產(chǎn)。很多規(guī)模龐大的央企和國企有著為數(shù)眾多的參股或控股的三級、四級子公司和地方分公司。這些子公司往往由于不在企業(yè)的核心業(yè)務(wù)版圖中，發(fā)展很受限制，但是他們的管理團(tuán)隊素質(zhì)很高，希望進(jìn)行管理層收購。同時，很多民營企業(yè)其實都在尋找質(zhì)量好的、容易消化的，并有優(yōu)秀管理團(tuán)隊的公司。這樣的互補(bǔ)性的機(jī)會其實是中國企業(yè)實施并購重組實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的最好時機(jī)。然而，一般國有企業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓要求一次性支付全部價款，為了減小雙方的信息不對稱，并拓寬融資渠道，需要大力培養(yǎng)一些產(chǎn)業(yè)整合基金和并購基金。

除了混合所有制，也可以探索一些創(chuàng)新的國企民企合作方式，比如政府出資或招標(biāo)或者合作，由民營、私營企業(yè)提供生產(chǎn)和服務(wù)的模式。

舉例來說，郵政承擔(dān)著“郵政普遍服務(wù)”，是指我們只需花1塊2毛錢，就可以從北京寄一封平信到祖國的任何一個角落。這種服務(wù)一般不賺錢，所以，政府會直接給予財政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)虧損。近年來，快遞行業(yè)中民營企業(yè)的進(jìn)入讓每個消費(fèi)者都切身的體會到了引入競爭帶來的好處。順豐與“三通一達(dá)”，極大地提高了服務(wù)的質(zhì)量，降低消費(fèi)者的成本，這種壓力正是國有郵政行業(yè)的改革的動力。一種國資民資合作但不合資的方式就是，郵政通過公開招投標(biāo)的形式讓資質(zhì)合格的民營企業(yè)來配合承擔(dān)普遍服務(wù)，同時從普遍服務(wù)基金中對這些企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。

可惜，這種在其他國家較常見的商業(yè)模式，在國內(nèi)的推行卻面臨著重重阻力。政府工作報告中提到了“制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的辦法”，在一些領(lǐng)域，“向非國有資本推出一批投資項目”。

國資改革的另外一個重點就是在絕大多數(shù)行業(yè)降低門檻，引入非國有資本的競爭。

快遞行業(yè)的例子生動地表明了，放松準(zhǔn)入門檻，讓民企和外企參與優(yōu)勝劣汰的競爭，是可以有效地激發(fā)國有企業(yè)活力的。這種外部壓力，才是促進(jìn)企業(yè)改革的動力。上世紀(jì)90年代的“利改稅”，經(jīng)營承包責(zé)任制和用工人事分配制度改革都在現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部治理等方面促進(jìn)了國企效率的提高。國企和國資改革可以具體推進(jìn)的舉措就是在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行去行政化，同時在大集團(tuán)內(nèi)部引入市場競爭因素。

由此可見，未來的改革方向應(yīng)該是大型國有企業(yè)的改革和國資改革同步推進(jìn)。對應(yīng)上面所有的按功能性劃分的企業(yè)，在很多自然壟斷的行業(yè)，國資的監(jiān)管重點是有沒有采取壟斷價格，或者有沒有濫用權(quán)力傷害下游企業(yè)的利益。對國企考核指標(biāo)、體系也要作調(diào)整，不能一味要求利潤資產(chǎn)增值，而是要注重投資回報率，否則國企肯定有擴(kuò)張的沖動。

近年來，國資委依然在用行政劃撥的手段，對一些規(guī)模相對較小的、經(jīng)營不善的央企進(jìn)行重組，例如華糧集團(tuán)并入中糧集團(tuán)，樂凱膠片并入航天科技，中出服并入中國醫(yī)藥集團(tuán)等，但是這種行政劃撥的方式值得商榷。

政府工作報告中首次提出了“推進(jìn)國有資本投資運(yùn)營公司試點”的措施。讓以市場為導(dǎo)向的資本投資運(yùn)營公司參與企業(yè)的兼并重組，才能幫助實現(xiàn)對落后產(chǎn)能“真正做到壓下來，決不再反彈”。 為了更好地促進(jìn)國企的市場化兼并重組，國資委應(yīng)該實現(xiàn)國資從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變，由具體管理國資國企事務(wù)轉(zhuǎn)向幫助組建和監(jiān)管產(chǎn)業(yè)投資平臺，并充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資平臺配置資源的作用，優(yōu)化國資布局和結(jié)構(gòu)。

設(shè)立這種國有資本投資運(yùn)營公司的一個監(jiān)管策略就是準(zhǔn)確估算國有資本的資金成本和投資回報，讓投資運(yùn)營公司真正實現(xiàn)為資本的投資收益服務(wù)。與此相對應(yīng)，所有的大型國企、央企，都需要提供詳細(xì)透明的財務(wù)報表，特別是一些未上市的公司或者沒有并入上市公司報表的業(yè)務(wù)，對財務(wù)報表的要求應(yīng)該至少等同于那些上市公司，接受公眾的監(jiān)督。

同時，這種資本投資運(yùn)營公司的設(shè)立可以進(jìn)一步打通國資投資平臺和社保基金之間的橋梁。一部分的國企資產(chǎn)和所有者權(quán)益和投資運(yùn)營公司紅利應(yīng)該劃撥給社?；?。這也是和政府工作報告提到的“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算，提高中央企業(yè)國有資本收益上繳公共財政比例”的精神相吻合的。

國企改革與國資改革并行，才能真正如總理李克強(qiáng)所說的那樣更大地“釋放改革的紅利”。

（作者系長江商學(xué)院金融學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)助理教授）