營(yíng)改增風(fēng)險(xiǎn)何在

劉尚希

隨著營(yíng)改增的推進(jìn)，改革的復(fù)雜性也會(huì)隨之加大，其中的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之?dāng)U散。在這個(gè)意義上，需要我們重新認(rèn)識(shí)營(yíng)改增。

作為一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，營(yíng)改增的步伐在加快。從2012年1月1日試點(diǎn)啟動(dòng)，到2013年8月1日轉(zhuǎn)入全國(guó)分行業(yè)推進(jìn)，2014年1月1日擴(kuò)大行業(yè)范圍，鐵路、郵政服務(wù)納入改革。按照改革的步驟，營(yíng)改增將在“十二五”時(shí)期內(nèi)完成，讓營(yíng)業(yè)稅徹底退出歷史舞臺(tái)。也就是說(shuō)，今明兩年之內(nèi)，營(yíng)改增這項(xiàng)改革將畫上句號(hào)。

營(yíng)改增是政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整的重要標(biāo)志

正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵。那么，怎樣才能正確“處理”？中共十八屆三中全會(huì)指出一個(gè)方向，即讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。就此來(lái)看，營(yíng)改增將為市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用提供更優(yōu)的稅收環(huán)境。

1994年以來(lái)，在生產(chǎn)稅中，中國(guó)貨物和勞務(wù)實(shí)行不同稅制，貨物征收增值稅、勞務(wù)征收營(yíng)業(yè)稅。這種二元稅制使制造業(yè)與服務(wù)業(yè)彼此分離，難以融合，使二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都受到妨礙。而且，營(yíng)業(yè)稅具有重復(fù)征稅特征，對(duì)產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化具有明顯抑制作用。而增值稅卻可以克服營(yíng)業(yè)稅的這個(gè)弊端，它的中性化特征有利于產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，也有利于制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展。營(yíng)改增統(tǒng)一了貨物、勞務(wù)的稅制，為避免重復(fù)征稅的“小而全”、“大而全”的情況不會(huì)再現(xiàn)，市場(chǎng)推動(dòng)的專業(yè)化分工與協(xié)作不再有稅收的阻礙。制造業(yè)購(gòu)買服務(wù)，可以獲得增值稅發(fā)票，其進(jìn)項(xiàng)稅得以抵扣，與不能抵扣的情形相比，減輕了制造業(yè)的稅負(fù)，鼓勵(lì)制造業(yè)購(gòu)買服務(wù)，而不是自己提供，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)，如技術(shù)研發(fā)服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和咨詢服務(wù)，服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)也由此擴(kuò)大。這對(duì)促進(jìn)工業(yè)服務(wù)化具有明顯的激勵(lì)效應(yīng)。很顯然，因營(yíng)業(yè)稅而產(chǎn)生的稅收障礙被消除，更有利于發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

進(jìn)一步分析，營(yíng)改增的效應(yīng)不是單邊的，還有利于更好地發(fā)揮政府的作用。自2008年以來(lái)，政府的作用主要是放在需求方面，以政府投資來(lái)帶動(dòng)擴(kuò)大社會(huì)總需求。實(shí)行營(yíng)改增，改善企業(yè)的稅收環(huán)境，減輕產(chǎn)業(yè)升級(jí)的稅收負(fù)擔(dān)，這無(wú)疑是轉(zhuǎn)向了供給方面。這意味著政府作用的基點(diǎn)出現(xiàn)明顯的變化，從以需求為主要作用基點(diǎn)轉(zhuǎn)向以供給為主要作用基點(diǎn)，從以拉動(dòng)增長(zhǎng)的短期考慮為主要目標(biāo)，轉(zhuǎn)向以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的長(zhǎng)期考慮為主要目標(biāo)。改善供給，讓供給創(chuàng)造的長(zhǎng)期需求來(lái)為中國(guó)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力，這將成為中國(guó)新時(shí)期政府發(fā)揮作用的新路徑。營(yíng)改增是一個(gè)標(biāo)志性事件，也許表明，單純的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策在中國(guó)行將終結(jié)。

營(yíng)改增下一步改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)

營(yíng)改增越是向前推進(jìn)，其復(fù)雜性也隨之提高，面臨的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)也隨之?dāng)U大。這主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一是營(yíng)改增剩余行業(yè)的稅制設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。增值稅的具體設(shè)計(jì)難度基于不同的產(chǎn)業(yè)而不同。一般地說(shuō)，對(duì)于制造業(yè)來(lái)說(shuō)，也就是針對(duì)貨物的增值稅設(shè)計(jì)相對(duì)較易；而對(duì)于服務(wù)業(yè)，針對(duì)勞務(wù)的增值稅設(shè)計(jì)相對(duì)較難。其難就難在稅基的確定和抵扣的認(rèn)定上。從理論上看，稅基就是增值額，容易確認(rèn)，但一旦涉及具體的行業(yè)，問(wèn)題就變得十分復(fù)雜，最典型的莫過(guò)于金融服務(wù)業(yè)。例如銀行，既有直接收費(fèi)的業(yè)務(wù)，也有間接收費(fèi)的業(yè)務(wù)。前者相對(duì)明確，后者卻很難以確定。從事存貸款金融業(yè)務(wù)，其增值額是利差，但服務(wù)對(duì)象是存款人和貸款人，無(wú)法針對(duì)利差來(lái)征收增值稅并給服務(wù)對(duì)象開(kāi)出增值稅發(fā)票。發(fā)達(dá)國(guó)家至今也沒(méi)有解決好這個(gè)問(wèn)題，通常是采取變通的辦法?，F(xiàn)在還未實(shí)施營(yíng)改增的行業(yè)，如建筑業(yè)、電信業(yè)、金融業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)交易，都是難度大的行業(yè)，其增值額的確認(rèn)和抵扣認(rèn)定需要比其他行業(yè)多得多的信息，需要大數(shù)據(jù)的支撐，其中蘊(yùn)含的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)明顯增大。

二是營(yíng)改增過(guò)程中稅率統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)。按照稅收中性要求，應(yīng)當(dāng)減少稅率檔次，實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一。稅率檔次越多，意味著不同行業(yè)的稅負(fù)水平不同，而不同行業(yè)是相互聯(lián)系、甚至是相互融合的，行業(yè)邊界越來(lái)越模糊，不同的稅率會(huì)產(chǎn)生類似于分設(shè)稅制的負(fù)面效果，妨礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和升級(jí)。

而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，除了原有的17%和13%兩檔稅率，營(yíng)改增過(guò)程中又根據(jù)參與試點(diǎn)行業(yè)的實(shí)際承受能力增設(shè)了11%和6%的兩檔稅率，加上出口零稅率和優(yōu)惠稅率，稅率檔次變得越來(lái)越多。實(shí)際的做法雖然是過(guò)渡辦法，與稅收中性化的要求卻是相悖的。稅收非中性會(huì)導(dǎo)致資源配置效率下降，產(chǎn)生效率損失。這種風(fēng)險(xiǎn)值得高度關(guān)注。而若要消除這種風(fēng)險(xiǎn)，又面臨著另一種風(fēng)險(xiǎn)，要么一些行業(yè)的稅負(fù)上升，企業(yè)難以承受，要么大幅度減稅，財(cái)政難以承受。如何權(quán)衡，這本身也是一種風(fēng)險(xiǎn)。

三是營(yíng)改增過(guò)程中稅收優(yōu)惠的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)增值稅實(shí)施稅收優(yōu)惠，其結(jié)果與想要達(dá)到的目標(biāo)可能背道而馳。例如，免稅或?qū)ι畋匦杵穼?shí)行優(yōu)惠稅率。增值稅征收是一個(gè)鏈條，免稅的結(jié)果可能是進(jìn)項(xiàng)稅無(wú)法得到抵扣，實(shí)際稅負(fù)是加重了還是減輕了是不確定的。對(duì)生活必需品實(shí)行優(yōu)惠稅率，是基于窮人承擔(dān)的相對(duì)稅負(fù)要高于富人的假設(shè)。這個(gè)假設(shè)是否成立，取決于許多嚴(yán)格的條件，如稅負(fù)全部轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者、所有收入都用于消費(fèi)、消費(fèi)方式是同質(zhì)的，否則，以減少稅收換來(lái)的不是公平。也有研究證明，增值稅不是累退的。這至少說(shuō)明，增值稅是否具有累退性，是不確定的。針對(duì)增值稅實(shí)施稅收優(yōu)惠的依據(jù)是不確定的，其結(jié)果也就可想而知。

四是征管風(fēng)險(xiǎn)。在營(yíng)改增過(guò)程中，征管機(jī)構(gòu)的分工和征管的方式都在變化。 營(yíng)業(yè)稅原來(lái)是地方系統(tǒng)征管，而增值稅是國(guó)稅系統(tǒng)征管，營(yíng)改增則會(huì)打破國(guó)稅和地稅之間原有的分工，原由地稅系統(tǒng)承擔(dān)征管工作移交給國(guó)稅系統(tǒng)，這個(gè)移交過(guò)程會(huì)引發(fā)諸多的不確定性和征管風(fēng)險(xiǎn)。此外，對(duì)貨物征收增值稅已有成熟的一套做法，而對(duì)服務(wù)征收增值稅則有許多東西需要重新探索，過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)并不能派上用場(chǎng)。正如前面所說(shuō)的，服務(wù)業(yè)的增值額確定和抵扣的確認(rèn)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出制造業(yè)，需要更多復(fù)雜的信息，征管方式面臨新挑戰(zhàn)。

五是營(yíng)改增引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)靜態(tài)估算，營(yíng)改增到位后的減稅規(guī)模約達(dá)9000億元，大規(guī)模減稅雖然有利增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁，但會(huì)擴(kuò)大財(cái)政的短期風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩導(dǎo)致財(cái)政收入增長(zhǎng)快速回落的條件下，營(yíng)改增減稅與經(jīng)濟(jì)放緩減收同時(shí)出現(xiàn)，意味著兩種風(fēng)險(xiǎn)疊加在一起，可能會(huì)造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。其表現(xiàn)出來(lái)的結(jié)果可能是短期內(nèi)赤字加大、債務(wù)增加。有意識(shí)地主動(dòng)擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，支持營(yíng)改增，激活經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，符合戰(zhàn)略目標(biāo)。但長(zhǎng)期與短期怎么結(jié)合、分寸如何拿捏，需要高度重視，不可掉以輕心。

六是營(yíng)改增引發(fā)的地方政府風(fēng)險(xiǎn)。營(yíng)改增引發(fā)出地方稅的構(gòu)建問(wèn)題。營(yíng)業(yè)稅是地方重要稅種，改成增值稅之后，地方穩(wěn)定的稅收收入何來(lái)？是調(diào)整增值稅分享比例還是把其他稅種劃給地方，這不只是給地方多少稅收的一個(gè)數(shù)量概念，而是涉及構(gòu)建什么樣的地方稅體系。這是因?yàn)椋煌牡胤蕉愺w系對(duì)地方政府行為產(chǎn)生的影響不同。

從現(xiàn)階段的要求來(lái)看，地方政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)換、擴(kuò)大消費(fèi)的戰(zhàn)略方向一致。從這個(gè)角度分析，中國(guó)的地方稅應(yīng)當(dāng)主要以消費(fèi)為稅基，而不是相反。營(yíng)業(yè)稅、分享的增值稅是當(dāng)前地方稅收收入主要來(lái)源，但其稅基都是落在生產(chǎn)上。顯然，這不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和擴(kuò)大消費(fèi)的。如何使地方稅既滿足地方財(cái)力的需要，又能正確地引導(dǎo)地方政府行為方向，是營(yíng)改增引發(fā)出來(lái)的一個(gè)重大問(wèn)題，也是糾正現(xiàn)有地方稅偏差的一個(gè)機(jī)會(huì)。把握好這個(gè)機(jī)會(huì)，那就是機(jī)遇；若是沒(méi)把握好，就是巨大風(fēng)險(xiǎn)。

要應(yīng)對(duì)上述六大風(fēng)險(xiǎn)，必須改變傳統(tǒng)的確定性思維方式和線性認(rèn)知方式，要有應(yīng)對(duì)營(yíng)改增下一步改革風(fēng)險(xiǎn)的充分準(zhǔn)備，包括知識(shí)準(zhǔn)備、方案準(zhǔn)備、糾錯(cuò)準(zhǔn)備、承受不良后果的準(zhǔn)備等，避免無(wú)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備所導(dǎo)致的措手不及和忙亂應(yīng)對(duì)。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）