新型城鎮(zhèn)化走出何新路

張永軍

中國城鎮(zhèn)化面臨三條不可持續(xù)的道路：主要依靠勞動力廉價供給推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)；主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)；主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。

新型城鎮(zhèn)化將成為撬動整個中國未來發(fā)展的戰(zhàn)略支點。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾把“中國的城鎮(zhèn)化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程的兩件最深刻的事情。

李克強(qiáng)總理指出，中國已進(jìn)入中等收入國家行列，但發(fā)展還很不平衡，尤其是城鄉(xiāng)差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是要走工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的路子，要保證糧食安全，中國的糧食要立足自身，不可能靠世界市場解決，要更加注重綠色發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)保節(jié)能，還要深化改革，加強(qiáng)社會建設(shè)，推進(jìn)完善基本公共服務(wù)等。這些都需要國際視野和世界經(jīng)驗，這有利于我們成功跨越中等收入陷阱。

中國的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該對忽視進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益、制造“城市邊緣人”的做法說不，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利轉(zhuǎn)化為市民；應(yīng)該維護(hù)失地農(nóng)民的土地權(quán)益，讓土地在城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的財富成為進(jìn)城農(nóng)民生存發(fā)展的長久支撐；應(yīng)該大力拓展集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，讓新老城鎮(zhèn)居民生活得更加美好。

農(nóng)民市民化：變“邊緣人”為“主體人”

不少人認(rèn)為城鎮(zhèn)化對農(nóng)民來說就是一種身份的轉(zhuǎn)化，事實上在新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民面對的不僅僅是身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是如何拆除各類政策“屏障”，使其享受到住房、醫(yī)療、社保、教育等方面的市民化待遇。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的特殊群體。改革開放以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，已遍布全國各個地區(qū)和各個行業(yè)，成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖已進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，但農(nóng)民身份沒有變，未能獲得與城市居民平等的權(quán)利。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家分兩地，長期奔波于城鄉(xiāng)之間，不能在城市安居樂業(yè)，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、促進(jìn)土地向務(wù)農(nóng)勞動力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)和集中的作用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期處在城市的邊緣，融不進(jìn)城市社會，定會累積很多矛盾。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，不僅直接關(guān)系到從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，也關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化乃至整個現(xiàn)代化的健康發(fā)展，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的全局。

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要解決好加快戶籍制度改革，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)；推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)；合理分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本三個關(guān)鍵問題。

土地權(quán)益市場化：開啟城鄉(xiāng)之間的財富之門

土地問題是新型城鎮(zhèn)化必須面對的核心問題。不少專家呼吁，應(yīng)加快推進(jìn)我國土地制度改革，通過統(tǒng)一的土地市場確定價格補(bǔ)償，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中利益分配關(guān)系的平衡。

在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的土地征用過程中，可允許農(nóng)民以土地和房產(chǎn)出租、入股，使他們得到足夠的補(bǔ)償，讓土地成為為失地農(nóng)民提供生存發(fā)展、增收致富的長久支撐。新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該用土地為農(nóng)民開啟一扇財富之門。

北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授林堅指出，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》涉及的重點內(nèi)容，是推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的若干重大問題之一。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。

在提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率中，要嚴(yán)守底線，強(qiáng)化耕地資源保護(hù)；要調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率；要深化改革，推進(jìn)節(jié)約集約用地；要讓失地農(nóng)民成為獲益主體。

融資平臺多樣化：需擰緊土地融資閥門

要想新型城鎮(zhèn)化不再走“經(jīng)營土地”的老路，就必須轉(zhuǎn)換地方政府的土地財政。權(quán)威研究報告表明，目前很多地方政府的土地儲備機(jī)構(gòu)都承擔(dān)了融資功能，以貸款方式取得的土地儲備資金用于股權(quán)投資、出借和市政設(shè)施建設(shè)等。雖然這種模式促進(jìn)了城市的發(fā)展和建設(shè)，但這種模式既不合規(guī)，更存在風(fēng)險。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任汪德華指出，土地財政加地方融資平臺的融資機(jī)制，是地方政府經(jīng)營城市的“魔法杖”。這種融資機(jī)制是“成就”與“爭議”的結(jié)合體，它既給城鎮(zhèn)建設(shè)飛速發(fā)展提供了強(qiáng)大的資金支持，也使得以房價高企為代表的社會問題越來越難以承受。

汪德華表示，發(fā)展市政債將成為化解城鎮(zhèn)化融資難的突破口。市政債是國際通行且公平的籌資手段，它是通過某種制度安排，把城鎮(zhèn)化建設(shè)未來收益平移到目前來使用，將來再逐步償還。這將有利于緩解土地財政模式的收入沖動，解決地方融資過程中平臺公司隱性負(fù)債問題。

國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦指出，資金是新型城鎮(zhèn)化保障的關(guān)鍵一環(huán)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長，社會外部效益強(qiáng)但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，有效發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，避免地方政府債務(wù)無序擴(kuò)張，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，平穩(wěn)釋放城鎮(zhèn)化潛力。

新型城鎮(zhèn)化：集約、智能、綠色、低碳之路

未來的新型城鎮(zhèn)化，到底應(yīng)該遵循一條什么樣的發(fā)展路徑？在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，中央明確指出：“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路?！?/p>

走集約用地之路，保障資源長久支撐。

由于中國的耕地資源有限，節(jié)約集約利用土地是新型城鎮(zhèn)化的必由之路。業(yè)內(nèi)專家表示，過度消耗和低效利用土地資源的粗放方式必須得到改變。在節(jié)約集約用地過程中，加強(qiáng)規(guī)劃、提高產(chǎn)業(yè)聚集度和用地強(qiáng)度都是題中應(yīng)有之義，但還需注意防止走偏。一些地方將推動農(nóng)民轉(zhuǎn)為高層、多層居住作為集約利用土地的主要手段之一，卻忽視了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點和農(nóng)民的就業(yè)問題，結(jié)果影響了農(nóng)民的生存發(fā)展。必須清楚，土地是農(nóng)民的核心權(quán)益，在集約發(fā)展城鎮(zhèn)化過程中，必須重視保障農(nóng)民的權(quán)益，才能為城鎮(zhèn)化利用土地資源提供長久支撐。endprint

走綠色低碳城鎮(zhèn)化之路，讓人與自然和諧相處。

城鎮(zhèn)化的綠色低碳發(fā)展趨勢，將為綠色人居、建筑節(jié)能產(chǎn)業(yè)帶來巨大的發(fā)展機(jī)會。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長李佐軍認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要走集約、智能、綠色、低碳的道路，這是建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會以及生態(tài)文明建設(shè)的要求。同時，也意味著需要進(jìn)一步推動建筑的低碳化、節(jié)能化，建設(shè)生態(tài)城市。

實現(xiàn)低碳、綠色的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路還需注意成本問題。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為，一些地方發(fā)展低碳城鎮(zhèn)的模式存在成本太高、不易推廣的問題，并且容易被形式化。單純追求視覺方面的綠色、低碳效果，不能從根本上降低能耗、節(jié)約資源。國外經(jīng)驗表明，實現(xiàn)低碳發(fā)展要把握三個因素：政府引導(dǎo)、市場作用、正確的消費觀念。

走智能城鎮(zhèn)化之路，讓人們生活更加便利。

智能化發(fā)展被確定為新型城鎮(zhèn)化的路徑之一，這一面向未來的提法激發(fā)了人們對于智慧城市的想象空間。

據(jù)專家介紹，智慧城市可以使人們工作更加方便快捷，城市運轉(zhuǎn)更高效、更敏捷、更低碳，涉及面包括智能樓宇、智能家居、路網(wǎng)監(jiān)控、智能醫(yī)院、城市生命線管理、食品藥品管理、票證管理、家庭護(hù)理、個人健康與數(shù)字生活等諸多領(lǐng)域。人們可以用手機(jī)移動接收和發(fā)送關(guān)于城市生活的一切信息，看病、上班、出差、休閑都變得輕松愉快，而城市也隨之更加智能、綠色、高效、美麗。

從長期來看，智慧城市建設(shè)在政府投入支撐下將保持高速增長，智能交通、數(shù)字城市管理、城市安防、醫(yī)療信息化等領(lǐng)域前景廣闊。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，隨著我國更多城市啟動智慧城市建設(shè)，在“十二五”期間各地智慧城市建設(shè)將會帶來2萬億元的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會。

近10年來城鎮(zhèn)化是啥樣？

2000年

城市用水普及率（%）63.9

城市燃?xì)馄占奥剩?）44.6

人均道路面積（平方米）6.1

人均住宅建筑面積（平方米）20.3

污水處理率（%）34.3

人均公園綠地面積（平方米）3.7

普通中學(xué)（所）14473

病床數(shù)（萬張）142.6

2012年

城市用水普及率（%）97.2

城市燃?xì)馄占奥剩?）93.6

人均道路面積（平方米）14.4

人均住宅建筑面積（平方米）32.9

污水處理率（%）87.3

人均公園綠地面積（平方米）12.3

普通中學(xué)（所）17333

病床數(shù)（萬張）273.3

未來8年城鎮(zhèn)化要干成啥樣？

2012年

城鎮(zhèn)化水平

常住人口城鎮(zhèn)化率（%）52.6

戶籍人口城鎮(zhèn)化率（%）35.3

基本公共服務(wù)

農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例（%）

城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)民工、新成長勞動力免費接受基本職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率（%）

城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率（%）66.9

城鎮(zhèn)常住人口基本醫(yī)療保險覆蓋率（%）95

城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率（%）12.5

基礎(chǔ)設(shè)施

百萬以上人口城市公共交通占及動化出行比例（%）45

城鎮(zhèn)公共供水普及率（%）81.7

城市污水處理率（%）87.3

城市生活垃圾無害化處理率（%）84.8

城市家庭寬帶接入能力（Mbps）4

城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率（%）72.5

資源環(huán)境

人均城市建設(shè)用地（平方米）

城鎮(zhèn)可再生能源消費比重（%）8.7

城鎮(zhèn)綠色建筑占新建建筑比重（%）2

城市建成區(qū)綠化率（%）35.7

地級以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的比例（%）40.9

2020年

城鎮(zhèn)化水平

常住人口城鎮(zhèn)化率（%）60左右

戶籍人口城鎮(zhèn)化率（%）45左右

基本公共服務(wù)

農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例（%）≥99

城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)民工、新成長勞動力免費接受基本職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率（%）≥95

城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率（%）≥90

城鎮(zhèn)常住人口基本醫(yī)療保險覆蓋率（%）98

城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率（%）≥23

基礎(chǔ)設(shè)施

百萬以上人口城市公共交通占及動化出行比例（%）60

城鎮(zhèn)公共供水普及率（%）90

城市污水處理率（%）95

城市生活垃圾無害化處理率（%）95

城市家庭寬帶接入能力（Mbps）≥50

城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率（%）100

資源環(huán)境

人均城市建設(shè)用地（平方米）≤100

城鎮(zhèn)可再生能源消費比重（%）13

城鎮(zhèn)綠色建筑占新建建筑比重（%）50

城市建成區(qū)綠地率（%）38.9

地級以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的比例（%）60endprint