司法改革：雖難卻可期

支振鋒

司法改革是我國(guó)司法體制的自我完善

司法是社會(huì)正義的最后一道防線。

近年來，隨著一系列冤案的曝光、涉法信訪案件數(shù)量的增加，司法被認(rèn)為不僅在公民合法權(quán)益保障上仍存有不足，有時(shí)候甚至?xí)谀承﹤€(gè)案上出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象。究其原因，有些是觀念問題，有些是體制性問題，有些是機(jī)制性問題。

從觀念上講，在權(quán)力大于法律的傳統(tǒng)影響下，包括不少領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)，全社會(huì)缺乏充分尊重法律和司法的理念與氛圍，人民法院和檢察院缺乏依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和監(jiān)察權(quán)的良好環(huán)境。

從司法體制上講，第一，司法機(jī)關(guān)的法律—政治地位值得關(guān)注。雖然憲法上有一府兩院的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)法律地位較高，其首長(zhǎng)也比同級(jí)政府的職能部委（局）首長(zhǎng)行政級(jí)別更高，但他們一般不在同級(jí)黨委的常委會(huì)，而地方公安局長(zhǎng)卻多是同級(jí)黨委的常委。第二，司法機(jī)關(guān)的地方化。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)，尤其是人民法院，屬于國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，但由于目前非專門人民法院的設(shè)置往往與地方政府的行政區(qū)劃吻合，導(dǎo)致國(guó)家法院成了“地方法院”，使得在地方的人民法院實(shí)際上成為地方政府的組成部分，人財(cái)物既受地方保障，又受地方制約，使其依法獨(dú)立行使司法職權(quán)的制度環(huán)境大受限制，也為地方黨政機(jī)關(guān)甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法審判工作提供了通道。第三，司法工作的行政化。這主要體現(xiàn)在人民法院上，法院的人事工作被整體上納入到黨的干部考核與國(guó)家公務(wù)員體系之中，一方面固然為法院人才建設(shè)提供了保障，但另一方面這種一刀切的人事工作體系并沒有重視法官職業(yè)的獨(dú)特性，未能凸顯審判工作的專業(yè)化、職業(yè)化等司法工作規(guī)律。實(shí)踐中，法官的工作成就和相應(yīng)待遇依附于其行政級(jí)別，導(dǎo)致了法院內(nèi)部人事工作的混亂，法官晉升艱難，既不能體現(xiàn)法官的職業(yè)特點(diǎn)和司法規(guī)律，也挫傷了法官的積極性，使得法官隊(duì)伍人才流失嚴(yán)重。第四，公檢法關(guān)系未能理順。根據(jù)我國(guó)訴訟法的規(guī)定，三者應(yīng)該是分工負(fù)責(zé)、相互制約、相互配合的關(guān)系，有利于司法工作效率和質(zhì)量的提升，但實(shí)踐中，“相互制約”體現(xiàn)并不明顯，人民法院過度受到檢察院和公安局的制約，這是近年來一系列冤案產(chǎn)生的重要原因。

從司法機(jī)制上講，尤其是最應(yīng)遵循司法規(guī)律的人民法院，人財(cái)物受制于地方，就很難保證依法獨(dú)立行使審判權(quán)；上下級(jí)法院本應(yīng)是監(jiān)督關(guān)系，但由于案件請(qǐng)示制度以及上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院人事上的掌控，有時(shí)候變成了隸屬關(guān)系，訴訟法規(guī)定的兩審終審不能完全得到真正的落實(shí)；法院管理的行政化與案件審批制度，也同樣與司法工作規(guī)律不盡相符，審者不判、判者不審；而由于司法工作隊(duì)伍專業(yè)化、正規(guī)化及考核體制上的不完善，導(dǎo)致法官職業(yè)保障不夠，一部分素質(zhì)低的人混入法院，助長(zhǎng)司法腐敗，個(gè)別法官飛揚(yáng)跋扈，破壞了法官隊(duì)伍形象。

當(dāng)然，承認(rèn)問題的客觀存在，并不是對(duì)司法工作的否定，而是推進(jìn)司法改革的動(dòng)力。司法改革是我國(guó)司法體制的自我完善。

三中全會(huì)為司法改革確立新目標(biāo)

馬克思說，問題是時(shí)代的格言。實(shí)際上，問題也是改革的契機(jī)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）專設(shè)“法治中國(guó)建設(shè)”一節(jié)，其中關(guān)于司法體制改革的就有“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”、“健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”以及“完善人權(quán)司法保障制度”三個(gè)大的方面，涵蓋了幾乎所有司法改革的重要問題。尤其是，“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”的改革方向，及“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的改革具體目標(biāo)設(shè)定，引發(fā)社會(huì)各界的普遍關(guān)注和熱烈討論。

《決定》正是在改革關(guān)鍵期對(duì)時(shí)代的回應(yīng)。為了確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，《決定》提出要建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。而關(guān)鍵是健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。提出優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。其中，一個(gè)具體的重點(diǎn)是改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級(jí)法院職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系?！稕Q定》還提出推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料；增強(qiáng)法律文書說理性，推動(dòng)公開法院生效裁判文書；嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強(qiáng)化監(jiān)督制度；廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道?！稕Q定》尤其強(qiáng)調(diào)完善人權(quán)司法保障制度，尊重和保障人權(quán)。

難度大，希望也大

必須看到，司法改革無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家都不是一件輕松的事情。英國(guó)自資產(chǎn)階級(jí)革命以來，司法制度雖然穩(wěn)定，但也一直在變遷之中，直到21世紀(jì)仍然在矢志改革，2009年10月1日新的最高法院才正式運(yùn)行。美國(guó)最高法院成立伊始，只能在地下室工作，連最高法院的院長(zhǎng)也要么不愿意就任，要么一心想著“跳槽”，在美國(guó)200余年的歷史上，最高法院能夠穩(wěn)定運(yùn)作并真正贏得地位，也不過是百來年的事情。其他歐陸等西方國(guó)家的司法，也莫不經(jīng)過一段艱辛的改革歷史。而且，這些國(guó)家的法院和司法，也始終處于變革之中，遠(yuǎn)未臻完美之境。

理論和現(xiàn)實(shí)未必總是同步。正是在這個(gè)意義上，我們方能理解，為什么憲法明文規(guī)定、十五大到十八大報(bào)告中一再重申、中共中央及政法委不斷出臺(tái)意見強(qiáng)調(diào)的人民法院、檢察院“依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，仍然還在改革的道路上摸索。實(shí)際上，自1989年《行政訴訟法》出臺(tái)三大訴訟法律體系得到完善之后，我國(guó)司法改革已經(jīng)25年歷程。在四分之一個(gè)世紀(jì)里，我國(guó)的司法改革已經(jīng)形成了社會(huì)促動(dòng)、政治主導(dǎo)、司法推動(dòng)、穩(wěn)步前進(jìn)的特征。

正是由于公民權(quán)利意識(shí)的興起、涉訴信訪的高發(fā)、一系列冤案的暴露，形成社會(huì)需求，有力地促動(dòng)了司法改革；而中央積極回應(yīng)民意，成立中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，連續(xù)出臺(tái)重要改革措施，是司法改革堅(jiān)定的政治主導(dǎo)者；而人民法院、檢察院也紛紛出臺(tái)改革綱要和實(shí)施意見，堅(jiān)持在具體司法工作中推進(jìn)改革，從而形成了強(qiáng)大的司法改革合力。實(shí)際上，改革也取得了一系列重要的成果。比如，群眾反映強(qiáng)烈的勞動(dòng)教養(yǎng)制度已經(jīng)廢止；死刑復(fù)核權(quán)已經(jīng)收歸最高人民法院；人民法院持續(xù)推進(jìn)司法信息公開，司法公開工作成效明顯；《決定》提出的法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管、建立跨行政區(qū)域的人民法院等改革措施正在醞釀出臺(tái)。

尤其值得重視的，是一些地方法院所做的試點(diǎn)努力。深圳法院試行法官職業(yè)化改革，按照符合法官職業(yè)特點(diǎn)和司法工作規(guī)律的要求來管理法官人事，讓法官有希望告別行政級(jí)別，專心審判本職，是司法“去行政化”的重要嘗試；珠海橫琴法院在全國(guó)率先推出的取消審判庭、實(shí)行法官員額制、主辦法官責(zé)任制，同樣是去“行政化”的重要努力。

因此，二十多年司法改革固然并不一帆風(fēng)順，但已成效初顯。我們既要認(rèn)識(shí)到問題，矢志改革；也不能夸大矛盾，喪失信心。尤其是《決定》為司法改革設(shè)定的新目標(biāo)，推出的新舉措，對(duì)確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)、健全權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、提高司法透明度和公信力、更好保障人權(quán)，都具有里程碑式的意義，我們有理由也有信心期盼司法改革的成功。

（作者為《環(huán)球法律評(píng)論》雜志副主編）