新城新區(qū)進(jìn)行時(shí)

張琰

發(fā)展的過(guò)程伴隨著更新與擴(kuò)張，對(duì)今天的中國(guó)城市而言，是現(xiàn)實(shí)的寫照。有數(shù)據(jù)顯示，1978年中國(guó)城市的數(shù)量只有193個(gè)，2013年已經(jīng)增加到658個(gè)，增長(zhǎng)2.4倍；人口在100萬(wàn)以上的城市從1978年的29個(gè)，增加到2010年的140個(gè)，增長(zhǎng)38倍，其中1000萬(wàn)以上人口的城市，從0個(gè)發(fā)展為現(xiàn)在的6個(gè)。

國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2013年調(diào)研的12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽(yáng)要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。

這12個(gè)省的144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)；而在161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%。大多數(shù)城市已經(jīng)將新城新區(qū)建設(shè)付諸行動(dòng)，并非僅僅存在于規(guī)劃。

數(shù)量如此龐大的“新城新區(qū)”，是為城鎮(zhèn)化提供了出路，還是又一輪跟風(fēng)似的“大躍進(jìn)”？

2014年4月19日，《瞭望東方周刊》與發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心共同主辦了“中國(guó)新城新區(qū)”發(fā)展論壇，河北冀南新區(qū)、保定白溝、蘇州工業(yè)園區(qū)、珠海橫琴新區(qū)等一批有代表性的新城新區(qū)管理者齊聚一堂，就管理和建設(shè)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展中遇到的困惑等等，進(jìn)行了交流。

冀南新區(qū)：新城新區(qū)新業(yè)新人

河北邯鄲地處中原腹地，是一座歷史名城，建城距今已有3000年。

2012年10月19日，河北省冀南新區(qū)黨工委、管委會(huì)正式揭牌。同年11月17日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2012-2020年）》，其中提出“邯鄲依托冀南新區(qū)建設(shè)全國(guó)重要的先進(jìn)制造業(yè)基地，成為在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)具有重要影響力的中心城市”，“將邯鄲打造成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)與環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作交流的北部門戶”。 隨后，邯鄲市出臺(tái)《關(guān)于全面加快邯鄲冀南新區(qū)建設(shè)的若干意見（暫行）》，舉全市之力支持冀南新區(qū)開發(fā)建設(shè)。

冀南新區(qū)位于晉冀魯豫四省交界區(qū)域中心、邯鄲市中心城區(qū)南部，地處京津冀一體化戰(zhàn)略和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略兩大國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略的交匯區(qū)域。

根據(jù)冀南新區(qū)黨工委書記、管委會(huì)主任李德進(jìn)介紹，新區(qū)的空間布局為，“一區(qū)、兩港、九園”。一區(qū)指的是生態(tài)田園多點(diǎn)式新區(qū)，兩港有航空港、內(nèi)陸港，同時(shí)配套九個(gè)不同產(chǎn)業(yè)類型的園區(qū)。

新區(qū)的發(fā)展定位是，全國(guó)重要的先進(jìn)裝備制造業(yè)基地、四省交界區(qū)域現(xiàn)代物流樞紐、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)與環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作交流的北部門戶、現(xiàn)代山水田園生態(tài)新區(qū)。

目前幾個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都已初具規(guī)模，特別是先進(jìn)的裝備制造業(yè)和央企、大型企業(yè)及上市公司的合作越來(lái)越多。在新材料產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮邯鄲煤炭資源優(yōu)勢(shì)，低碳可持續(xù)新材料研究方面第一個(gè)建立了煤化循環(huán)產(chǎn)業(yè)。

李德進(jìn)說(shuō)，邯鄲和北京央企、國(guó)企合作企業(yè)多達(dá)80家，合作情況較好，作為京津冀發(fā)展的重要平臺(tái)，既有歷史的基礎(chǔ)，也有良好的前景。比如，在沿海合作方面，2013年年底邯鄲到黃驊港鐵路正式通車，該鐵路通過(guò)擬建的邢（臺(tái)）和（順）與陽(yáng)涉線通連，將形成晉中南、冀中南地區(qū)最為便捷的出海通道。

但在新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中仍然面臨諸多問(wèn)題。

在李德進(jìn)看來(lái)，與新城新區(qū)相匹配的還應(yīng)該有兩個(gè)主題詞就是---新業(yè)、新人。如果新城新區(qū)沒(méi)有新業(yè)和新人，新城新區(qū)就無(wú)法支撐起來(lái)?！霸谛鲁切聟^(qū)發(fā)展的問(wèn)題上，必須解決好這幾者之間的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)、城市和人的結(jié)構(gòu)互動(dòng)關(guān)系，但這是一個(gè)有待破解的難題?！?/p>

白溝新城：選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)

同處河北的保定，最近成了輿論追逐的熱點(diǎn)。距離保定62公里的白溝新城是個(gè)縣級(jí)市，這里地方雖小，卻頗有名氣，被譽(yù)為“中國(guó)箱包之都”。

白溝原為隸屬于保定高碑店市的一個(gè)小鎮(zhèn)，是我國(guó)北方知名商品集散中心，也是河北省唯一國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，1992年設(shè)立副縣級(jí)建制鎮(zhèn)。

2008年7月，河北保定市委、市政府出臺(tái)“一主三次”城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要，啟動(dòng)白溝白洋淀溫泉城次中心城市建設(shè)。2010年8月17日，經(jīng)河北省委批準(zhǔn)，河北省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于組建保定市白溝新城管理機(jī)構(gòu)的通知》，組建中共保定白溝新城工作委員會(huì)和白溝新城管理委員會(huì)，確定白溝新城為副廳級(jí)建制。

白溝新城成立后，繼續(xù)發(fā)展箱包制造批發(fā)等已有的優(yōu)勢(shì)，打造北方的商貿(mào)集散地和“中國(guó)北方第一大購(gòu)物天堂”。

白溝新城黨工委副書記、管委會(huì)常務(wù)副主任楊建軍認(rèn)為，新城新區(qū)的發(fā)展必須有產(chǎn)業(yè)的支撐。白溝目前有四大產(chǎn)業(yè)，首先就是箱包制造?，F(xiàn)在白溝共有380多家箱包制造企業(yè)，另有上萬(wàn)家的個(gè)體加工戶，帶動(dòng)著周邊十個(gè)縣五十多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近百萬(wàn)從業(yè)人員的大的產(chǎn)業(yè)群體。

白溝還擁有430多萬(wàn)平方米的商業(yè)市場(chǎng)，包括11個(gè)商城和4個(gè)專業(yè)的批發(fā)市場(chǎng)，商戶近3萬(wàn)，其中僅箱包經(jīng)營(yíng)戶就達(dá)到12000家，商品種類150個(gè)大類，250萬(wàn)個(gè)花色品種。2013年白溝市場(chǎng)的成交規(guī)模達(dá)624億元。

第二個(gè)產(chǎn)業(yè)是隨著商貿(mào)發(fā)展起來(lái)的現(xiàn)代物流業(yè)。目前全國(guó)26家快遞企業(yè)在白溝設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，每天的快遞出貨量十萬(wàn)件左右。

第三是旅游休閑產(chǎn)業(yè)。比如充分利用溫泉城和購(gòu)物形成的旅游專線，打造休閑旅游產(chǎn)業(yè)，“每天到白溝購(gòu)物休閑的人員都在十萬(wàn)人左右”。

第四大產(chǎn)業(yè)，也是當(dāng)前發(fā)展比較快的電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年白溝共有電商12600多戶，僅在淘寶網(wǎng)上的營(yíng)業(yè)額，就達(dá)到40多億元。

楊建軍說(shuō)，作為新城的管理者，他認(rèn)識(shí)到，發(fā)展必須有產(chǎn)業(yè)的支撐，但首要的問(wèn)題是選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)不能同質(zhì)化，不能是在同一個(gè)區(qū)域里競(jìng)爭(zhēng)性太大的產(chǎn)業(yè)。

比如，白溝選擇了箱包產(chǎn)業(yè)，如果在廣州，選箱包就沒(méi)有生命力，但在北方，選箱包產(chǎn)業(yè)就比較有生命力，白溝每年的箱包產(chǎn)量約7.5億只，占全國(guó)箱包產(chǎn)量將近1/3。通過(guò)箱包產(chǎn)業(yè)，聚集到白溝的人達(dá)12萬(wàn)。“有了人，對(duì)城市發(fā)展就會(huì)起到促進(jìn)作用，所以我們形成了以產(chǎn)促城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合的發(fā)展思路?！眅ndprint

蘇州工業(yè)園區(qū)：走市場(chǎng)化之路做新城新區(qū)

從時(shí)間概念界定的話，早在1994年就建成的蘇州工業(yè)園區(qū)不能被劃進(jìn)“新城新區(qū)”。

1994年2月11日，國(guó)務(wù)院下達(dá)《關(guān)于開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》。同年2月26日，在李鵬總理和吳作棟總理的見證下，李嵐清副總理和李光耀總理分別代表中新兩國(guó)政府在北京簽署了合作開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)的協(xié)議。5月12日，蘇州工業(yè)園區(qū)破土啟動(dòng)。當(dāng)時(shí)的外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)蘇州市開發(fā)公司與新加坡開發(fā)財(cái)團(tuán)組建合資公司，從事工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)，合資期限30年。

“我認(rèn)為，蘇州工業(yè)園區(qū)是中國(guó)第一個(gè)走市場(chǎng)化之路做新城新區(qū)的地方。市場(chǎng)化起決定作用，是一個(gè)新型城鎮(zhèn)化的示范?！?中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團(tuán)股份有限公司黨委書記、總裁趙志松說(shuō)，“大多數(shù)人所理解的中國(guó)和新加坡合作都認(rèn)為是兩國(guó)政府的合作，實(shí)際上，蘇州工業(yè)園區(qū)的操作手法完全是市場(chǎng)化的。新方由24家企業(yè)共同組建新方成員，代表新加坡政府，名義上是新加坡政府，但實(shí)際上是市場(chǎng)化手段。中方也是一樣，由十幾家央企組建而成。雙方共同組建了現(xiàn)在的中新集團(tuán)。”

成立初期，蘇州工業(yè)園區(qū)就有兩個(gè)定位：一個(gè)是行政主體，也就是管理主體；一個(gè)是開發(fā)主體，也就是市場(chǎng)化運(yùn)作主體。

之所以稱之為市場(chǎng)化的新區(qū)，是因?yàn)閺男聟^(qū)的選址開始就依靠市場(chǎng)，而非政府的強(qiáng)制導(dǎo)向。

為什么選在蘇州？靠近上海，人力資源、歷史文化、人口結(jié)構(gòu)，交通區(qū)位種種因素決定選址在蘇州；而在蘇州選址也同樣依靠市場(chǎng)。蘇州工業(yè)園區(qū)跟老城區(qū)無(wú)縫對(duì)接，就隔一條馬路。為什么？“因?yàn)樗馁Y源集聚性，公共資源的有效利用。”

“這看起來(lái)像‘?dāng)偞箫灥陌l(fā)展模式，但卻不同于傳統(tǒng)的‘?dāng)偞箫?。傳統(tǒng)的‘?dāng)偞箫炇侵赣幸粋€(gè)中心，然后一個(gè)圈圈畫出來(lái)。但蘇州工業(yè)園區(qū)不是這樣，是慢慢形成了一個(gè)多中心的城市擴(kuò)張。經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展，蘇州工業(yè)園區(qū)已經(jīng)形成了商業(yè)、工業(yè)、居住三項(xiàng)和諧的發(fā)展，并且跟老城區(qū)形成了良性互補(bǔ)關(guān)系?！?趙志松說(shuō)。

如今的蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)際上就是一座現(xiàn)代化、國(guó)際化、園林化的新城，“蘇州分為老蘇州、新蘇州、洋蘇州，蘇州工業(yè)園區(qū)就是洋蘇州。園區(qū)不僅是產(chǎn)業(yè)高地，也是金融高地，還是服務(wù)業(yè)高地?！?/p>

橫琴新區(qū)：借助地緣優(yōu)勢(shì)

地處珠海的橫琴新區(qū)是國(guó)務(wù)院批復(fù)的第三個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。2009年8月14日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴成為探索粵港澳緊密合作新模式的新載體。同年12月16日，橫琴新區(qū)正式成立，實(shí)行比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊的政策。

“新城新區(qū)的定位一定要準(zhǔn)確，橫琴新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)非常明顯，橫琴到澳門最近的地方是丹仔，只有175米左右；從橫琴到香港也不過(guò)40分鐘，因此要充分發(fā)揮橫琴的粵港澳結(jié)合部的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)與港澳緊密合作、融合發(fā)展。”珠海市橫琴新區(qū)管委會(huì)副主任蔡凌燕如是說(shuō)。

因?yàn)閰^(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，橫琴新區(qū)的規(guī)劃和定位起點(diǎn)比較高?！稒M琴總體發(fā)展規(guī)劃》明確其發(fā)展目標(biāo)是，經(jīng)過(guò)10年到15年的努力，把橫琴建設(shè)成為連通港澳、區(qū)域共建的“開放島”，經(jīng)濟(jì)繁榮、宜居宜業(yè)的“活力島”，知識(shí)密集、信息發(fā)達(dá)的“智能島”，資源節(jié)約、環(huán)境友好的“生態(tài)島”。

高端旅游業(yè)，如長(zhǎng)隆國(guó)際海洋度假區(qū)，今年3月29日正式開業(yè)，這是一個(gè)世界級(jí)超大型綜合主題旅游度假區(qū)，它匯聚了全球主題公園和度假區(qū)設(shè)計(jì)、包裝、設(shè)備生產(chǎn)、制作等各類項(xiàng)目的最優(yōu)秀公司，運(yùn)用了當(dāng)今世界最先進(jìn)的技術(shù)和手段，結(jié)合中國(guó)人自身的創(chuàng)意和經(jīng)驗(yàn)，是長(zhǎng)隆人打造世界級(jí)民族品牌征程中的重要一步，是中國(guó)旅游行業(yè)比肩世界頂尖水平的代表之作。首期總投資超過(guò)200億元，全面建成后，預(yù)計(jì)每年將吸引超過(guò)2000萬(wàn)來(lái)自世界各地的游客?！澳壳斑@里節(jié)假日游客每天能達(dá)到5萬(wàn)人，高峰期高達(dá)8萬(wàn)多人，”蔡凌燕說(shuō)。

休閑旅游、商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意、中醫(yī)保健、科教研發(fā)、高新技術(shù)等七大產(chǎn)業(yè)，成為橫琴的“主攻”方向。不少金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)入駐，中國(guó)航空工業(yè)、中海油、中冶等大型國(guó)企也屬意這里，有的已簽約注資或開工建設(shè)。澳門大學(xué)橫琴島新校區(qū)的土建工程已全部完成。

然而，橫琴新區(qū)并沒(méi)有引進(jìn)傳統(tǒng)加工制造業(yè)。蔡凌燕解釋說(shuō)，“橫琴新區(qū)面積小，只有106.46平方公里，這里是綠色生態(tài)低碳城區(qū)，環(huán)境和空氣都非常好，PM2.5經(jīng)常是在10以下，因此不能走其他新區(qū)工業(yè)化的老路。此外，橫琴新區(qū)房地產(chǎn)項(xiàng)目也不多，政府不靠賣地和房地產(chǎn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)?！?/p>

在新區(qū)管理上，橫琴正在實(shí)施“三規(guī)合一”（經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，城市規(guī)劃，土地規(guī)劃），改變了傳統(tǒng)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃由于編制主體、編制方法、編制內(nèi)容、實(shí)施主體的差異導(dǎo)致三大規(guī)劃普遍存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的情形。

西咸新區(qū)：點(diǎn)狀布局避免“攤大餅”

從1992年上海浦東新區(qū)開始，到2014年的1月6日國(guó)務(wù)院再次批復(fù)兩個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)---西咸和貴安。

地處西安和咸陽(yáng)中間的西咸新區(qū)是首個(gè)以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國(guó)家級(jí)新區(qū)。“它不同于一般的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，原來(lái)意義上的開發(fā)區(qū)和高新區(qū)，基本上以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而國(guó)家級(jí)新區(qū)，實(shí)際上就是一個(gè)新的城市，是一個(gè)完整的新城的概念?！?西咸新區(qū)研究院院長(zhǎng)李應(yīng)濟(jì)說(shuō)。

為了更好地建設(shè)西咸新區(qū)，2013年5月，陜西專門成立了西咸新區(qū)研究院，為新區(qū)發(fā)展建設(shè)中的重大問(wèn)題開展調(diào)查研究，為決策提供依據(jù)。李應(yīng)濟(jì)在談到西咸新區(qū)的發(fā)展時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。他認(rèn)為，在新城新區(qū)的發(fā)展中，政府應(yīng)該順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，引導(dǎo)和推動(dòng)新城新區(qū)的發(fā)展。

在新城新區(qū)的發(fā)展過(guò)程中是走“攤大餅”的路，還是走點(diǎn)狀布局的路？

如今很多新城新區(qū)都選擇了“攤大餅”，“攤大餅”的方式使得城市土地邊際利用效率高，能夠快速提高城市的承載力等，但弊病也相當(dāng)明顯，比如生態(tài)環(huán)境惡化，空氣水污染，交通擁堵等“大城市病”。而點(diǎn)狀布局，建設(shè)城市群，雖然建設(shè)成本高，但好處也很明顯，資源承載力大，沒(méi)有大城市病等。

西咸新區(qū)地處西安和咸陽(yáng)兩座古都之間，兩城相距僅25公里，按照一般的發(fā)展，這兩座城市很容易“攤”到一塊，就形成一個(gè)具有大量城市病的“大餅”，在這種情況下，為了防止“攤大餅”，陜西省委省政府提出要“西咸一體化”，在中間地帶設(shè)立西咸新區(qū)。

西咸新區(qū)設(shè)立了五大組團(tuán)，點(diǎn)狀布局，這五個(gè)新城的規(guī)模，設(shè)計(jì)是在30到50平方公里，但現(xiàn)在實(shí)際上也就是5平方公里?！拔艺J(rèn)為不應(yīng)該在初期就把攤子鋪得太大，那違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律?！?李應(yīng)濟(jì)說(shuō)。點(diǎn)狀布局之外的其他地區(qū)就是農(nóng)村田園。這就是西咸新區(qū)提出的創(chuàng)新新城新區(qū)發(fā)展模式，建設(shè)現(xiàn)代田園城市。

對(duì)于西咸新區(qū)，陜西省委書記趙正永曾提出四句規(guī)劃理念：“核心板塊支撐、快捷交通連接、優(yōu)美小鎮(zhèn)點(diǎn)綴、都市農(nóng)業(yè)襯托”，“以大開大合的城市發(fā)展形態(tài)，用組團(tuán)方式建設(shè)現(xiàn)代田園城市”。endprint