農(nóng)民進(jìn)城的成本有多大

周范才

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》發(fā)布后，西班牙《世界報(bào)》報(bào)道稱，中國將一名農(nóng)民變成一個(gè)充分享受權(quán)利的城市市民，最低成本為1.2萬歐元，換算成人民幣的話，約為10萬元。

這則報(bào)道曾在中國互聯(lián)網(wǎng)上廣為傳播。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，到2020年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，其主要標(biāo)志之一便是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以及實(shí)現(xiàn)和戶籍人口公共服務(wù)均等化。然而，錢從哪里來？

4月19日，在上海舉行的“2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”上，圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本問題，與會嘉賓爭辯激烈。

一個(gè)億是怎么來的

2014年3月5日，李克強(qiáng)總理作《政府工作報(bào)告》時(shí)公開提出，今后一段時(shí)期，要促進(jìn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)一億人在中西部地區(qū)就近城市化。

這便是當(dāng)前社會廣為關(guān)注的“三個(gè)一億人”目標(biāo)。

4月19日，在出席“2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”時(shí)，國務(wù)院研究室副主任黃守宏表示，“三個(gè)一億人”的提出，成為當(dāng)前我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化最生動和明晰的目標(biāo)，也終結(jié)了全國人口城鎮(zhèn)化討論中的不同意見和看法。

黃守宏說，過去討論城鎮(zhèn)化多是泛泛而談，圍繞著2020年全面建成小康社會將有多少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶，社會上始終有不同的方案、意見、觀點(diǎn)。經(jīng)過反復(fù)研究和科學(xué)測算，最終由李克強(qiáng)總理正式在《政府工作報(bào)告》中作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)提了出來。

為什么正好是一億？

黃守宏透露，一種解釋是根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化》規(guī)劃，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，這意味著將有一億左右人進(jìn)城；另一種測算是，當(dāng)前中國進(jìn)城的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大約在2.4億，調(diào)查發(fā)現(xiàn)約70%愿意落戶，在扣除想落戶但不一定有能力等諸方面因素后，確定下來的預(yù)期目標(biāo)就是一個(gè)億。

黃守宏說，“按照一個(gè)億測算，到2020年在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將占進(jìn)城農(nóng)民的1/3左右?！?/p>

天下沒有城市是按規(guī)劃完成的

然而，從農(nóng)村出來的人會去哪個(gè)城市？知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁在“2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”發(fā)表主題演講時(shí)，發(fā)出警示：“人往哪里去，學(xué)問非常大，由中央計(jì)劃體制去解決，一定會輸?shù)煤軕K?！?/p>

周其仁說，所有城市都認(rèn)為會到自己那里去，事實(shí)上，有的城市能吸引人，但有的城市就算使出渾身解數(shù)，也是空空如也。過去，大家相信一條不成文的規(guī)定，只要搞好基礎(chǔ)設(shè)施，只要把公共服務(wù)做好，就會有人來。周其仁說，這個(gè)定理現(xiàn)在看來要重新檢驗(yàn)，早期在極度缺少基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候，哪里建，哪里就會人滿，但是自上個(gè)世紀(jì)90年代末面臨新一輪經(jīng)濟(jì)通縮，時(shí)任總理朱镕基在任時(shí)通過刺激鐵路、港口、碼頭、電站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動經(jīng)濟(jì)振興之后，情況已經(jīng)開始變化了。

周其仁提示現(xiàn)場與會的多位城市市長，“不是說城市夠級別，就會有吸引力，要看投資回報(bào)，如今很多地方已經(jīng)在開始擔(dān)心金融危機(jī)、債務(wù)違約，已經(jīng)不是每個(gè)地方都能變成中心城市了?！?/p>

“城市發(fā)展政府很重要，但是政府要尊重市場，天下沒有城市是按規(guī)劃完成的。”周其仁說。

負(fù)擔(dān)還是紅利

如果實(shí)現(xiàn)一名農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要10萬元，到2020年實(shí)現(xiàn)一億人的目標(biāo)，那將是一個(gè)天文數(shù)字。不過，支付成本的同時(shí)也意味著收益。

全國人大常委、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉在出席這次論壇時(shí)表示，在測算農(nóng)民工市民化要花多少錢的同時(shí)，也要看到能夠帶來多少收益，以及更長遠(yuǎn)的利益是什么。

蔡昉說：“根據(jù)測算從全世界的角度來看，如果全世界勞動力障礙可以打破，產(chǎn)生的收益將是全世界GDP的122%。”這意味著，在實(shí)現(xiàn)一個(gè)億的目標(biāo)時(shí)，需要認(rèn)真算賬。在蔡昉看來，算賬的目的是測算清楚真實(shí)的收益和真實(shí)的成本，如此才相信改革可以帶來紅利，改革才不會被人反對。

蔡昉說，2010年之后，沿海地區(qū)出現(xiàn)勞動力短缺，今年也面臨招工難題，2015年之后勞動力會一直減下去，這意味著中國正在喪失人口紅利，相應(yīng)會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長速度下滑。過去2年不再是2位數(shù)的增長，不是因?yàn)橥獠啃枨鬀_擊造成的，而是因?yàn)槿丝诩t利缺失造成的。

如何增加勞動力供給？他認(rèn)為，延緩?fù)诵莶皇强尚械霓k法，因?yàn)闉l臨退休的人不一定能學(xué)到新的技能，很大部分還得來自農(nóng)民工，這就意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將迎來機(jī)遇。

問題是，如何分擔(dān)其中成本？蔡昉說，改革有收益，也有損失，但只要總收益大于損失，就能用獲得的凈收益補(bǔ)充改革中的損耗。這用官方的話說，就是要對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本進(jìn)行分擔(dān)。蔡昉建議，當(dāng)前講到的成本分擔(dān)主要是企業(yè)、居民、政府之間分擔(dān)，更重要的應(yīng)是各級政府之間進(jìn)行分擔(dān)。

聽完蔡昉的發(fā)言后，出席論壇的成都市市長葛紅林表示了不同意見。在他看來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不應(yīng)該成為一個(gè)分擔(dān)問題。葛紅林說，進(jìn)城農(nóng)民工是財(cái)富創(chuàng)造者，不應(yīng)被視為成本和包袱，沿海城市應(yīng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為新型城鎮(zhèn)化的二次紅利。

葛紅林認(rèn)為，凡是能夠進(jìn)城并能站穩(wěn)腳跟的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實(shí)際上通過工作貢獻(xiàn)了勞動力剩余價(jià)值、繳納社保和個(gè)人所得稅，已經(jīng)成為城市財(cái)富的創(chuàng)造者?？傮w上講，他們的轉(zhuǎn)移成本通過勞動其實(shí)已經(jīng)解決。

推進(jìn)“單位人”、“土地人”變?yōu)椤吧鐣恕保沁@幾年成都大刀闊斧推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的主要思路。葛紅林透露，成都堅(jiān)持將產(chǎn)權(quán)明晰作為賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的首要工作，特別是在2010年建立了戶口在居住地登記、隨居民流動自由遷徙的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度，農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲宅基地、承包地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)，可以帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，改變了“土地?fù)Q社保、土地?fù)Q戶口”等傳統(tǒng)做法，保障了城鄉(xiāng)居民在戶籍所在地享有平等的基本公共服務(wù)、社會保障和社會福利。endprint

葛紅林介紹，成都經(jīng)過四年實(shí)踐，并未出現(xiàn)一些人擔(dān)心的農(nóng)民蜂擁進(jìn)入中心城區(qū)的現(xiàn)象，這是因?yàn)楝F(xiàn)在成都農(nóng)民無論生活在城市還是農(nóng)村，都沒有太大的公共服務(wù)差距，長期附著在城鄉(xiāng)戶籍差異上的權(quán)利不平等已經(jīng)有效破除。

錢從哪里來

2014中國城鎮(zhèn)化高層論壇由國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、世界經(jīng)濟(jì)論壇、世界銀行聯(lián)合主辦，今年的主題是“政府與市場”，這便也是探討農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)的兩個(gè)方向。

國開金融有限責(zé)任公司副總裁兼中國新城鎮(zhèn)開發(fā)有限公司副主席左坤在出席這次論壇時(shí)表示，過去十幾年中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，基本上是以政府主導(dǎo)推動，但由此帶來的后果就是地方政府嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

左坤透露，為防控地方債風(fēng)險(xiǎn)，一些地方已經(jīng)加大對地方投融資的管控力度?！耙郧笆±锸遣还艿厥泻涂h的融資的，但現(xiàn)在都要審批?！边@使得地方政府在推動城鎮(zhèn)化時(shí)有心無力?！罢疀]有錢什么都做不了，甚至有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)更加消極，因?yàn)樽龆嗔朔炊菀壮鰡栴}?！?/p>

“土地財(cái)政”一直是輿論抨擊最多的話題。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為，要充分看到除市場之外，中國政府在推動經(jīng)濟(jì)增長中的巨大作用?！爸袊幸惶转?dú)特的和行政管理體制吻合的發(fā)展機(jī)制：利益推動機(jī)制。”李鐵說，政府之所以積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是因?yàn)椤罢凶约旱睦妗?，即一方面通過土地獲得開發(fā)性支出，另一方面是借此保證城鎮(zhèn)戶籍居民利益。

李鐵對成都推動城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐表示出濃烈興趣，但對同樣模式是否能在其他大中城市推廣表示疑問。比如，北京2400萬人口中有800萬外來人口，如果這800萬人口跟戶籍人口的公共服務(wù)一樣，將意味著戶籍人口在高考等方面的福利大幅度降低，這可能使得北京排斥外來人口。

對此，成都市長葛紅林在談及“錢從哪里來”時(shí)認(rèn)為，在現(xiàn)行制度下，地方建設(shè)對土地收益依賴度較高，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房等都寄希望于從土地出讓收益中來籌集，因此土地收益起到了以城帶鄉(xiāng)的支撐作用。但是，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)民要求提高土地增值收益分配，征地成本越來越高，土地出讓收益越來越少，加上土地資源的有限性，土地收益格局將難以長期維持。

葛紅林認(rèn)同周其仁的主張，認(rèn)為關(guān)鍵是要認(rèn)識到社會資本的逐利性，解決投資“回報(bào)”問題，堅(jiān)持圍繞“回報(bào)”進(jìn)行投融資制度設(shè)計(jì)，沒有直接回報(bào)的項(xiàng)目必須由政府承擔(dān)起投資責(zé)任。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對此有明文表述：要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任；同時(shí)，該規(guī)劃也指出，各級政府應(yīng)根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力。

國家發(fā)改委主任徐紹史在4月19日的發(fā)言中透露，下一步推進(jìn)的改革重點(diǎn)之一，是改革財(cái)稅體制，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，使城市政府的財(cái)力與公共服務(wù)事權(quán)相匹配；同時(shí)，加快建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，不斷創(chuàng)新融資工具，通過多種渠道吸引社會資本參與城市建設(shè)。endprint