新環(huán)保法與公眾參與

劉鑒強

修訂后的《環(huán)保法》出臺，跟以前相比，不乏突破：第一是推動建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式，第二是推動多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，第三是賦予行政監(jiān)管部門更大權(quán)力。

但要解決目前嚴峻的環(huán)境危機，這部法還有不足，特別是在保障公眾參與方面。

以公益訴訟為例。公益訴訟是懲誡環(huán)境破壞行為最有效的方法之一。經(jīng)過公眾再三的強烈反對與建議，最終通過的環(huán)保法修訂案，將提起公益訴訟的主體擴大到“在設(shè)區(qū)的市級以上政府民政部門登記、連續(xù)活動5年以上且無違紀(jì)記錄的社會組織”。

這里有一個漏洞。目前全國在積極推動公益訴訟的公益組織中，比較突出的有兩家，一是“自然之友”，一是“自然大學(xué)”，它們是中國公益訴訟領(lǐng)域的領(lǐng)軍者。但它們都注冊在北京的某個區(qū)內(nèi)。直轄市的區(qū)級注冊，并不包含在“在設(shè)區(qū)的市級以上政府民政部門登記”這一條文內(nèi)。當(dāng)然，一般來說，直轄市的區(qū)級單位相當(dāng)于省的地級市。但法院完全可以“法律沒有規(guī)定”為名，不承認此類機構(gòu)的公益訴訟主體資格。

目前公益訴訟的最大難題是法院不愿受理，比如去年全國公益訴訟的法院受理數(shù)為零。比如最近蘭州市民訴訟導(dǎo)致飲用水污染的企業(yè)，就受阻于當(dāng)?shù)胤ㄔ翰皇芾怼?/p>

地方法院不愿受理環(huán)境公益訴訟，有幾個原因：一，環(huán)境污染與破壞事件層出不窮，如果受理，則同類案件可能蜂擁而至，法院招架不住；二，環(huán)境公益訴訟會影響當(dāng)?shù)亍敖?jīng)濟發(fā)展”，地方法院不能不考慮地方政府發(fā)展GDP的需求。而且，環(huán)境污染與破壞的受害者往往是群體性的，為所謂“維穩(wěn)”，當(dāng)?shù)赝鶅A向于不予受理；三，法院即使受理，也難以判決，而判決之后，也難以執(zhí)行。不能執(zhí)行的裁決會影響法院權(quán)威，所以干脆不受理。

法院想盡辦法找不受理公益訴訟的借口，而新環(huán)保法恰恰留下了漏洞。從根本上說，將公益訴訟主體資格以行政級別限制，不符合“公眾參與”理念?！白匀淮髮W(xué)”創(chuàng)辦人馮永鋒說，新環(huán)保法關(guān)于公益訴訟主體資格的規(guī)定，暗藏著“社會組織的等級思想”，這“有違法律的基本精神，有違環(huán)境公益的基本哲理，有違生態(tài)保護的基本理念”。

目前在全國的村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城，有一大批非常活躍的公益組織，這一條文將它們都排除在外了。馮永鋒說，“只讓城市的人有公益訴訟權(quán)，不讓農(nóng)村居民有公益訴訟權(quán)；只讓地級以上的人有公益訴訟權(quán)，不讓地級以下的人有公益訴訟權(quán)。這道理、這心態(tài)無論如何都說不過去?！?/p>

這部法在監(jiān)管部門的權(quán)力和懲治力度等方面有突破，也承認了“多元共治”和公眾參與，但其重點仍是政府治理為主，而公眾知情、參與和監(jiān)督，仍處附屬地位。比如主益訴訟主體仍以“級別”限制，而不是以專業(yè)資格、專業(yè)能力來判定，這里面有濃厚的自上而下“控制治理”的遺風(fēng)；對于信息公開、保證公眾參與的渠道，也語焉不詳。

目前有些地方的環(huán)保部門聲譽不佳，一是失職，二是徇私舞弊。權(quán)力越大，貪腐的可能性越大。如果沒有問責(zé)，環(huán)保部門權(quán)力擴大，環(huán)境狀況不會必然變好。而問責(zé)的壓力不應(yīng)只來自當(dāng)?shù)卣ōh(huán)保部門往往聽命于當(dāng)?shù)卣?，而更?yīng)該來自信息公開與公眾參與。只有將信息公開和公眾參與（比如說公益訴訟）結(jié)合起來，才能保證環(huán)保部門正確使用監(jiān)管權(quán)力。要有效治理中國環(huán)境，這二者缺一不可。

目前來看，這部法是有缺憾的，不可盲目樂觀。正如環(huán)境公益律師夏軍所說，從政府行政管理的角度來說，這部法是大大加強了，“但這只是一部行政管理法嗎？難道不應(yīng)該是一部保證公眾參與環(huán)境保護的法嗎？”

他問得有理。

（作者為“中外對話”網(wǎng)站北京總編輯）endprint