獨(dú)具特色的澳大利亞養(yǎng)老

劉洋

1909年，澳大利亞政府設(shè)立了該國(guó)的養(yǎng)老金制度，主要目的是為低收入的老年人（男性65歲以上，女性60歲以上）提供生活幫助。根據(jù)規(guī)定，能否領(lǐng)取政府養(yǎng)老金與個(gè)人過(guò)去的工作記錄無(wú)關(guān)，條件是領(lǐng)取者為澳大利亞公民，并要接受嚴(yán)格的收入和財(cái)產(chǎn)狀況調(diào)查。政府養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)較低，相當(dāng)于在職男性公民平均工資水平的20—25%，略高于該國(guó)的貧困線，對(duì)多數(shù)澳大利亞人來(lái)說(shuō)，這樣的保障標(biāo)準(zhǔn)顯然是偏低的，但隨著澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，養(yǎng)老金以外的各種社會(huì)福利措施逐漸增多。

一系列改革計(jì)劃

澳大利亞一直沒(méi)有實(shí)行西方多數(shù)國(guó)家采取的、標(biāo)準(zhǔn)較高的公共養(yǎng)老金計(jì)劃。當(dāng)然，也不是沒(méi)有過(guò)這樣的想法，在1913～1938年間，該國(guó)曾經(jīng)有過(guò)三次推行“社會(huì)保險(xiǎn)”的努力，1938年甚至通過(guò)了這方面的立法，但因二次大戰(zhàn)的到來(lái)而擱淺。不過(guò)早在澳大利亞聯(lián)邦成立（1901年1月1日）以前，各自治州政府雇員和銀行職員中就實(shí)行一種職業(yè)年金計(jì)劃。1915年，政府開始對(duì)職業(yè)年金計(jì)劃實(shí)行稅務(wù)減讓，1936年進(jìn)一步放寬了稅務(wù)減讓的條件。但直到80年代中期，職業(yè)年金計(jì)劃依然局限于政府及公營(yíng)部門，私營(yíng)部門只有30%左右實(shí)現(xiàn)了類似的安排。

1983年新一屆工黨政府上臺(tái)后，運(yùn)用自己特殊的政治智慧，主持工會(huì)聯(lián)合會(huì)和顧主聯(lián)盟的談判，終于在1986年達(dá)成了“第二階段協(xié)議”（Accord MarkⅡ）。其主要內(nèi)容是：將今后幾年顧主因通貨膨脹因素付給雇員補(bǔ)償?shù)囊话耄?992年以前是工資的3%），以職業(yè)年金的形式存入雇員的個(gè)人帳戶，即所謂“職業(yè)年金生產(chǎn)率貢獻(xiàn)計(jì)劃”，逐步建立起政府養(yǎng)老金以外的“第二層次”養(yǎng)老保險(xiǎn)——職業(yè)年金制度。在此之后，職業(yè)年金計(jì)劃迅速擴(kuò)大到所有私營(yíng)部門，1999年的社會(huì)覆蓋面達(dá)到92%。

這一改革在實(shí)施中并非一帆風(fēng)順。職業(yè)年金制度得以確立的一個(gè)重要因素，是工黨從1983年到1996年的連續(xù)執(zhí)政。1991年，澳大利亞工業(yè)法庭根據(jù)工業(yè)關(guān)系委員會(huì)的要求，拒絕了工會(huì)聯(lián)合會(huì)實(shí)行下一階段生產(chǎn)率貢獻(xiàn)計(jì)劃的要求，工黨政府不得不通過(guò)立法（Superannuation Guarantee）程序，保證了該計(jì)劃的繼續(xù)實(shí)施。1996年，雇主以雇員名義存入職業(yè)年金個(gè)人帳戶的資金比例增加到個(gè)人工資的6%，2002年則達(dá)到了9%。

“三個(gè)支柱”體系

在講到澳大利亞的養(yǎng)老政策體系時(shí)，人們通常稱其有“三部分”、“三個(gè)層次”或“三個(gè)支柱”，也即“雇主必須繳納的養(yǎng)老金”、“個(gè)人自愿繳納的養(yǎng)老金”和“政府的退休金”。而實(shí)際上，說(shuō)其由“兩套體制”和一系列“輔助措施”組成，更顯得全面而容易解讀。

所謂“兩套體制”，其一是“政府的退休金”，完全是政府的一種養(yǎng)老福利，用于幫助那些符合條件的低收入老年人有“適當(dāng)?shù)摹笔杖胍跃S持基本生活，是“濟(jì)貧”性質(zhì)的一種“基本保障”制度。按相關(guān)規(guī)定，這種“政府的退休金”適用于到一定年齡的所有澳大利亞人，也就是說(shuō)，只要達(dá)到年齡條件的人都可以申請(qǐng)。

除年齡和居住條件之外，能否享受“政府的退休金”，以及可以享受的等級(jí)和具體額度，還取決于其他一系列因素，諸如收入、資產(chǎn)、婚姻、健康、有無(wú)需撫養(yǎng)子女等。在發(fā)放“政府的退休金”之前，相關(guān)機(jī)構(gòu)將對(duì)申請(qǐng)者的收入和資產(chǎn)情況做出評(píng)估。比如，按家庭情況，分單身老人和夫婦雙方兩種情況；而在夫婦雙方中，又有因健康原因而分居的情況，其等級(jí)也有所區(qū)別；如果收入或資產(chǎn)超過(guò)一定水平，就不具備享受領(lǐng)取“政府退休金”的資格。

和世界上大多數(shù)國(guó)家一樣，澳大利亞同樣面臨人口老齡化的問(wèn)題。1986年，澳大利亞是7個(gè)在職人員養(yǎng)活1個(gè)退休人員，目前這個(gè)比例已經(jīng)下降到6∶1，2020年將下降到3∶1。如果不建立其他的資金渠道，政府將面臨艱難的選擇：或者大幅度提高稅率，或者降低養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。職業(yè)年金制度的確立，大大緩和了這方面的矛盾。

“超年金”福利政策

澳大利亞養(yǎng)老體系中的另一套體制即是“養(yǎng)老金”，也有稱之為“超年金”的，事實(shí)上是一種“養(yǎng)老存款”，它又分為雇主為員工繳納的養(yǎng)老保證金和個(gè)人養(yǎng)老存款兩部分。同時(shí)，作為一種福利政策，不同企業(yè)或政府機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老保證金比例也不盡相同。自1992年開始，養(yǎng)老保證金成為澳大利亞的強(qiáng)制性政策。按現(xiàn)行規(guī)定，雇主無(wú)論大小，都必須為其員工繳納最低相當(dāng)于其工資9%的養(yǎng)老保證金。2013年澳聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告指出，在未來(lái)7年中，最低養(yǎng)老保證金的比例將逐步提高到12%。

澳大利亞政府同時(shí)采取優(yōu)惠稅率鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老存款，并通過(guò)不同的稅率調(diào)節(jié)養(yǎng)老金額度。比如，稅前存入養(yǎng)老金的收入，無(wú)論是雇主繳納的養(yǎng)老保證金或個(gè)人自存，如果沒(méi)有超出許可額度，其稅率為15%；而超出部分則要額外加稅31.5%。如果存入養(yǎng)老金的是稅后收入，在一定限額內(nèi)可免稅，但超出部分則須繳納46.5%的稅。政府還出臺(tái)政策幫助中低收入者通過(guò)“聯(lián)合存款”方式增加養(yǎng)老金。

養(yǎng)老金以各種社會(huì)性的基金形式運(yùn)作，已形成一個(gè)極其復(fù)雜而龐大的產(chǎn)業(yè)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，澳大利亞目前的養(yǎng)老金總資產(chǎn)已達(dá)到約12.3萬(wàn)億澳元，澳大利亞財(cái)政部預(yù)測(cè)，到2040年，這一數(shù)字有望增加到86萬(wàn)億澳元。盡管如此，澳大利亞政府對(duì)養(yǎng)老金并沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，澳大利亞金融監(jiān)管局、證券與投資委員會(huì)和稅務(wù)局只是分別負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)老金基金機(jī)構(gòu)、投資和養(yǎng)老金稅務(wù)等事宜進(jìn)行監(jiān)管。一般情況下，在55歲以前，人們是不可動(dòng)用養(yǎng)老金的，除非遭遇特別不幸或惡劣的經(jīng)濟(jì)困難，并經(jīng)審核獲得批準(zhǔn)，否則就要繳納較高的稅。

養(yǎng)老基金機(jī)構(gòu)利用集結(jié)到的養(yǎng)老金從事包括股票等各種投資，參與者從中獲取紅利。個(gè)人可以自由選擇參與一個(gè)或多個(gè)基金，但享受優(yōu)惠稅率的額度則由其養(yǎng)老金總額來(lái)確定。有數(shù)據(jù)顯示，澳大利亞從事養(yǎng)老金基金經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)達(dá)約50萬(wàn)個(gè)。一般而言，只要未滿70歲，有工作，每月稅前收入達(dá)到450澳元，就可以加入養(yǎng)老金基金；如果不滿18歲，但每周工作30小時(shí)以上，也可以參加養(yǎng)老金基金；自謀職業(yè)的人在75歲前都可在申請(qǐng)減稅獲批后加入養(yǎng)老金基金；不工作的孕婦或在家?guī)Ш⒆拥哪赣H，也可由其配偶代為繳納養(yǎng)老基金。

在澳大利亞，政府的退休金和養(yǎng)老金之間既有區(qū)別，又相互聯(lián)系。比如，在審核退休金資格和額度時(shí)，養(yǎng)老金收益也是收入評(píng)估中的一個(gè)參照因素。根據(jù)有關(guān)材料，隨著養(yǎng)老金制度的逐步成熟，領(lǐng)取政府退休金的人員比重和金額呈下降趨勢(shì)。目前，約有近一半的老年人領(lǐng)取全額退休金，到2050年，這一比重將逐步下降到三分之一左右。這不僅將大大減輕人口老齡化對(duì)政府財(cái)政的壓力，還可將政府退休金發(fā)放給更多最需要的窮人，對(duì)居民收入起到再分配作用，有利于整個(gè)社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

除了退休金和養(yǎng)老金制度外，澳大利亞政府還通過(guò)一系列輔助政策幫助改善和提高老年人的生活條件和水平，包括租房?jī)?yōu)惠和工作獎(jiǎng)勵(lì)等。按有關(guān)規(guī)定，退休后的老年人如果繼續(xù)工作，其一定額度內(nèi)的工作收入不影響其享受退休金的資格和領(lǐng)取等級(jí)；如果收入超出一定額度，退休金額度才按一定比例遞減，直至取消。這增加了領(lǐng)取退休金老人的養(yǎng)老來(lái)源，也有助于減輕老年人的開支壓力，從而提高生活質(zhì)量。endprint