城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理綜合評價與實證分析——以貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化為例

崔延松 曹 陽 魯紅衛(wèi)

（1.南通大學(xué) 交通學(xué)院，江蘇 南通 226019；2.貴州省水利廳，貴陽 550000）

1 城鄉(xiāng)水務(wù)一體化進展和現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，城市化進程不斷加快，使得城市用水量不斷增加且對供水、用水的安全保障要求越來越高.此外，城鄉(xiāng)之間的涉水事務(wù)關(guān)系也日益密切.這就需要采用先進的技術(shù)和新穎的管理體制對有限的水資源進行合理的優(yōu)化配置，提高水資源的利用效率，從而促成城鄉(xiāng)水務(wù)一體化新模式的產(chǎn)生.該模式克服了以往多龍管水效率低下的缺點，把水資源、水服務(wù)、水環(huán)境等以前涉及到水利、建設(shè)、環(huán)保等多個部門的管理統(tǒng)一集中到水務(wù)部門，逐步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的安全用水、有序用水、高效用水，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的健康穩(wěn)定發(fā)展，適應(yīng)了新形勢的發(fā)展要求.

大多數(shù)西方發(fā)達國家，如英國、法國、美國、德國等，都已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，但由于各國的地理位置、經(jīng)濟發(fā)展側(cè)重點有所不同，管理模式也各具特色.我國水務(wù)管理體制改革起源于1993年7月深圳市成立的首個水務(wù)局，它主要負責(zé)深圳市的水資源規(guī)劃、建設(shè)、防洪排澇、水土保持及城市制配水等多項工作.根據(jù)中華人民共和國水利部全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報［1］，截至2011年底，全國已組建水務(wù)局或由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能的縣級以上行政區(qū)共1890個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的77.6%.在已組建的1436個水務(wù)局中，省級水務(wù)局（廳）4個，副省級水務(wù)局7個，地級水務(wù)局209個，縣級水務(wù)局1216個.從這些數(shù)據(jù)來看，全國大多數(shù)地區(qū)都已經(jīng)實現(xiàn)了水務(wù)一體化.但由于各個地區(qū)現(xiàn)狀發(fā)展并不均衡，管理事權(quán)較為模糊，在實踐中仍有許多新機制需要完善.如有的地區(qū)雖然成立了水務(wù)局，但僅是只改其名、未有實質(zhì)性變動的水務(wù)局.因此有必要對不同地區(qū)的水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀進行綜合評價研究.值得一提的是，此研究也是水務(wù)一體化管理統(tǒng)計中的一項重要工作［2-4］，它能輔助各級領(lǐng)導(dǎo)了解城鄉(xiāng)水務(wù)一體化發(fā)展中存在的問題.

貴州省地處我國西南邊陲，與東部沿海省份比較，是城鎮(zhèn)化加速推進的欠發(fā)達地區(qū)，如何借鑒已成功的水資源管理的經(jīng)驗，實現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢，意義重大.因此，為了實現(xiàn)貴州省創(chuàng)新型城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理模式，綜合考慮城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的基本原則和目標(biāo)，構(gòu)建指標(biāo)體系，并采用層次分析法對其管理現(xiàn)狀進行綜合評價研究.研究的結(jié)果能為貴州省更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理提供一定的決策依據(jù).

2 貴州水務(wù)一體化管理評價指標(biāo)體系建立

城鄉(xiāng)水務(wù)一體化是指水務(wù)管理中所涉及的各項職能和各個環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理機制，即對區(qū)域內(nèi)城市和農(nóng)村有關(guān)防洪、排澇、用水、節(jié)水、污水處理與回用、水環(huán)境保護、生態(tài)系統(tǒng)以及農(nóng)村水利水電等所有涉水事務(wù)實行統(tǒng)一規(guī)劃與管理的體制［2］.因此，要評價某一地區(qū)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化發(fā)展?fàn)顩r，首先要選擇一套與水務(wù)管理運行機制相匹配的、實效性強、覆蓋面廣、結(jié)構(gòu)合理的統(tǒng)計指標(biāo)體系.

根據(jù)我國城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的概念、原則及目標(biāo)，針對貴州省水務(wù)一體化的實際和評價要求，結(jié)合已有指標(biāo)設(shè)計理論，從水務(wù)管理體制改革、水務(wù)管理地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和水資源利用的經(jīng)濟效率、城鄉(xiāng)供水、城鄉(xiāng)排水與節(jié)水、水務(wù)投資與補償能力建設(shè)、城鄉(xiāng)水資源可持續(xù)性、城鄉(xiāng)水安全、城鄉(xiāng)水環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護這8個方面綜合考慮，然后對每個方面構(gòu)建貴州水務(wù)一體化相應(yīng)的指標(biāo)，具體的指標(biāo)體系見表1.

表1 貴州水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀綜合評價指標(biāo)體系

指標(biāo)體系的具體數(shù)據(jù)來源于貴州省年度水務(wù)管理年報、水務(wù)管理地區(qū)社會經(jīng)濟情況統(tǒng)計表、供水統(tǒng)計表、排水統(tǒng)計表、防洪情況統(tǒng)計表、民眾對水環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護滿意度調(diào)查表，其中部分?jǐn)?shù)據(jù)是直接數(shù)據(jù)，部分?jǐn)?shù)據(jù)是根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)計算得到［5］，具體說明如下：

1）水務(wù)管理體制改革.任何體制的改革都有一定的原因，城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制改革是為了適應(yīng)經(jīng)濟快速發(fā)展，根據(jù)我國水問題的特點所提出來的組織機構(gòu)改革.而水務(wù)管理職能是指水務(wù)管理主體承擔(dān)的對于涉水事務(wù)進行管理的職能.按照涉水事物的具體環(huán)節(jié)，可分為城鄉(xiāng)防汛、供水、排水和污水處理、地下水管理、計劃用水和節(jié)約用水這5個方面.綜合以上考慮，本文采用已組建水務(wù)局個數(shù)占地級市比率（I11）、有水行政職能的水務(wù)（水利）局比率（I12）及水務(wù)局管理涉水事物的程度（I13）這3個指標(biāo)來衡量.

2）水務(wù)管理地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r.反映一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的直接指標(biāo)是該地區(qū)的國民生產(chǎn)總值I21和人均國民生產(chǎn)總值I22.但這里要衡量的是跟水務(wù)相關(guān)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，因此還要加上水資源利用的經(jīng)濟效率.為此，本文綜合考慮了工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的萬元產(chǎn)值水耗I23、I24、I25，分別計算如下：

3）城鄉(xiāng)供水.城鄉(xiāng)供水不僅要考慮一個地區(qū)水資源的擁有量，還要考慮該地區(qū)的實際供水能力和當(dāng)?shù)鼐用衲芙邮芄┧某潭?因此，這里采用該地區(qū)水資源總量I31、實際供水量I32、自來水供水能力I33及自來水普及率I34來衡量該指標(biāo).

4）城鄉(xiāng)排水與節(jié)水.在考慮城鄉(xiāng)供水和排水的同時，也要考慮到城鄉(xiāng)的節(jié)水能力.城鄉(xiāng)排水可用區(qū)域內(nèi)污水排放量I41來衡量.城鄉(xiāng)的節(jié)水能力不僅要看污水處理的能力，還要看節(jié)水的代價如何.因此，城鄉(xiāng)節(jié)水用年污水處理率I42、全年節(jié)水與污水凈化工程總投入I43、每m3污水處理費用I44作為指標(biāo)，其中指標(biāo)I42和I44計算公式如下：

5）水務(wù)投資與補償能力建設(shè).隨著近年來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，資源性缺水和工程性缺水的問題日益成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸.為改變長期以來受制于資金短缺、水利建設(shè)事業(yè)發(fā)展緩慢的狀況，應(yīng)在國家實行積極財政政策和適度寬松的貨幣政策指導(dǎo)下，大力推進水利投融資體制改革，按照政府主導(dǎo)、市場化運作、社會參與的多元化水利建設(shè)投融資模式，整合所屬企事業(yè)單位的資產(chǎn)，組建了相應(yīng)的水務(wù)投資有限公司進行水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).本文采用水務(wù)投資規(guī)模與水平I51、財政補償?shù)那繧52和信貸投資規(guī)模I53這3個指標(biāo)來衡量.

6）水資源利用可持續(xù)性.可持續(xù)發(fā)展的核心是人類經(jīng)濟和社會發(fā)展不能超越資源環(huán)境的承載能力［4］，水資源也同樣如此.本文用用水總量占水資源總量比重（I61）和循環(huán)利用率（I62）兩個指標(biāo)衡量水資源利用可持續(xù)性，其中指標(biāo)I62計算公式如下：

7）城鄉(xiāng)水安全.城鄉(xiāng)水安全不僅關(guān)系到社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，更重要的是關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全，同樣是城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理內(nèi)容中非常重要的一部分.關(guān)系到城鄉(xiāng)水安全的不僅包括三防機構(gòu)占水務(wù)局建設(shè)的比率I71，還包括預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)占水務(wù)局建設(shè)的比率I72和對人民群眾的宣傳力度I73.其中指標(biāo)I73可采用滿意度調(diào)查表的形式進行調(diào)查，分為非常滿意、較滿意、滿意、不太滿意、不滿意5類.

8）城鄉(xiāng)水環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護.此方面可看成是水資源可持續(xù)發(fā)展的重要部門，本文在這里單獨列出來是重點強調(diào)當(dāng)前水環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護的重要性，因為隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們生活水平的提高，人們也越來越重視生態(tài)環(huán)境問題.這里采用水環(huán)境整治I81、水土保持I82和公眾對水環(huán)境的監(jiān)督力I83這3項指標(biāo)，數(shù)據(jù)結(jié)果同樣來源于公眾的滿意度調(diào)查表，同樣分為非常滿意、較滿意、滿意、不太滿意、不滿意5類.

根據(jù)水務(wù)年報、水利方面的專家打分和公眾滿意度調(diào)查表，設(shè)定各指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)見表2.

表2 水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀綜合評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表2 水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀綜合評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)

3 貴州水務(wù)一體化管理綜合評價過程

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是由Saaty A L教授于20世紀(jì)70年代提出的一種系統(tǒng)分析方法，已廣泛應(yīng)用于各種經(jīng)驗分析、工程風(fēng)險分析等［4-5］.下面具體說明層次分析法在水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀綜合評價中的應(yīng)用.

3.1 建立層次結(jié)構(gòu)模型

運用層次分析法進行系統(tǒng)分析時，首先分析系統(tǒng)中各個要素的關(guān)系，建立由目標(biāo)層（Target）、準(zhǔn)則層（Layer）和指標(biāo)層（Indicator）組成的層次結(jié)構(gòu).在第二節(jié)中已詳細給出了水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀綜合評價的層次結(jié)構(gòu)的指標(biāo)體系，見表1中目標(biāo)層T、準(zhǔn)則層L和指標(biāo)層I.

3.2 構(gòu)造判斷矩陣

在層次分析法中如何構(gòu)造判斷矩陣是關(guān)鍵.構(gòu)造判斷矩陣需滿足一定的原則.假定A層中因素Ak與下一層次中因素Bk1，Bk2，…，Bkn有聯(lián)系，則構(gòu)造的判斷矩陣M應(yīng)滿足

其中Mij取值范圍為1到9，其含義表示Mi與Mj的重要程度［3-4］.以目標(biāo)層T和準(zhǔn)則層L為例，可構(gòu)造出T－L層判斷矩陣如下

3.3 層次單排序及一致性檢驗

層次單排序的目的是為了計算對于上一層某因素而言，本層次與之有聯(lián)系的因素的重要性次序的權(quán)值.這可歸結(jié)為求判斷矩陣的最大特征值及其對應(yīng)的正規(guī)化特征向量問題［4］，即對于判斷矩陣M，求

其中λmax為判斷矩陣的最大特征值，W 為其對應(yīng)的單位特征向量且W 的分量Wi即為相應(yīng)因素單排序的權(quán)值.要計算判斷矩陣M的最大特征值及其對應(yīng)的特征向量有很多算法，如冪法等［6］.這里采用Matlab中的eig函數(shù)直接計算得到［7］.

在進行層次單排序的同時，還要對判斷矩陣做一致性檢驗［8］.定義

為了檢驗判斷矩陣是否具有滿意的一致性，需將CI與平均一致性指標(biāo)RI進行比較.對于1～9階矩陣，RI的值見表3.

表3 判斷矩陣的平均隨機一致性指標(biāo)值RI對照表

對于1、2階判斷矩陣，按照其定義總是完全一致的.當(dāng)階數(shù)大于2時，判斷矩陣的一致性指標(biāo)CI與同階平均一致性指標(biāo)RI的比值，記為CR＝CI／RI.當(dāng)CR＜0.1時，判斷矩陣具有滿意的一致性，否則就要對判斷矩陣進行調(diào)整［9］.

對于目標(biāo)層T和準(zhǔn)則層L，經(jīng)計算可得最大特征值及其對應(yīng)的特征向量為λmax＝8.3615，W＝［0.2440.2020.1510.1510.1110.0810.0400.017］，一致性指標(biāo)為CI＝0.0852，RI＝0.0605.

從而可知，判斷矩陣L是完全一致的.對于其他層的判斷矩陣也可相應(yīng)的求出.

3.4 層次總排序

利用同一層次中所有層次單排序的結(jié)果，就可以計算針對上一層次而言，本層次所有因素重要性的權(quán)值，此為層次總排序.根據(jù)第二節(jié)中構(gòu)建的關(guān)于水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀的評價指標(biāo)體系可得層次總排序及指標(biāo)T的權(quán)重值，見表4.

表4 水務(wù)一體化管理評價模型的層次總排序

4 貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理評價結(jié)果

根據(jù)貴州省年度水資源公報、水利方面的專家打分和公眾滿意度調(diào)查表所得到的數(shù)據(jù)，結(jié)合評價標(biāo)準(zhǔn)得到各項指標(biāo)的評分結(jié)果，見表5.

表5 貴州省城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理指標(biāo)得分表

水務(wù)管理一體化綜合評價指數(shù)的計算，可采用如下隸屬度函數(shù)進行計算［3］

式中，K為水務(wù)一體化管理狀況綜合評價指數(shù)，Ij為各單項指標(biāo)，αj和βj為一、二級指標(biāo)的權(quán)重.綜合評價指數(shù)的值反應(yīng)了水務(wù)一體化管理狀況的程度［3］，其指數(shù)分級可參考表6.

表6 水務(wù)一體化管理狀況綜合評價指數(shù)分級

根據(jù)表4～5中的分析結(jié)果，由上面隸屬度函數(shù)計算可得，貴州省水務(wù)一體化管理綜合評價指數(shù)為77.30分.由表6可知，貴州省水務(wù)管理狀況處于中等級別.從本文所構(gòu)建評價體系的綜合性和各個指標(biāo)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，所得到的結(jié)果客觀的反映了貴州省目前水務(wù)管理狀況.但考慮到可操作性問題，指標(biāo)體系的構(gòu)建可能不太全面，有待進一步加以改進.另外，有部分?jǐn)?shù)據(jù)是根據(jù)專家打分和民眾調(diào)查所得，不能全面反映該地區(qū)的現(xiàn)狀，有可能對評價結(jié)果產(chǎn)生一定的影響.如何更全面更客觀地評價一個地區(qū)水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀需要進一步研究.

5 貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理結(jié)論與建議

水務(wù)一體化管理有利于水資源的可持續(xù)開發(fā)利用和保護，同時也有利于水資源的區(qū)域優(yōu)化配置.但從分析結(jié)果來看，貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化程度并不高.究其原因，主要是該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度較慢.由于貴州屬于欠發(fā)達地區(qū)，市場經(jīng)濟體系相對滯后，依靠市場機制很難籌集水務(wù)一體化的發(fā)展資金.因此，貴州水務(wù)一體化除了立足于水利部門的原有職能進行涉水相關(guān)事物逐步推進水務(wù)一體化外，還應(yīng)向科技化、規(guī)?；?、外向化、市場化方向發(fā)展，以提高該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)模.此外，貴州水務(wù)一體化協(xié)調(diào)推進還必須立足用水需求、石漠化治理、生態(tài)修復(fù)、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等要素，分重點按行業(yè)協(xié)調(diào)推進.

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