中國與主權(quán)債務(wù)重組

王紅纓

加拿大國際治理創(chuàng)新中心高級研究員，滑鐵盧大學(xué)政治學(xué)副教授，主要從事國際政治經(jīng)濟(jì)、中國政治及外交政策研究

長期以來，債務(wù)危機(jī)主要是發(fā)展中國家面臨的問題，這種情況一直持續(xù)到最近。由于國內(nèi)缺少足夠的財(cái)力，很多發(fā)展中國家會(huì)向國際債權(quán)人借款，從而為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金。他們在無法償還債務(wù)時(shí)，通常會(huì)向國際貨幣基金組織（IMF）尋求幫助。國際貨幣基金組織會(huì)向其提供短期融資，但前提是債務(wù)國需要在國內(nèi)進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整以及結(jié)構(gòu)改革，從而提高其中期債務(wù)償還能力。當(dāng)國際貨幣基金組織的救援與債務(wù)國國內(nèi)調(diào)整不足以解決債務(wù)問題時(shí)，該組織會(huì)鼓勵(lì)債務(wù)雙方通過延期償還或債務(wù)削減進(jìn)行債務(wù)重組。但是，債務(wù)國和債權(quán)國大多不愿意及時(shí)開展債務(wù)重組，而是盡力拖延，最終造成經(jīng)濟(jì)混亂與金融動(dòng)蕩的局面。

21世紀(jì)初，國際貨幣基金組織提出了建立一個(gè)主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制（SDRM）的倡議，希望用法律（而不是市場）的途徑，更及時(shí)和更有序地進(jìn)行主權(quán)債務(wù)重組。由于缺少主要利益相關(guān)方的支持，這些改革措施從未啟動(dòng)。2013年，針對如何改善主權(quán)債務(wù)重組的時(shí)效性、效率以及公平性問題，國際貨幣基金組織啟動(dòng)了新一輪辯論與磋商。當(dāng)時(shí)，全球正處于歐洲債務(wù)危機(jī)以及阿根廷及其債權(quán)國之間僵持的法律訴訟陰影之下。前者表明，債務(wù)可持續(xù)性問題不再僅僅是發(fā)展中國家面臨的問題;而后者突出了當(dāng)今國際債務(wù)市場中各類債權(quán)人之間更加復(fù)雜的協(xié)調(diào)問題。在兩種趨勢下，用什么新方式來解決債務(wù)危機(jī)成為一個(gè)緊迫的問題。

近一年多來，國際貨幣基金組織討論了一系列的改革建議，提出通過加強(qiáng)債務(wù)合同中的集體行動(dòng)機(jī)制來改善用市場途徑進(jìn)行的債務(wù)重組，更多、更早地采用債務(wù)延期的方式減輕債務(wù)償還的困難，以減低最終削減債務(wù)的可能性，取消國際貨幣基金在提供債務(wù)救援方面對某些對國際金融影響較大的債務(wù)危機(jī)國的寬松政策（如2010年對希臘的救援）等等。

十多年前，中國并未深入?yún)⑴c到國際債務(wù)市場中。當(dāng)國際貨幣基金組織提出建立主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制的建議時(shí)，中國政府表示了歡迎。 雖然中國政府官員與分析人士對該機(jī)制存在的很多缺陷以及實(shí)施該機(jī)制的可行性提出了問題，但他們總體上是持支持態(tài)度的。那時(shí)，他們的關(guān)注點(diǎn)主要在于主權(quán)債務(wù)改革——尤其是用法律途徑進(jìn)行的重組——不應(yīng)該影響國家主權(quán)。中國也一再強(qiáng)調(diào)改革債務(wù)重組不應(yīng)該增添發(fā)展中國家的融資成本，因而影響到它們的發(fā)展需求。

近年來，中國在國際金融體系中的參與率提高了許多。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)身為全球主要債權(quán)國之一，對主權(quán)債務(wù)治理問題變得更加敏感。然而，中國在最近一輪國際貨幣基金組織主持下的主權(quán)債務(wù)重組的辯論中的參與度反而不如以前，中國政府對國際貨幣基金組織近期的提議沒有明確地表示看法和意見。這其中的部分原因可能在于這些提議過于關(guān)注債務(wù)重組的具體機(jī)制， 而中國的興趣遠(yuǎn)不在此。

在中國看來，債務(wù)治理中最重要的問題在于如何預(yù)防陷入難以維持的債務(wù)， 這比陷入困境之后如何解脫更重要。中國的決策者很可能認(rèn)為國際貨幣基金組織或者其他機(jī)構(gòu)提出的主權(quán)債務(wù)重組建議并不針對債務(wù)危機(jī)的源頭，即過度借貸。此外，中國與很多其他國際債權(quán)國有所不同。自2010年以來，中國的海外資產(chǎn)中65%到70% 是外匯儲(chǔ)備，只有7%左右是債券和貸款。中國的主要關(guān)注點(diǎn)是維護(hù)其海外資產(chǎn)價(jià)值，免受西方國家，尤其是美國通貨膨脹政策的不利影響。而這并非是可以通過改善債務(wù)重組機(jī)制可以解決的問題。

雖然中國政府對國際貨幣基金組織的債務(wù)重組討論沒有表現(xiàn)出極大的興趣， 這并不意味著中國對主權(quán)債務(wù)問題不關(guān)心。中國官員和分析家多次指出，國際金融體系在西方國家的主導(dǎo)下缺乏公正性，在債務(wù)問題上和其他問題上，發(fā)展中國家常常處于結(jié)構(gòu)性的不利地位。即使是像中國這樣的發(fā)展中國家中的國際債權(quán)國，也由于美元在國際金融里的霸權(quán)地位，難以充分地保護(hù)自己的債權(quán)人利益。

近兩年來，中國與77國集團(tuán)共同呼吁建立一個(gè)以發(fā)展為導(dǎo)向的主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制，以促進(jìn)公平與可持續(xù)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家多傾向于通過國際貨幣基金或者是二十國集團(tuán)改革債務(wù)重組，而中國和77國集團(tuán)則更傾向于在聯(lián)合國的框架下建立新的機(jī)制。這意味著中國依舊十分擔(dān)心當(dāng)今國際金融體系和機(jī)構(gòu)中的不公平問題，以及發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的權(quán)利不平衡問題。最近，中國在債務(wù)問題上給阿根廷和委內(nèi)瑞拉的幫助，進(jìn)一步說明中國在主權(quán)債務(wù)方面的主要目標(biāo)是盡量減少國際金融體系的不穩(wěn)定性，同時(shí)保護(hù)發(fā)展中國家的發(fā)展需求。