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    “全國文明城市”引發(fā)的競賽

    2014-05-14 16:53:44閔杰
    中國新聞周刊 2014年39期
    關(guān)鍵詞:中央文明辦文明城市體系

    閔杰

    從10月開始,全國近百個城市都在忙著準(zhǔn)備一項(xiàng)三年一次的“大考”——“全國文明城市”測評檢查。

    10月14日,武漢市召開了創(chuàng)建全國文明城市動員部署大會。讓參會者始料未及的是,會議的第一項(xiàng)議程竟然是,“現(xiàn)場默寫社會主義核心價(jià)值觀24字”。在手機(jī)信號屏蔽的會場內(nèi),400余名官員現(xiàn)場被測評。事后統(tǒng)計(jì),現(xiàn)場有87.6%的人回答正確。

    在全國文明城市的測評中,社會主義核心價(jià)值觀的知曉率必須達(dá)到100%,而武漢市的檢查組隨機(jī)抽查時發(fā)現(xiàn),大多數(shù)武漢市民說不出這24個字的內(nèi)容。

    武漢參與“全國文明城市”已有12年,但屢次與之失之交臂,已經(jīng)成為一塊“心病”。目前,全國30個省會和副省級城市中,只有武漢、哈爾濱、沈陽、西安、濟(jì)南、蘭州等6個城市未當(dāng)選“全國文明城市”。

    今年,武漢首次具備申報(bào)“全國文明城市”的資格,暫未出現(xiàn)一票否決的重大安全事故?!艾F(xiàn)在是武漢離全國文明城市最近的時候,要克難攻堅(jiān)、背水一戰(zhàn)?!笔膸煷髸希錆h市委書記阮成發(fā)要求各區(qū)書記掛帥,騎自行車、坐公交車親臨一線檢查。

    從2003年中央文明委決定正式下發(fā)評選通知開始,已經(jīng)開展過三屆評選,今年是第四次評選的收官之年。因此,幾乎所有獲得評選提名城市和上屆的當(dāng)選城市,都在以自上而下、全城動員的方式,迎接最后的沖刺。

    沖刺的動力在于,在當(dāng)前五花八門的城市榮譽(yù)中,“全國文明城市”幾乎是被所有城市一致視為含金量最高的一塊“金字招牌”。而這塊“金匾”引發(fā)的,是中國城市之間最大規(guī)模、最全方位的競賽。

    考什么?

    第一批全國文明城市評選開始于2003年,2005年公布了首批獲獎城市和城區(qū)。廈門、青島、大連、寧波、深圳、包頭、中山、煙臺、張家港等9個城市和天津和平區(qū)、上海浦東新區(qū)、北京西城區(qū)等3個城區(qū),首次領(lǐng)回“金匾”。

    因?yàn)楂@獎城市數(shù)量極少,這次評選在社會上引起很大反響。但與此相關(guān)的活動,其實(shí)可以追溯到更早。

    1997年5月26日,中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會成立。1999年和2002年,中央文明委分兩批共表彰創(chuàng)建文明城市工作先進(jìn)城市(區(qū))121個。

    這一時期的表彰,更多類似傳統(tǒng)的、常規(guī)性的表彰,而不是真正競爭性的評選。根本的原因在于,缺乏一套系統(tǒng)的、可操作性的指標(biāo)體系。因?yàn)椤拔拿鞒鞘小笔且粋€非常復(fù)雜的概念,許多定性指標(biāo)難以量化,許多主觀指標(biāo)難以測量。

    為了使“文明城市”的評選能夠更制度化和規(guī)范化,從2002年起,中央文明辦組織專家開始研制《全國文明城市測評體系》。

    華東理工大學(xué)教授、上海華夏社會發(fā)展研究院院長鮑宗豪和當(dāng)時的上海市文明辦接下了這個任務(wù),鮑宗豪成為了這套“測評體系”的主要研究者和首席專家。

    “在此之前,我主要做文明社區(qū)的測評指標(biāo)體系研究,我給當(dāng)時的上海市文明辦主任許德明寫了一封信,說‘文明社區(qū)評選表彰不能僅憑領(lǐng)導(dǎo)感覺”,鮑宗豪告訴《中國新聞周刊》,當(dāng)時就提出,要引進(jìn)類似企業(yè)的“ISO900”標(biāo)準(zhǔn)。

    由此研制出的上海市“文明社區(qū)”測評體系,成為全國第一個量化的文明測評標(biāo)準(zhǔn),也引起了中央文明辦的關(guān)注,“據(jù)說當(dāng)時也找了北京的研究機(jī)構(gòu),但拿出的方案操作性不強(qiáng)”。

    鮑宗豪和上海市文明辦在2002年接受了研制任務(wù)的委托,項(xiàng)目在當(dāng)時被列為國家社會科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目,“當(dāng)時以為做起來很快,但我們整整做了2年零8個月”。

    研究面臨的第一個難題是,“文明城市”到底從理論上如何界定?應(yīng)該如何衡量“文明城市”的標(biāo)準(zhǔn)?

    為了更廣泛聽取意見,鮑宗豪和其他研究者進(jìn)行了幾輪調(diào)研,走了幾十個城市,“中國太大,東中西部的差異太大,甚至東北地區(qū)情況也不一樣,因此剛開始我們也走過彎路,設(shè)計(jì)了16套測評體系。”

    繁瑣的測評體系設(shè)計(jì)引起一些省份的不滿,認(rèn)為這種評選太麻煩了,“他們提出,既然評選是全國范圍的,那標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是一樣的?!滨U宗豪說,東中西部的差異,主要體現(xiàn)在GDP、文化設(shè)施投入等硬件上,在后來的設(shè)計(jì)中,這些硬件只作為調(diào)節(jié)指標(biāo),而更能體現(xiàn)城市文明的軟環(huán)境改善和軟實(shí)力提升,成為設(shè)計(jì)中的主要指標(biāo),“前后修改了二十多次,花了一年時間才把概念界定下來,讓大家接受?!?/p>

    2004年9月,測評體系正式頒布試行,共119項(xiàng)指標(biāo),在2005年第一次將“測評體系”投入實(shí)戰(zhàn),應(yīng)用于第一批全國文明城市的測評。

    從2008年開始,測評體系開始進(jìn)行第二輪修訂,不少中央領(lǐng)導(dǎo)和幾十個中央部委都提出了修改意見。中央政治局委員、時任國務(wù)委員劉延?xùn)|,提出將集中排查整治治安“混亂地區(qū)”,改為“重點(diǎn)地區(qū)”。時任財(cái)政部長謝旭人,建議把“人民群眾對教育的滿意度”納入測評指標(biāo)。時任國家旅游總局局長邵琪偉提出:“在城市中心廣場設(shè)立游客服務(wù)中心”,為來自各地的游客提供信息和服務(wù)。不過,這條建議經(jīng)過論證后不具普遍性,未納入體系。

    在鮑宗豪看來,這套“測評體系”為了更好地應(yīng)對可持續(xù)城市化面臨的挑戰(zhàn),特別突出了對各城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的引導(dǎo)。

    例如,《測評體系》中設(shè)置的“人口與生活質(zhì)量”“社會保障”(城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、住房保障制度、社會救助體系等)測評指標(biāo),目的在可持續(xù)城鎮(zhèn)發(fā)展過程中提高人民生活水平,促進(jìn)社會進(jìn)步。

    “第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率”“單位GDP能耗”等指標(biāo),意在引導(dǎo)全國各城市發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變,外向型向內(nèi)生型轉(zhuǎn)變。

    “公眾對城市環(huán)保的滿意率”“節(jié)能減排”等降低碳排放的指標(biāo),目的是引導(dǎo)各城市減少發(fā)展的代價(jià),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化、可持續(xù)城市化。

    另外,測評體系還注意到了“公共空間”“公共需求”“公共服務(wù)”“公共管理”、“公共安全”。例如,《測評體系》中在借鑒西班牙巴塞羅那、新加坡等公共空間政策的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,設(shè)置了“人均公共綠地”“城市棚戶區(qū)改造”“公共場所道德”等指標(biāo),希望以此提升城市宜居、可持續(xù)城市化的品質(zhì)。

    除“硬件”須達(dá)標(biāo)外,市民的言行舉止、文明意識等“軟件”也將成為得分的關(guān)鍵。電影院是否有手機(jī)鈴聲、市民能否熱情為陌生人指路、公共設(shè)施的維護(hù)程度等都是評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。按規(guī)定,主干道上每5公里違章停車超過2輛、交通路口行人闖紅燈現(xiàn)象超過比率,即被評為不達(dá)標(biāo)。

    這條測評體系在當(dāng)時收獲了不少贊譽(yù),已故的北京大學(xué)湯一介教授認(rèn)為,“測評體系將城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的各種現(xiàn)象予以量化、規(guī)范化、程序化,在哲學(xué)社會科學(xué)的科學(xué)化與社會化方面是一個重要的突破?!?/p>

    而在鮑宗豪看來,測評體系不僅是評選表彰的一套標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際上建立了一套對城市可持續(xù)發(fā)展的引導(dǎo)思路,“很多地方政府一把手對這套體系非常歡迎,這實(shí)際上相當(dāng)于給他們提供了一個系統(tǒng)性的指導(dǎo)和抓手,他只要認(rèn)真按照這套體系去進(jìn)行任務(wù)分解和落實(shí),城市的文明管理水平一定會顯著提高”。

    這套測評體系所產(chǎn)生的影響正在擴(kuò)大化,“每次進(jìn)行修訂時,幾十個中央部委都會非常認(rèn)真的提出修改意見,希望將他們的主要工作考核標(biāo)準(zhǔn)納入其中,以此來對地方政府的落實(shí)情況產(chǎn)生影響?!滨U宗豪告訴《中國新聞周刊》,另一個更重要的意義在于,標(biāo)準(zhǔn)的存在,不會因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)者的改變而發(fā)生變化。

    怎么考?

    為使測評更具公信力,從第一屆開始,中央文明辦就委托國家統(tǒng)計(jì)局城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)來進(jìn)行獨(dú)立測評。

    第一屆的評選,國家統(tǒng)計(jì)局選派了180多位調(diào)查隊(duì)員分成12個組赴30多個候選城市(區(qū)),進(jìn)行實(shí)地考察。

    “為避免數(shù)據(jù)失真,我們不得不像地下工作者一樣,悄悄潛入一個城市。”時任國家統(tǒng)計(jì)局城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)處長的程學(xué)斌曾經(jīng)回憶,他帶領(lǐng)14個來自不同省份的調(diào)查隊(duì)員,前往3個參評城市進(jìn)行測評。他們以普通旅游者身份準(zhǔn)時進(jìn)入一個城市,抵達(dá)當(dāng)?shù)睾螅蜷_一個保密大信封,里面羅列著在這個城市要實(shí)地考察的汽車站、建制村、文明社區(qū)、醫(yī)院、集貿(mào)市場、主要商業(yè)大街等20個電腦隨機(jī)指定的申報(bào)地點(diǎn),以及出租車、飯店、街巷、交通路口等50個隨機(jī)選取的非申報(bào)地點(diǎn)。

    為確?!安恍姑堋?,中央文明辦和國家統(tǒng)計(jì)局也做了專門設(shè)計(jì),在臨出發(fā)的前一晚,團(tuán)長才拿到第二天要去哪里的通知。而其他人員,則要臨登機(jī)前拿到登機(jī)牌,才知道自己的目的地。

    為反映一個城市的常態(tài),不對真實(shí)狀況產(chǎn)生干擾,調(diào)查隊(duì)員們要想各種辦法:有的冒充夫妻倆租房子,進(jìn)入老城區(qū),察看排水設(shè)施是否“完善,無露天排水溝渠”,街巷路面是否“硬化,無明顯坑洼積水”;有的以消費(fèi)者身份進(jìn)入美發(fā)店,察看從業(yè)人員是否“持證(健康證)上崗”,公共用具是否“嚴(yán)格消毒”。

    結(jié)束實(shí)地考察,進(jìn)入審核材料環(huán)節(jié)后,如何對當(dāng)?shù)卣峁┑臄?shù)據(jù)去偽存真,也是對調(diào)查隊(duì)員的考驗(yàn)。例如,如果調(diào)查員對“交通死亡率過低”存疑,則會打電話詢問車管所當(dāng)?shù)貦C(jī)動車保有量,最后發(fā)現(xiàn)保有量被“放大”了,于是死亡率下降了。

    調(diào)查隊(duì)員的結(jié)論也不是隨心所欲,國家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定,在調(diào)查過程中,失分項(xiàng)還是得分項(xiàng),都必須有案可查。比如,某個失分項(xiàng)目旁會有這樣一條記錄,“在公交車上,5位老人抱小孩,無一個年輕人給他們讓座。時間:8時45分?!倍鴮τ谲囕v違章停車,測評人員都要用手機(jī)或相機(jī)拍攝下來,用證據(jù)說話。

    為確??陀^、真實(shí)地反映群眾的意見,測評體系要求在副省級/省會城市入戶調(diào)查800戶,地級市600戶,縣級市400戶?!氨热缯f一個區(qū)要隨機(jī)調(diào)查240戶,每個社區(qū)要調(diào)查30戶,就需要隨機(jī)從現(xiàn)有40個社區(qū)中找8個社區(qū)進(jìn)行調(diào)查?!背虒W(xué)斌說。

    無論是實(shí)地考察的項(xiàng)目,還是問卷調(diào)查的題目,測評組都盡可能選擇與群眾生活密切相關(guān)的內(nèi)容,了解群眾評價(jià)。

    “我們到了南方一個城市,隨機(jī)給見義勇為基金提供的三個人打了電話,看獎金落實(shí)沒有?!背虒W(xué)斌說,58個實(shí)地考察項(xiàng)目中,直接接觸市民,明察暗訪,占總分值的28%左右;問卷調(diào)查項(xiàng)目也占到總分值的20%左右。

    在第一屆的評選中,群眾也發(fā)揮了監(jiān)督的作用。有群眾舉報(bào)個別申報(bào)城市在迎接測評過程中存在臨時突擊迎檢、干擾群眾生活等問題,中央文明辦為此專門發(fā)文制止。

    中央部委和主管部門的意見也往往具有“話語權(quán)”。在第一屆的評選中,一些中央部委對參評城市提出了不少意見。例如,有的城市是環(huán)保不過關(guān),水、氣等污染嚴(yán)重;有的城市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在問題,還有的城市在日常衛(wèi)生管理上存在薄弱環(huán)節(jié)。

    因?yàn)檫@些意見,有5個城市被一票否決,最終“出局”。

    嚴(yán)肅考紀(jì)

    2012年,國務(wù)院曾清理了100多項(xiàng)評選表彰,但“全國文明城市”的評選得以保留。

    在鮑宗豪看來,保留的原因,一方面是文明城市建設(shè)能給市民帶來實(shí)惠,另一方面,即使得不到稱號,政府也樹立了“公共政府”的良好形象。

    不少城市和市民確實(shí)從評選中受益。例如,為評選第一屆全國文明城市,僅可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境中的一項(xiàng)——城市污水處理率的達(dá)標(biāo),廣州市就投入數(shù)十億元的建設(shè)資金,使珠江廣州段的水質(zhì)得到提升。

    體系里還硬性規(guī)定了必須向市民免費(fèi)開放公共文化館、博物館、圖書館,必須為未成年人思想道德建設(shè)創(chuàng)造優(yōu)良條件、必須杜絕重大安全生產(chǎn)事故等諸多指標(biāo),如果未達(dá)到要求,則實(shí)行“一票否決”。

    還有一個非常重要的環(huán)節(jié),就是群眾對社會治安、對政府保障人民文化權(quán)益、對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)水平等方面的滿意度。如果這項(xiàng)滿意度上不去,即使刷再多標(biāo)語、建再多標(biāo)志性工程,也評不上去。

    不過,關(guān)于“全國文明城市”評選的批評聲音也一直存在。

    “創(chuàng)建的時候城市面貌確實(shí)有所改觀,但好像檢查組一走,原來的不文明現(xiàn)象馬上就恢復(fù)原狀”,在很多城市的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)里,都可以看到對這種“走過場”和形式主義的抱怨。

    “全國文明城市”的評選每年一次測評,三年一次總評。每年的8月至9月,中央文明辦都會委托國家統(tǒng)計(jì)局,對全國文明城市和先進(jìn)城市,進(jìn)行“城市文明程度指數(shù)”測評并公布排名。

    不少城市1到8月份,就開始了各項(xiàng)臨時性的準(zhǔn)備工作。2011年8月及2012年8月,北京的媒體都曾報(bào)道過北京市朝陽區(qū)多家小店面突然關(guān)停。關(guān)停原因是“為迎接文明城區(qū)測評”。

    類似的現(xiàn)象在很多城市都極為普遍,引起很多市民的反感,認(rèn)為這種整頓只是“一陣風(fēng)”,各地也只是在“應(yīng)付”。

    中央文明辦專職副主任徐令義曾將這些問題歸結(jié)為“假”“繁”“急”。

    假,就是在評選前臨時抱佛腳,搞會戰(zhàn)式創(chuàng)建,搞人海戰(zhàn)術(shù),搞突擊迎檢,許多問題在評選結(jié)束后“濤聲依舊”。有的活動號稱上百萬人參加,數(shù)字摻水,質(zhì)量摻假。

    繁,就是任務(wù)壓得重、上報(bào)材料多、工作程序繁,基層工作疲于應(yīng)付檢查。一些測評項(xiàng)目要求提供臺賬資料,卷帙浩繁,耗時費(fèi)力。一些地方為了迎檢,沿街關(guān)門鎖店,驅(qū)趕商販,弄得雞飛狗跳。

    急,就是短期行為、急躁冒進(jìn)、急功近利。有的地方提出兩三年就要創(chuàng)成文明城市;有的地方只重拿牌子、講面子,搞形象工程。

    或許因?yàn)楦鞯卦谠u選過程中,各地多少都存在類似問題,許多城市因此顯得并不自信。在《中國新聞周刊》調(diào)查采訪過程中,先后聯(lián)系了秦皇島、煙臺等多個城市,采訪要求都被婉拒。

    即使是煙臺,這個全國為數(shù)不多的連續(xù)三屆獲選的“全國文明城市”,文明辦工作人員在請示領(lǐng)導(dǎo)后給出的答復(fù)是,“煙臺一直堅(jiān)持創(chuàng)建為民,創(chuàng)建利民,這些都是我們的日常工作,市領(lǐng)導(dǎo)的意見是不宜宣傳?!?/p>

    為改進(jìn)評選過程中的弊端,在2014年年終評選檢查到來之前,中央文明辦也對今年的評選進(jìn)行了改革。

    一方面是對測評指標(biāo)進(jìn)行“瘦身”,給基層減壓。對原《體系》369項(xiàng)指標(biāo)作了大幅縮減,在保持基本框架不變的前提下,刪除了同質(zhì)化、時效性不強(qiáng)、過于瑣碎的指標(biāo),保留了146項(xiàng),刪減比例達(dá)60%。

    同時,為了防止“走過場”,在測評方法上也進(jìn)行了調(diào)整,將原來的集中測評調(diào)整為分散測評,由原來的集中2-3天的集中測評變?yōu)椴欢ㄆ凇⒍噍喆纬椴榘翟L,防止各地突擊迎檢。原來的入戶調(diào)查也調(diào)整為電話問詢和隨機(jī)街訪,主要是防止“臨時安排”,測評組到城市暗訪,不查閱材料、不聽取匯報(bào)、不入戶調(diào)查。

    不過,在當(dāng)前的城市管理現(xiàn)狀下,真正依靠長效管理、不搞“突擊迎檢”似乎并不現(xiàn)實(shí)。

    對武漢來說,從10月開始,即進(jìn)入了倒計(jì)時,每天將抽查30臺出租車、10個建筑工地、10個學(xué)校食堂、10個社區(qū)、6個電影院……每天通報(bào)42類公共場所的測評結(jié)果和整改情況。

    對創(chuàng)建不力者,更是出“硬招”。武漢專門出臺《創(chuàng)建全國文明城市工作責(zé)任追究辦法》,列出10種問責(zé)情形,對不履行職責(zé),敷衍拖延的,追究當(dāng)事人的責(zé)任,如發(fā)生造成全國影響的重大安全事故,重則免職。

    對于這場全國城市之間的“高考”來說,要想考出“真功夫”,難度或許不亞于真正的高考。

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