“新土改”的八大關(guān)系

陳新建

習近平總書記在9月29日會議上的表態(tài)，為“新土改”定了調(diào)，即堅持農(nóng)村土地集體所有前提下實行三權(quán)分置：穩(wěn)定所有權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、放開使用權(quán)。這不僅為土地流轉(zhuǎn)提供了制度創(chuàng)新空間，有利于解決城市用地緊張問題，更為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了前提，并使農(nóng)民在社會發(fā)展中切實得到實惠?！靶峦粮摹北貙崿F(xiàn)多贏局面。

具體講，“新土改”需處理好八大關(guān)系：

第一是改革與穩(wěn)定的關(guān)系

要有大局意識。歷次成功的土改無不以解決經(jīng)濟社會主要矛盾為目的。當前中國經(jīng)濟最緊要的是要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴大內(nèi)需，抓手是新城鎮(zhèn)化，牛鼻子是土地問題。擴大內(nèi)需要千方百計增加居民收入和消費，關(guān)鍵要擴大農(nóng)民收入和消費，提高農(nóng)民收入最有效的途徑是釋放土地能量，這就要涉及集體產(chǎn)權(quán)安排、土地制度改革等。

第二是土地與農(nóng)民的關(guān)系

要堅持人為本。不僅要提高農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)收益比例，更要做好對失地農(nóng)民的就業(yè)、社保、戶籍等安排。人的城鎮(zhèn)化，特別是農(nóng)民市民化能否拉動經(jīng)濟增長，關(guān)鍵要寫好大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、擴大社會保障體系這兩篇文章。

第三是集體與個人的關(guān)系

重塑集體經(jīng)濟組織。一方面要盤活農(nóng)村土地調(diào)動農(nóng)民積極性，一方面又要發(fā)揮集體經(jīng)濟優(yōu)越性。解決辦法是在重塑集體經(jīng)濟組織的前提下，發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份。伴隨集體資產(chǎn)確權(quán)到位和股份制合作探索，集體產(chǎn)權(quán)的市場化、資本化將開啟集體經(jīng)濟又一個春天。

第四是規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)系

開啟城鎮(zhèn)化高質(zhì)量時代。低價征地—招商引資—開發(fā)變現(xiàn)—充實財政—投資產(chǎn)業(yè)—反哺社會的土地模式，確保了高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，但也造成的土地資源嚴重浪費，以及空城、鬼城頻現(xiàn)，粗放的城鎮(zhèn)化模式亟須調(diào)整。城鎮(zhèn)化應(yīng)進入“以資本為先導、以產(chǎn)業(yè)為核心、以土地為基礎(chǔ)”的三位一體的新階段，不再追求城鎮(zhèn)化率，重在決好城市治理現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)與城市融合等與城鎮(zhèn)化質(zhì)量密切相關(guān)的問題。

第五是政府與市場的關(guān)系

跳好市場與市長“雙人舞”。讓市場在資源配置中起決定性作用，不意味著政府退出，而是要政府轉(zhuǎn)變職能，不該管的不管，該管的要管好。伴隨賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)收益以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化，國有用地在土地供應(yīng)中的比重將降低，市場在土地資源配置中將發(fā)揮越來越大的作用，政府職能更多體現(xiàn)在土地規(guī)劃、用途管制、監(jiān)督監(jiān)管等方面，政府應(yīng)積極向這一方向轉(zhuǎn)變。

第六是存量與增量的關(guān)系

新增建設(shè)用地迎來流量時代。到2011年底，耕地保有量銳減為18.2億畝，在逼近18億畝保護紅線、征地成本越來越高的形勢下，唯一途徑就是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。目前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積是4億畝（其中農(nóng)民宅基地2.5億畝），如果能實現(xiàn)部分有效流轉(zhuǎn)，無疑將給土地資源干涸的城鎮(zhèn)化帶來活水。伴隨集體土地入市放開，城市建設(shè)用地的來源，也必然從“做增量”（政府征地）轉(zhuǎn)向盤活存量用地“做流量”（集體土地入市流轉(zhuǎn)）。

第七是資本與土地的關(guān)系

探索土地資本化新路徑。集體土地的貨幣化進程將激活大半個中國的土地財富，如果能將之與資產(chǎn)證券化結(jié)合，不僅為抵御可能出現(xiàn)的金融危機構(gòu)筑一道強大緩沖帶，農(nóng)村資產(chǎn)這個“海量貨幣池”一旦建立，也將推動金融業(yè)發(fā)生革命性變化。資本下鄉(xiāng)也帶來先進的技術(shù)、經(jīng)驗，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和效率提高。應(yīng)建立嚴格準入和監(jiān)管制度的同時，積極探索土地資本化路徑，當前一些地方探索的信托機構(gòu)+股份合作社+農(nóng)戶的模式值得借鑒。

第八是收益與分配的關(guān)系

利益分配向均衡轉(zhuǎn)變。伴隨集體建設(shè)用地入市以及中央要求提高農(nóng)民財產(chǎn)收益權(quán)，政府與國民之間的土地收益分配格局也將產(chǎn)生重大變化。隨著城鄉(xiāng)一體化進程以及財稅改革，特別是征收房產(chǎn)稅等條件成熟后，未來土地財政將逐漸演變到直接稅與間接稅并重乃至直接稅為主的模式。其次，更多民眾分享土地增值收益將是趨勢。

我國漸進式改革是一個從局部到全局、從微觀到宏觀、從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟到政治的倒逼改革模式。當微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)通過改革發(fā)生實質(zhì)性變化后，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的新常態(tài)必將對上層建筑特別是政府職能轉(zhuǎn)變提出新的要求。