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    如何落實被虛置的憲法?

    2014-05-14 16:53:44王全寶
    中國新聞周刊 2014年40期
    關(guān)鍵詞:違憲監(jiān)督制度全國人大常委會

    王全寶

    在剛剛結(jié)束的中共十八屆四中全會上,有關(guān)憲法的討論為大會重點之一。會議《決定》中強調(diào)完善違憲審查制度方面的內(nèi)容,尤其令人關(guān)注。此前,有關(guān)憲法的討論一直伴隨著各種爭議,更有甚者一度將“憲政”一詞列入敏感字眼。

    《決定》提出,堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。健全憲法實施和監(jiān)督制度,完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機制。

    在憲法公布施行30周年大會上,習(xí)近平曾強調(diào),憲法的生命在于實施,憲法的權(quán)威也在于實施。

    然而,現(xiàn)實中,憲法的實施情況并不盡如人意,甚至憲法被束之高閣,在司法實踐中還出現(xiàn)了“違憲事小、違法事大”的怪現(xiàn)象。

    “究其原因,就是因為憲法監(jiān)督中缺乏完備的違憲審查制度?!敝袊▽W(xué)會憲法學(xué)研究會常務(wù)副會長莫紀宏在接受《中國新聞周刊》采訪時說,憲法是國家治理的基礎(chǔ),推進依法治國關(guān)鍵在于落實憲法。

    被虛置的憲法

    十八大以來,中共中央高層在各種不同場合多次強調(diào)維護憲法的權(quán)威。

    2012年12月4日,在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上,新當(dāng)選不久的中共中央總書記習(xí)近平就指出,全面貫徹實施憲法是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力,具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。

    此外,習(xí)近平還強調(diào),任何組織或者個人,都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為,都必須予以追究。

    習(xí)近平的此次講話,被外界解讀為新一屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體的憲法觀。

    文革時期,中國脫離了憲法,權(quán)力不受約束,教訓(xùn)慘痛。新一屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體成員大多有文革經(jīng)歷,對于當(dāng)時的違憲行為有著切身的體會。這也就不難理解習(xí)近平為何一再重申憲法的權(quán)威性,強調(diào)一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究,警告全黨要深刻吸取文革的沉痛教訓(xùn)。

    去年2月,中共中央政治局以全面推進和依法治國為主題進行第四次集體學(xué)習(xí)。在會上,習(xí)近平再次強調(diào)要加強憲法和法律實施,維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威。

    去年11月,十八屆三中全會再次提到,要維護憲法法律權(quán)威,堅持法律面前人人平等,任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán),一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

    中共高層一再強調(diào)憲法的重要性,也與憲法在貫徹實施中出現(xiàn)的各種問題息息相關(guān)。

    在中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元看來,憲法虛無主義傾向?qū)е聦椃ㄎ谋镜钠毡椴蛔鹬??!肮珓?wù)員,特別是一些高級干部的憲法理念脆弱,憲法意識淡薄,在關(guān)系國家核心價值觀與利益問題上,缺乏憲法自信,導(dǎo)致社會價值觀的混亂,憲法權(quán)威受損害,社會上不按照憲法辦事的現(xiàn)象大量存在?!表n大元說。

    莫紀宏則認為,我國憲法發(fā)展面臨的挑戰(zhàn),主要是決策層和領(lǐng)導(dǎo)層的憲法意識問題。

    憲法在現(xiàn)實生活中被虛置,導(dǎo)致其在社會生活中的調(diào)整功能失效。在權(quán)力框架內(nèi),公權(quán)力沒有及時得到憲法約束,進而出現(xiàn)公權(quán)力濫用現(xiàn)象,侵犯公民的基本權(quán)利。

    因此,若要使法治成為理政的基本方式,則樹立憲法權(quán)威勢在必行。

    如何監(jiān)督憲法實施

    在樹立、強化憲法權(quán)威性問題上,中共高層已經(jīng)達成共識。不過,如何激活憲法權(quán)威性仍是尚待解決的問題。

    現(xiàn)行《憲法》頒布近三十年來,有關(guān)憲法實施與監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)如何激活的爭論則從未停息過。

    為解決憲法解釋處于虛置狀態(tài)的問題,2012年3月的十一屆人大五次會議上,時任全國人大代表、中國社科院學(xué)部委員梁慧星提交了一份關(guān)于制定《憲法解釋程序法》的議案。

    梁慧星認為,“有必要建立包含憲法解釋制度在內(nèi)的多樣化的憲法實施制度,通過解釋憲法,保障憲法的穩(wěn)定和發(fā)揮憲法的實際功效?!?/p>

    梁慧星的議案是有所指向的?,F(xiàn)行(1982)憲法賦予全國人大常委會“解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施”的職責(zé),但現(xiàn)行憲法實施至今,其“解釋”“監(jiān)督”職責(zé)一直處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。

    早前的1954年憲法曾規(guī)定:全國人民代表大會的職權(quán)之一是“監(jiān)督憲法的實施”。但事實證明,這個條文并沒有阻止文革的發(fā)生。

    據(jù)長期在彭真身邊工作、曾參與1982憲法制定的顧昂然回憶,在憲法草案征求意見過程中就有人提出質(zhì)疑,“既然人民代表大會制度好,為什么發(fā)生文革?”

    1980年9月10日,憲法修改委員會成立后,陸續(xù)接到各地群眾就憲法制定提出建議的大量信函,其中就包括保障憲法實施方面的內(nèi)容。比如,有人建議,在憲法中要有規(guī)定保證憲法實施的條款;還有人建議,設(shè)立一個憲法監(jiān)督委員會,專門負責(zé)監(jiān)督憲法的實施情況,并有權(quán)宣布違憲的政策、法律、法令為無效。

    當(dāng)年9月17日,憲法修改委員會秘書處(以下簡稱“秘書處”)成立并開始工作。9月22日,秘書處部分成員就憲法結(jié)構(gòu)問題的討論中,就包括“監(jiān)督憲法的實施”。

    作為秘書處成員之一,中國人民大學(xué)法學(xué)院教授許崇德曾向《中國新聞周刊》回憶,《憲法討論稿》曾專門規(guī)定保障憲法實施和憲法修改的內(nèi)容。

    在對《憲法草稿》第三次討論稿的討論中,對前述準備設(shè)立的憲法委員會有了進一步的修改意見,提出“關(guān)于全國人民代表大會憲法委員會,可以擬兩個方案:第一方案是,憲法委員會的地位與全國人大常務(wù)委員會相當(dāng),僅對全國人民代表大會負責(zé)并報告工作,專門負責(zé)審理違憲問題;第二個方案是,憲法委員會的地位低于全國人大常委會,對全國人大及其常委會負責(zé)并報告工作,協(xié)助全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施?!?/p>

    許崇德回憶說,當(dāng)時多數(shù)人傾向于第一方案。不過,事情很快發(fā)生了變化。1981年8月3日的討論稿中,憲法委員會的規(guī)定條款消失了。該稿在列舉全國人大職權(quán)時,加上了“監(jiān)督憲法的實施”,將憲法監(jiān)督的職權(quán)交給了全國人大及其常委會。

    1981年11月以后,在憲法修改草案的討論稿中,憲法委員會的設(shè)計被取消。1982年4月26日,五屆全國人大常委會第二十三次會議通過《憲法修改草案》,并交付全民討論中,憲法監(jiān)督與憲法如何有效實施的問題又一次被提出來。

    據(jù)許崇德回憶,當(dāng)時許多群眾認為立法容易執(zhí)法難,因此明確建議規(guī)定保障憲法實施的具體條文。例如,西南政法學(xué)院劉克希等建議,設(shè)立憲法法院,監(jiān)督憲法的實施;衛(wèi)生部也建議,應(yīng)該建立一個有權(quán)威的監(jiān)督機構(gòu),負責(zé)督促檢查憲法的實施,防止文革期間那種實際上把憲法丟在一邊的現(xiàn)象再次發(fā)生。

    1982年11月25日,五屆人大五次會議《憲法修改草案》提交審議,憲法監(jiān)督制度問題仍有很多爭議。而到了最后,只保留了“解釋憲法、監(jiān)督憲法實施”一句話,沒有具體操作條款,以至于后來發(fā)生很多違反憲法的事件,卻幾無處理。

    1983年2月27日,中共中央印發(fā)了彭真《在中央政法委員會擴大會議上的講話要點》的通知。該通知指出,“工作中的違憲問題,政法部門有,其他一些部門也有,相當(dāng)一部分黨委也經(jīng)常發(fā)生,諸如未經(jīng)法定任免手續(xù)就正式宣布干部調(diào)動,以及對司法工作的干預(yù)等,已經(jīng)造成了不好的影響?!?/p>

    在理論界,關(guān)于憲法實施監(jiān)督制度以及違憲審查制度的爭論始終存在。其中爭論的內(nèi)容包括建議設(shè)立憲法法院,建議全國人大常委會在現(xiàn)有憲法制度框架下如何加強違憲審查,甚至有學(xué)者提出司法審查機制。

    在經(jīng)過三十多年爭論后,如何激活憲法、發(fā)揮憲法的監(jiān)督機制已是迫在眉睫,不能無休止地局限于口頭爭論之中。

    建立違憲審查機構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急

    莫紀宏認為,當(dāng)前憲法發(fā)展的瓶頸還是憲法實施的保障機制和機構(gòu)建設(shè)問題,“沒有一個專門處理違憲問題的機構(gòu),就不能發(fā)現(xiàn)大家都認可的違憲問題。所以建立違憲審查機構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急”。

    此次中共四中全會明確提出健全憲法實施和監(jiān)督制度,完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機制。

    依據(jù)2000年制定的《立法法》第90條規(guī)定,中國日常性行使憲法監(jiān)督權(quán)的機關(guān)為全國人大常委會。

    2004年5月,全國人大常委會成立了法規(guī)審查備案室,協(xié)助全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督權(quán),對審查要求與審查建議進行先期研究,確認是否進入啟動程序,然后交由各專門委員會進行審查。

    2005年,全國人大常委會還制定了《司法解釋備案審查工作程序》,進一步完善了審查制度的運作機制。彼時,社會對于憲法的監(jiān)督充滿了期待。

    對于憲法監(jiān)督的問題,全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹曾撰文稱,全國人大常委會備案審查室自成立以來,除了主動對行政法規(guī)、地方法規(guī)、司法解釋進行審查之外,由公民提起的意見和建議,也就是被動審查,該室已經(jīng)受理過1000多件。

    但是,對于全國人大常委會備案審查室承擔(dān)違憲審查的能力,還是有人提出了質(zhì)疑。

    “全國人大常委會的法規(guī)審查備案室實際上承擔(dān)了違憲審查的問題,但其權(quán)威性和力量不足以擔(dān)負違憲審查的職能。由于體制、機制、機構(gòu)、程序等多方面的原因,現(xiàn)階段全國人大常委會的違憲審查的職能實際上被虛置,很難發(fā)揮實效?!币晃徊辉妇呙娜耸扛嬖V《中國新聞周刊》。

    推進依法治國,如何保障法律實施是關(guān)鍵,更為重要的是要落實憲法的監(jiān)督職能。上述人士建議,在現(xiàn)有體制框架下,由全國人大設(shè)立憲法委員會來專門負責(zé)憲法監(jiān)督實施,憲法委員會應(yīng)該獨立于全國人大常委會,不僅要監(jiān)督違憲行為,也要監(jiān)督全國人大常委會的立法行為,同時對黨的文件也要予以監(jiān)督。

    此外,另一個不容忽略的問題是,在憲法解釋程序機制方面,有關(guān)機關(guān)往往采取用司法解釋的方式來代替法律解釋,有時甚至代替憲法解釋。

    梁慧星建議,可通過《憲法解釋程序法》把憲法解釋工作的各個環(huán)節(jié)具體化,保證憲法解釋的規(guī)范性與科學(xué)性。

    “制定《憲法解釋程序法》保障憲法解釋的有序運作,避免給國家法律秩序與社會生活帶來不必要的影響。”梁慧星說。

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