城鎮(zhèn)化的智慧路徑

李鐵

正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、世界銀行前副行長斯蒂格利茨所說：“中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是影響21世紀人類社會發(fā)展進程的兩件大事。”將城鎮(zhèn)化與高科技相結(jié)合發(fā)展模式，即智慧路徑之下的城鎮(zhèn)化道路。

中國的城鎮(zhèn)化改革，實際上是一場全面深刻的社會變革，尋找好的改革方法和實現(xiàn)路徑，才能達到城鎮(zhèn)化改革穩(wěn)步有序的推進效果。截至2013年底，中國的城鎮(zhèn)化率達到53.7%，中國城鎮(zhèn)人口是7.3億。7.3億人口意味著什么？這是世界上前所未有的最大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化進程——中國城鎮(zhèn)總?cè)丝诒葰W盟人口總和還要多2.2億。

此外，中國城鎮(zhèn)化增長率會保持在1%左右，但是也意味著每年最少1600萬到2000萬人口要從農(nóng)村進入到城市。每年在一個國家內(nèi)2000萬人口進入到城市，在世界上史無前例，沒有經(jīng)驗可循。每年2000萬人口進入什么樣的城市，什么樣規(guī)模的速度進入，在城市解決他們什么樣的問題，都是政府、市場在關(guān)心的事情。

第三，中國7.3億城鎮(zhèn)化人口分布在什么樣的城市里呢？大致658個設(shè)市城市，其中1000萬以上6個，400萬到1000萬的有15個，100萬以上的是140個。除了設(shè)市城市之外，在全國還有建制鎮(zhèn)，平均鎮(zhèn)區(qū)人口1.1萬，建制鎮(zhèn)里5萬人口以上是753個，還有幾十萬人、上百萬人的建制鎮(zhèn)。全國7.3億人口分布在658個設(shè)市城市和將近2萬個建制鎮(zhèn)，這么多的城市在未來的城鎮(zhèn)化道路中走什么樣的道路，是可持續(xù)的道路還是粗放型的道路，正是研究中國新型城鎮(zhèn)化的重點內(nèi)容。

人口的質(zhì)量型增長替代原有的數(shù)量型增長，這是新型城鎮(zhèn)化重要的內(nèi)容之一，也就是實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化。因為7.3億人口里戶籍人口才不到5億，還有2.5億多人口如何通過戶籍制度改革解決他們在城市的居住、就業(yè)和與城鎮(zhèn)居民享受同等的公共服務(wù)水平問題。

2萬多個城鎮(zhèn)如何從粗放型擴張轉(zhuǎn)到集約型增長，走什么樣的道路，是新型城鎮(zhèn)化的又一個重要內(nèi)容，就是怎樣走可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。涉及所有的內(nèi)容，都需要用智慧的方法來考慮。

中國城鎮(zhèn)化特點

要了解中國的城市和國際上城市的區(qū)別，才能更好地借鑒國際先進的經(jīng)驗，尋求出一條符合國情的中國特色的城鎮(zhèn)化道路。

首先，中國的城市是行政區(qū)，是有等級的；國際上所有的歐美國家城市化進程中城市是沒有等級的。這是中國城鎮(zhèn)化進程中的一大特點。

中國的等級決定中國城市資源的流向，城市是管理城市，城市管理農(nóng)村。此外，城市是非自治的，非自治意味著等級化的管理體制：整個城市的長官對誰負責(zé)，到底對社區(qū)的百姓負責(zé)，還是對上面負責(zé)。在中國，官員的執(zhí)政要考慮雙向選擇，滿足上下兩個方面的利益需求。

此外，城鄉(xiāng)土地的權(quán)利不平等。中國城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的來源，甚至包括投資資金，恐怕不僅僅是來自財政，來自稅收和預(yù)算內(nèi)財政，更多地要來自于土地?？墒峭恋氐墨@取是靠城鄉(xiāng)不等價的交換獲取的，所以低成本的土地會是維持整個城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施非常重要的資金來源。

其次，需要了解在這種體制特點條件下，中國城市的發(fā)展路徑是什么樣的，會帶來哪些問題。

中國的城鎮(zhèn)化進程是一個產(chǎn)業(yè)推動的過程，是工業(yè)化帶動的過程。這30多年來中國經(jīng)濟高速增長，帶動了中國城鎮(zhèn)化的高速增長，這是一個不可回避的現(xiàn)實。

中國的城市經(jīng)營模式不同于外國，中國的城市不是靠企業(yè)的管理創(chuàng)新方式來經(jīng)營，也不是依賴于政府的稅收管理、依賴于基礎(chǔ)設(shè)施收費或者靠金融支持。中國的城鎮(zhèn)政府更多的是通過低價征用土地，降低工業(yè)發(fā)展成本，同時依靠開發(fā)房地產(chǎn)賣地來獲得土地出讓金，支持城市的建設(shè)。賣工業(yè)用地是賠錢的，必須通過房地產(chǎn)開發(fā)增加更多的土地出讓金收入，依此彌補工業(yè)招商引資的成本和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。

問題在于，一屆政府是這樣，兩屆以及后任政府還是這樣。可是不同屆的政府不能賣同樣的地，下一屆政府繼續(xù)賣新地。中國城市主要負責(zé)人的平均任期只有三年。三年賣一次地，就導(dǎo)致了中國城市面積的迅速擴張，形成了不可逆轉(zhuǎn)的攤大餅的發(fā)展模式。

這種粗放型的發(fā)展模式，在已經(jīng)沿襲了幾十年的政府經(jīng)營思路下，作為傳統(tǒng)的習(xí)慣還在繼續(xù)蔓延。我們前些天在試圖校正幾個城市的發(fā)展規(guī)劃時，城市的官員就反應(yīng)強烈地表示，不按照賣地這種模式就不知道該怎樣做了。所以，由于過度依賴土地出讓，就會導(dǎo)致城市的面積粗放地擴張，進而使城市基礎(chǔ)設(shè)施的成本就越來越高。因為賣地和其他的制度支撐，就會助長短期利益的積累和泛濫，導(dǎo)致城市管理的表面化，形象工程普遍，帶來資源的嚴重浪費。還有一個嚴重的后果就是服務(wù)業(yè)發(fā)展的成本大幅度上升。

例如，中國的服務(wù)業(yè)占經(jīng)濟總量的比重現(xiàn)在才44%，中國的城鎮(zhèn)化率53.7%，低于下中等國家。一個城市發(fā)展的重點是要發(fā)展服務(wù)業(yè)，所以在美國、法國、德國、日本等，城鎮(zhèn)化率80%，服務(wù)業(yè)占的比重是超過了工業(yè)比重的2倍到3倍，甚至到4倍。實際上城鎮(zhèn)化到了50%以后，服務(wù)業(yè)進入高速增長期。為什么我們的服務(wù)業(yè)發(fā)展不起來，因為城市攤大餅太大了。傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)最有利于城鎮(zhèn)化進程中就業(yè)的增長?？墒且驗橥ㄟ^房地產(chǎn)開發(fā)的城市，服務(wù)業(yè)經(jīng)營成本要增加房地產(chǎn)的成本，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展就受到了極大的成本約束。

當(dāng)城市更多地關(guān)注表面的形象，就不會容忍中低收入者和外來的農(nóng)民經(jīng)營適合他們就業(yè)水平的服務(wù)業(yè)。我們看到城管和社會就業(yè)的矛盾已經(jīng)嚴重地受到了社會的詬病，就是很鮮明的例子。

其實，我們要認清一個現(xiàn)實，城鎮(zhèn)化高速增長的過程中不是富人進城，而是農(nóng)民進城。農(nóng)民進城所需要的就業(yè)崗位不是所謂的高端，也不是高大上。他們對生活和就業(yè)的需求和城市管理者的要求形成了巨大的反差。恰恰在高速城鎮(zhèn)化的今天，我們應(yīng)該重視農(nóng)民進城的就業(yè)問題。在工業(yè)化發(fā)展一定階段，工業(yè)將遠離城市，服務(wù)業(yè)應(yīng)該在城市發(fā)展中占有主導(dǎo)地位。但是這卻沒有得到各級城市政府足夠的重視，原因在于體制上和制度上的約束，在于利益的分割。

目前的這種城市發(fā)展模式的另一類后果就是造成了城市門檻過高。當(dāng)我們看到很多政府管理者關(guān)注智慧城市，提出通過智慧城市的方案來解決城市的運營系統(tǒng)和規(guī)劃系統(tǒng)時，并沒有給低收入人口和農(nóng)民進城留下充分的空間。所以我們看到各種智慧城市的展示中，無論是城市的規(guī)劃展示，還是城市發(fā)展形象的展示、各類技術(shù)展示，更多關(guān)注了高收入人口，更多關(guān)注了精英決策層的考量。

可是我們要清醒地看到，我們所面臨的城鎮(zhèn)化進程是數(shù)億農(nóng)民要從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)。他們中60%以下是初中水平，他們進城和就業(yè)問題，與我們給城市制定的各種管理和決策以及公共服務(wù)系統(tǒng)非常遙遠。

第三，城市債務(wù)膨脹將是不容回避的問題。

由于中國城市粗放型的發(fā)展模式，土地出讓的預(yù)期達不到政府的需求，所以不得不通過各種債務(wù)進行彌補。這種債務(wù)未來的還款還得靠新的土地出讓，所以這種靠房地產(chǎn)發(fā)展城市的模式，在三四線城市也遇到了嚴重的危機。很多人研究房地產(chǎn)問題，只是看房地產(chǎn)的銷售狀況。其實從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律上講，一旦房地產(chǎn)是被強大的行政力量推動時，必然是反市場的，必然違背經(jīng)濟規(guī)律，必然預(yù)示著有一天，像擊鼓傳花一樣面臨著崩盤。目前已經(jīng)顯現(xiàn)了一些苗頭，主要是地方債務(wù)和三四線城市開始出現(xiàn)了明顯的跡象， 還沒有引起足夠的警惕。

智慧的城鎮(zhèn)化

中國的城鎮(zhèn)化需要通過改革來推動。但是改革什么呢？首先要改革戶籍管理制度，改革土地管理制度，改革行政管理制度，改革各種助長這種短期行為的機制，改革各種政府利益獲取的發(fā)展動機，促使政府職能轉(zhuǎn)變，這是一個非常艱巨的任務(wù)。

其次，要研究城市的發(fā)展規(guī)律，這個規(guī)律雖然在中國有它獨特的個性，但是國際上城市發(fā)展也有它共性的規(guī)律，尊重這種共性的規(guī)律，也許就是我們改革的趨向。實現(xiàn)這個過程，需要了解中國的國情，也需要在現(xiàn)行的體制下了解中國城市的運行規(guī)律和發(fā)展路徑，在此基礎(chǔ)上尋找改革的方法。因此需要提升政府管理者的智慧。所以習(xí)近平總書記提出要改變政府對城市的管理和治理方法，改變城市的規(guī)劃方法等，就是提升政府的管理智慧。

第三，加強公眾監(jiān)督和公眾參與的智慧，我們不能把我們對于城市所有的支持——制度支持、政策支持、社會支持和技術(shù)支持，建立在精英決策基礎(chǔ)之上。因為我們的城市是個金字塔型的結(jié)構(gòu)，按中國城市人口收入分配的差別，我們更應(yīng)該關(guān)注70%以下的中低收入人口，我們才更可能有效發(fā)揮它的市場作用。

第四，用智慧的方式變革管理手段和方法，這是所有企業(yè)家的長項。但是要落地，要矯正地方政府的短期行為，要促進政府管理決策的長期化和制度化，要和未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略相結(jié)合，才能接地氣。

最后是用智慧平臺改變政府對社會大眾的公共服務(wù)，要更多地關(guān)注中低收入人口和待城鎮(zhèn)化的廣大外來人口和農(nóng)民。如果離開了對社會最廣泛階層的公共服務(wù)，我們這種智慧城市不可能持續(xù)，不可能成為新型城鎮(zhèn)化重要的組成部分。

我們的首要目標是要降低管理成本、人力成本、運行成本，提高決策效率，提高公共服務(wù)效率。怎么才能實現(xiàn)，需要廣大公眾參與。我們有很好的網(wǎng)絡(luò)平臺、互動平臺，智慧城市需要什么樣的體制機制，在哪些地方開展試點，受不受到短期行為和利益的干擾，這有非常艱苦的工作要做。因為我很清楚，很多政府的管理者對智慧城市不太感興趣，因為他的思維方式，經(jīng)歷學(xué)歷的構(gòu)成不支持對智慧城市的支持，怎么樣改變這種體制機制，也是我們考慮的重點。

怎么樣推進城市管理水平升級和產(chǎn)業(yè)升級，這是提出的最明確的目標。轉(zhuǎn)型升級，同時也不要忘記替代過程中的過渡空間，不要忘記加快各個推進智慧城市的企業(yè)、專家、政府、媒體以及社會大眾等各個城市主體間的協(xié)作和協(xié)調(diào)。

我們最近在推廣智慧城市的合作過程當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)每個研究智慧城市的企業(yè)，都是研究智慧城市技術(shù)和平臺某個不同的側(cè)面。有的是推進決策方式的改變，有的是更好地便民服務(wù)，有的是完善公共服務(wù)系統(tǒng)，還有的是擴大網(wǎng)絡(luò)影響力，等等。并不是說大家出于絕對剛性的競爭，像手機一樣。而是像微博、微信等，其實還是存在著很大的互補性。因此發(fā)揮所有企業(yè)各自不同的優(yōu)勢支撐某一城市的智慧發(fā)展，使城市的智慧平臺更好地發(fā)揮作用，不僅僅是企業(yè)，還包括政府、媒體、社會組織怎么樣建立一種新型的合作關(guān)系。