變形的企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)

夏軍

自2014年3月1日起，環(huán)保部門開始對(duì)污染物排放總量大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、生態(tài)環(huán)境影響大的十類企業(yè)，評(píng)定環(huán)境信用等級(jí)，一共分為四個(gè)級(jí)別和四種顏色，供公眾監(jiān)督和有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)及組織應(yīng)用。

這項(xiàng)由環(huán)保部門免費(fèi)提供，旨在促進(jìn)企業(yè)改善環(huán)境表現(xiàn)的公共服務(wù)，依據(jù)的是2013年12月18日，環(huán)保部、發(fā)改委、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)印發(fā)的《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法（試行）》（下稱《環(huán)境信用評(píng)價(jià)》）。

企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)，是由官方或民間機(jī)構(gòu)給排放污染物的企業(yè)“打分、評(píng)級(jí)、貼標(biāo)簽”，以達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、公平競爭的效果。其中，嚴(yán)格履行環(huán)境義務(wù)和社會(huì)責(zé)任者，將被評(píng)定為環(huán)境友好的綠色企業(yè)，享受政府和社會(huì)給予的禮遇，順暢獲得貸款、資金和新項(xiàng)目，得到更多的商業(yè)機(jī)會(huì)。而行為不端、污染嚴(yán)重、民怨沸騰的違規(guī)違法企業(yè)，則被列入環(huán)境表現(xiàn)不佳、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)巨大的另冊名單，會(huì)因環(huán)境失信受到政府和社會(huì)的聯(lián)合抵制。

從行政執(zhí)法者的角度來看，許可審批和批后監(jiān)管，是兩項(xiàng)主要的環(huán)境管理措施。環(huán)保部門對(duì)污染企業(yè)的管理，在實(shí)質(zhì)上和工商部門一樣，無非是頒發(fā)經(jīng)營執(zhí)照以及日常監(jiān)督檢查兩個(gè)內(nèi)容，定期檢驗(yàn)、例行年檢，是重要的審批后管理手段。企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)，可以理解為環(huán)保領(lǐng)域的年檢制度。

但是，這一切的實(shí)施，必須限定在行政許可法的公權(quán)框架之內(nèi)，遵守有限政府、陽光政府、法治政府的理念。

“逆襲”行政許可

根據(jù)《環(huán)境信用評(píng)價(jià)》，有關(guān)部門在行政許可、公共采購、評(píng)先創(chuàng)優(yōu)、金融支持、資質(zhì)等級(jí)評(píng)定，甚至在安排和撥付財(cái)政補(bǔ)貼專項(xiàng)資金中，充分應(yīng)用企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)環(huán)保誠信企業(yè)，采取相應(yīng)的激勵(lì)性措施；對(duì)環(huán)保警示企業(yè)，采取相應(yīng)的約束性措施；對(duì)環(huán)保不良企業(yè)，采取相應(yīng)的懲戒性措施。

盡管文件里沒有稱“先領(lǐng)‘綠標(biāo)后發(fā)貸款”“不蓋年檢章就不批項(xiàng)目”，然而，運(yùn)用公權(quán)力給企業(yè)區(qū)分“三六九等”，把行政認(rèn)定結(jié)論和企業(yè)經(jīng)濟(jì)待遇掛起鉤來，根據(jù)過往經(jīng)驗(yàn)，可能導(dǎo)致新的尋租空間。

早在十年之前，行政許可法頒行之初，國務(wù)院法制辦公室就已經(jīng)對(duì)年檢規(guī)則的法律紅線作出了清晰闡釋：“定期檢驗(yàn)（包括年檢）是行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人是否依法從事有關(guān)行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)督檢查手段，不是行政許可。在實(shí)施年檢中，要防止把年檢轉(zhuǎn)為或者變相轉(zhuǎn)為行政許可。對(duì)過去實(shí)踐中名為‘年檢但實(shí)為‘許可的管理手段（比如規(guī)定未申請(qǐng)年檢或者未通過年檢，當(dāng)事人就不能從事相關(guān)活動(dòng)），要按照行政許可法有關(guān)行政許可的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范?！?/p>

《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》明文規(guī)定：“國務(wù)院部門規(guī)章和規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可，不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等形式變相設(shè)定行政許可，不得以非行政許可審批為名變相設(shè)定行政許可。”

直白地說，無論工商年檢、環(huán)保年檢，還是其他年檢，包括名為證照“年檢”實(shí)為新設(shè)“許可”，只能依據(jù)全國人大及其常委會(huì)根據(jù)行政許可法制定的單項(xiàng)法律，依據(jù)國務(wù)院根據(jù)法律制定的行政法規(guī)。

不管動(dòng)機(jī)、愿望多么“高大上”，理由、理論多么“冠冕堂皇”，國務(wù)院部委和地方政府都不能自我授權(quán)、擅自擴(kuò)權(quán)，利用“紅頭文件”、規(guī)章等，以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式，變相設(shè)置審批事項(xiàng)。這是行政許可法為公權(quán)力量身定做的“制度之籠”。

由此看，《環(huán)境信用評(píng)價(jià)》實(shí)質(zhì)上已屬于變相設(shè)置行政許可。這種由環(huán)保部門創(chuàng)設(shè)，直接操作的企業(yè)信用認(rèn)定和報(bào)告制度，成為企業(yè)從事特定活動(dòng)、享受經(jīng)濟(jì)權(quán)益、獲得行政許可的必備前提條件。即，逼迫需要獲得貸款和公共資源的工業(yè)企業(yè)向環(huán)保部門提出前置審批的申請(qǐng)。這顯然超出了行政許可法關(guān)于行政許可設(shè)置權(quán)限的規(guī)定框架，不符合依法行政、建設(shè)法治政府的要求。

實(shí)行多年、于法有據(jù)的工商年檢制，在新一屆國務(wù)院簡政放權(quán)、還權(quán)于民的“減法運(yùn)算”中，已經(jīng)脫去行政許可的堅(jiān)硬鎧甲，轉(zhuǎn)型為柔性而有底線的企業(yè)年報(bào)制，與開放透明的企業(yè)信用記錄對(duì)接。環(huán)保部門則“逆襲”行政許可法規(guī)限的制度架構(gòu)，以行政認(rèn)證的形式變相設(shè)定行政許可，強(qiáng)力推行政府包辦的企業(yè)信用評(píng)價(jià)辦法，這不能不說已經(jīng)觸碰依法治國的紅色警戒線。

新的尋租空間

我們反對(duì)政府“入市”操作環(huán)境信用評(píng)價(jià)，一個(gè)不容忽視的理由就是，行政主導(dǎo)的模式導(dǎo)致政府權(quán)勢過大，留下了公權(quán)濫用的廣闊空間，社會(huì)監(jiān)督則流于形式，從而無法為利益相關(guān)方提供有效的權(quán)利救濟(jì)，不能形成均衡公正的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。

高污染企業(yè)是否真的能在信用評(píng)定上真實(shí)顯現(xiàn)，污染企業(yè)的整改效果是否經(jīng)過第三方機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)，如果公眾對(duì)環(huán)保部門發(fā)給企業(yè)的“綠標(biāo)”有異議，能不能充分表達(dá)意見和實(shí)施監(jiān)督，甚至把環(huán)保部門送上法庭？

這些疑問在秦皇島農(nóng)民為上市環(huán)保核查起訴環(huán)保部一案中可窺見一斑。2011年，秦皇島撫寧縣潘志中等村民通過行政訴訟，發(fā)現(xiàn)家門口某垃圾焚燒發(fā)電廠的重大瑕疵：該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中的公眾參與環(huán)節(jié)造假，在100份征集民眾意見的問卷中，有98份屬于冒名簽字、查無此人、本人失聯(lián)。在法院開庭前，河北省環(huán)保廳主動(dòng)撤銷了環(huán)評(píng)批文，相關(guān)工程無限期停工。

不料半年之后，環(huán)保部行文確認(rèn)：該垃圾焚燒發(fā)電廠的投資方通過上市環(huán)保核查，為IPO（首次發(fā)行股票）打開了環(huán)?！熬G燈”。上市環(huán)保核查，是環(huán)保部門對(duì)首次申請(qǐng)上市并發(fā)行股票、資產(chǎn)重組等企業(yè)，在環(huán)保管理、環(huán)保守法行為等上的核查、披露。上市環(huán)保核查以及針對(duì)非上市企業(yè)的行業(yè)環(huán)保核查，本質(zhì)上屬于企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)范疇，是一種臨時(shí)性、不定期、適用面小的信用評(píng)級(jí)。

2012年5月18日，潘志中等村民對(duì)環(huán)保部提起訴訟，要求撤銷“上市環(huán)保核查函”，并通過司法建議完善相關(guān)制度。然而，北京市第一中級(jí)人民法院認(rèn)為：此案不屬于行政訴訟受理范圍，裁定不予受理。

這預(yù)示了環(huán)境領(lǐng)域法治化社會(huì)監(jiān)督的黯淡前景。目前框架的企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)，欠缺合法性資源，公眾難以進(jìn)行監(jiān)督，不可能維系公平正義和社會(huì)信用。

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》于2012年6月15日揭露：上市環(huán)保核查是一筆“事關(guān)3億元的灰色生意”。企業(yè)融資時(shí)的環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)，很多都是地方環(huán)保局直接指定，在運(yùn)作中形成了潛規(guī)則。環(huán)保部門與評(píng)估機(jī)構(gòu)的利益關(guān)系已經(jīng)是一個(gè)公開的秘密。熟悉環(huán)保核查的投行人士稱：“江浙地區(qū)個(gè)別環(huán)保局，要求所有IPO的企業(yè)都要進(jìn)行環(huán)保核查，不是重污染行業(yè)也要進(jìn)行簡易環(huán)保核查，說白了就是去蓋個(gè)章企業(yè)也得出個(gè)幾十萬元?！倍胤秸疄榱吮Ｗo(hù)地方企業(yè)和獲得收入，有動(dòng)力放松對(duì)企業(yè)的環(huán)保核查力度。

2013年國家發(fā)改委、中國人民銀行、中央編辦發(fā)布的《關(guān)于在行政管理事項(xiàng)中使用信用記錄和信用報(bào)告的若干意見》已明確規(guī)定：政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、行政審批、市場準(zhǔn)入、資質(zhì)審核等行政管理事項(xiàng)中，應(yīng)依法要求相關(guān)市場主體提供由第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的信用記錄或信用報(bào)告。

引入信用服務(wù)機(jī)構(gòu)

政府部門的正確角色，是減少審批事項(xiàng)，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，營造公平有序的市場和社會(huì)環(huán)境，充當(dāng)市場交易秩序的公正中立的“裁判員”。凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不再設(shè)前置審批。

正是不合時(shí)宜的全能政府思維和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余，錯(cuò)誤包攬了應(yīng)當(dāng)交給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的事務(wù)，會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力在企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)中無限膨脹。

目前，世界上存在著三種最普遍的社會(huì)信用體系模式。一是以中央銀行建立的“信貸登記中心”為主體的公共模式，如德法等歐洲主要國家；二是以私營征信公司為主體的市場模式，最典型者為美國；三是以行業(yè)協(xié)會(huì)為主體的會(huì)員制模式，以日本為代表。無論在哪種模式之下，政府都不會(huì)出面給企業(yè)信用評(píng)優(yōu)細(xì)分、貼上綠標(biāo)。即使是政府主導(dǎo)色彩較強(qiáng)的歐洲模式，其中央銀行下設(shè)的信用登記機(jī)構(gòu)，在屬性上也不是行政機(jī)關(guān)，并不代表國家信用，也不代表國家對(duì)企業(yè)信用予以認(rèn)證。

美國、英國、加拿大等都具備較為完備的社會(huì)信用體系，其顯著特點(diǎn)之一是具有較活躍的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，為社會(huì)提供各類信用產(chǎn)品和服務(wù)。以美國社會(huì)信用體系為例，其征信服務(wù)機(jī)構(gòu)都是由獨(dú)立于政府之外的民營征信機(jī)構(gòu)組成，已形成三類細(xì)分市場。一是資本市場上的信用評(píng)估機(jī)構(gòu)，如穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)，僅穆迪公司就能對(duì)全球110個(gè)國家、1200家銀行、5000多家跨國企業(yè)進(jìn)行評(píng)級(jí)；二是商業(yè)市場上的信用評(píng)估機(jī)構(gòu)，以鄧白氏（The Dun & Bradstreet Corporatio）為代表，幾乎占據(jù)了美國的企業(yè)征信服務(wù)領(lǐng)域絕大多數(shù)的市場份額，客戶企業(yè)已多達(dá)6500萬戶；三是消費(fèi)者信用評(píng)估的機(jī)構(gòu)，主要以全聯(lián)（Trans Union）、艾可飛（Equifax）和益百利（Experian）等企業(yè)為代表，包含超過1.7億個(gè)人信用記錄。僅全聯(lián)公司每天平均賣出信用報(bào)告100多萬份，每年大約銷售4億多份信用報(bào)告。美國2005年的信用服務(wù)行業(yè)收入為130億美元。

雖然在2007年國務(wù)院就提出：“要鼓勵(lì)擴(kuò)大信用產(chǎn)品使用范圍，培育信用服務(wù)市場需求，支持信用服務(wù)市場發(fā)展。”但中國的信用服務(wù)市場，無論法律資源的支撐還是社會(huì)資源的供給，都不充分。信用服務(wù)市場的發(fā)育非常滯后，信用服務(wù)從業(yè)者獲得企業(yè)信用信息的渠道不暢通，信息收集和處理能力不足，信用產(chǎn)品研發(fā)能力弱，社會(huì)認(rèn)可度差，具有評(píng)價(jià)資質(zhì)的專業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)稀缺，因此，銀行等單位更愿意接受政府部門作出的評(píng)價(jià)結(jié)果。

十年前，類似的信用評(píng)選正是緣起于行政主管部門，由政府部門主辦的各領(lǐng)域名牌評(píng)選曾喧囂一時(shí)，評(píng)選中充滿權(quán)力尋租的空間，違背行政公權(quán)的宗旨，嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟(jì)。2007年，知名律師周澤代理多家名酒企業(yè)起訴商務(wù)部，成功叫停白酒行業(yè)的“中國名牌”評(píng)比。政府在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的功能，是按照法律規(guī)定，制定市場規(guī)則，規(guī)范市場行為。周澤說：“以政府名義評(píng)選名牌是在用政府的公信力去為某些產(chǎn)品的質(zhì)量和信譽(yù)提供擔(dān)保，這會(huì)有很大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)問題會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府的形象和聲譽(yù)，而且涉及一系列責(zé)任問題。”

一個(gè)產(chǎn)品是不是名牌，不是國家信譽(yù)可以擔(dān)保的，更不是政府可以評(píng)選出來的，它應(yīng)該是在市場長期發(fā)育和消費(fèi)者認(rèn)同接受基礎(chǔ)上逐漸形成的，即由市場和消費(fèi)者共同來決定，獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)亦可依法依規(guī)進(jìn)行評(píng)選。

這個(gè)原理完全適用于企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)。環(huán)境領(lǐng)域的“中國名牌”企業(yè)，本質(zhì)上是一種社會(huì)認(rèn)可的商業(yè)信譽(yù)，綠標(biāo)和美譽(yù)來自民間社會(huì)和消費(fèi)者，包括依法從事信用服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。國家信用沒有理由拿來為商業(yè)活動(dòng)背書，環(huán)保主管部門也不應(yīng)該直接參與企業(yè)信用認(rèn)定。

浙江和上海等地在建的社會(huì)信用體系，已初步探索出了符合市場經(jīng)濟(jì)、適應(yīng)中國情況的模式。其精髓是，政府指導(dǎo)推動(dòng)聯(lián)合征信，第三方中介按市場規(guī)律運(yùn)行，社會(huì)各界配合協(xié)作并依法監(jiān)督。這個(gè)操作模式使政府著力于維護(hù)良好的信用應(yīng)用環(huán)境、培育信用服務(wù)市場、引導(dǎo)信用需求、公開政府信息、制定市場規(guī)則，這些信用信息的二次加工和增值服務(wù)，則交由中介機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，做市場化運(yùn)作。

我建議，切斷環(huán)保部門與污染企業(yè)的利益鏈條，取消上市環(huán)保核查與行業(yè)環(huán)保核查，借助環(huán)境審計(jì)基礎(chǔ)平臺(tái)，引入環(huán)境律師盡職調(diào)查和出具法律意見書制度。信用評(píng)級(jí)所需費(fèi)用，委托方應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一交給行業(yè)協(xié)會(huì)代管，由行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)服務(wù)質(zhì)量確定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)報(bào)酬。杜絕政府部門借助壟斷信息資源直接進(jìn)入信用市場，或明或暗使用政府名義給企業(yè)評(píng)定信用等級(jí)。