“司法獨立”的冷思考

桑本謙 趙耀彤

新一輪司法改革的取向已經(jīng)明朗，在近期即有具體實施方案“落地”。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。這意味著司法改革將要向體制性獨立邁出關鍵的一步。雖然這一改革取向值得期待，但仍有必要前瞻其與當前中國司法現(xiàn)實對接后可能面臨的障礙甚至挫折。

因此，在肯定總方向之余，對“司法獨立”做一番現(xiàn)實的“冷思考”并非多余。盡管這些冷思考沒有直接證據(jù)（至多有佐證），只是根據(jù)現(xiàn)實政治邏輯和政治潛規(guī)則所做的推測或揣測，但相信還是能對司法改革做出些許預警，并能為改革前的調研、論證提供一些切入點。

對人財物省級統(tǒng)管的后果推測

1.實現(xiàn)省以下地方司法機關人財物的省級統(tǒng)管，必然需要一個省級機構，負責審批地方司法機關編制的預算報告，并監(jiān)督預算的執(zhí)行情況。而將預算審批權和預算監(jiān)督權賦予哪個機構，是司法改革設計者首先面對的問題。目前，圍繞這項權力的政治博弈正在進行。但是，考慮到省級司法機關在管理地方司法機關方面久已形成的權威和信息優(yōu)勢，可以合乎情理地預測，省級法院、檢察院最有可能在競爭中勝出，分別獲得省以下地方法院、檢察院的預算審批權和預算監(jiān)督權。

2.有效的管理需立足于準確的信息。事實上，由于省級司法機關對于地方司法機關人財物的真實需求，并不比地方政府更加清楚，因此，實現(xiàn)省級統(tǒng)管后，如何避免司法資源的無效率分配，將是一個更為艱巨的制度挑戰(zhàn)。此外，由于編制和審批預算的信息不對稱加劇，地方司法機關之間的預算競爭和編制競爭會較此前（地方司法機關與地方黨政機構之間的預算競爭和編制競爭）更為激烈。而上述兩個因素的直接后果則是，圍繞預算審批和預算監(jiān)督，省級司法機關會獲得相對于地方政府更大的尋租空間。況且，由于省級司法機關原則上并不承受無效率分配的直接后果，所以沒有理由簡單認為，實現(xiàn)省級統(tǒng)管就能有效遏制與預算審批和監(jiān)督相關的腐敗。相反的推測反而更可能成立。

3.省級司法機關對地方司法機關的“預算盤剝”也難以避免。這個推測是有佐證的。以山東省為例，目前，省以下地方法院收取的訴訟費按固定比例（25%）上繳給省法院，省法院將這部分訴訟費在全省統(tǒng)籌后再分配給地方法院，這種做法就隱含著省法院對地方法院的“預算盤剝”，并且已讓地方法院頗為不滿。倘若在司法實踐中，基于種種法定因素，基層法院需要退還當事人全部或部分預交的訴訟費，那么，已經(jīng)上繳省法院的那部分訴訟費絕無可能再退還給基層法院。而且，根據(jù)基層法院的以往經(jīng)驗，較之向地方財政要錢要物，向省法院要錢要物的難度要大的多。

4.省級司法機關的權力膨脹，還會導致地方司法機關的人事權被逐級壓縮。倘若地市級司法機關的高層正副職全部由省級司法機關派出擔任，那么，基層司法機關的高層正副職則很可能會被地市級司法機關人員擠占。這一推測的佐證是，盡管根據(jù)現(xiàn)行組織制度，地方司法機關的高層正副職均由地方人大選舉產(chǎn)生，但由于多年來司法改革一直強化系統(tǒng)內的垂直管理，所以地方司法機關“一把手”的任命權早已悄悄轉移，以至于地方司法機關的“一把手”過半數(shù)是從上級司法機關產(chǎn)生。這一事實讓我們有理由擔心，一旦實現(xiàn)省級統(tǒng)管，除非硬性阻止上下級司法機關之間的人事流動，否則上級司法機關向下級司法機關“排泄”人事任命權的趨勢就難以阻擋。其結果將有可能是，地方司法機關的工作人員升遷到中層正職就撞“天花板”了。

5.強化職稱激勵是個好辦法，但作為一種激勵機制，職稱晉升不可能完全取代職務晉升。并且，除非職稱晉升只以工作年限為標準論資排輩，否則，省級司法機關在制定晉升標準和控制晉升名額時，必定要朝著有利于省級司法機關工作人員的方向傾斜。

6.實現(xiàn)省級統(tǒng)管后，地方司法機關在失去了地方政治資源的支持之后，必然會在與省級司法機關的上下博弈中處于絕對弱勢。而要有效約束省級司法機關的特權，就需要某種相當?shù)闹坪饬α?。這不能只靠制度約束，因為任何完美的制度都會因為實力懸殊而在實施過程中扭曲變形甚至形同虛設。設置出針對省級司法機關的制衡力量，無疑是司法改革設計者的又一道難題。

7.從前述分析還可以進一步推測，實現(xiàn)省級統(tǒng)管后，省級司法機關的權力會過度膨脹，并且其過度膨脹的權力幾乎不可能被有效監(jiān)督。這一結果很可能進而產(chǎn)生一個由以最高法院和最高檢察院為龍頭、以省級司法機關為主體的新的壟斷性利益集團。盡管省級統(tǒng)管后來自地方黨委、政府的“政治干預”可能會減少，但來自司法系統(tǒng)上峰的“司法干預”則必定要增加。并且，同樣是由于省級司法機關原則上并不承受“司法干預”的直接后果，所以有必要警惕——“司法干預”比“政治干預”的社會后果更加糟糕。

8.即便將預算審批權和預算監(jiān)督權賦予省級政法委或其他機構，也無助于問題的根本解決，權力膨脹只是從省級司法機關轉移到了其他機關，由此引發(fā)的問題及引發(fā)問題的邏輯，沒有發(fā)生根本性變化。這符合司法改革的初衷嗎？如果答案是不，那有什么可靠的辦法能夠避免這種情形發(fā)生？此外，我們還應注意到，工商系統(tǒng)、質檢系統(tǒng)及藥監(jiān)系統(tǒng)都曾經(jīng)嘗試過類似省級統(tǒng)管的改革，理由也大同小異，無非抗拒來自地方黨委、政府的執(zhí)法干預，但這些改革最終都以失敗告終。失敗的原因是什么、問題究竟出在哪里？這是設計司法系統(tǒng)省級統(tǒng)管之前的必要調研課題。

對地方政治干預的重新評估

在呼吁“司法獨立”的語境中，來自地方黨委、政府的“政治干預”很可能被夸大了。無論出于哪種考慮，在設計司法改革前，都應對“政治干預”的數(shù)量、頻度和效果做廣泛深入的調研。

1.根據(jù)我們有限的了解，至少在山東省，地方黨委、政府以組織名義干預司法判決的情形并不多見。原因不言而喻，相關領導人不能不考慮其干預司法的政治風險。事實上，只有當嚴格依法判決或依法強制執(zhí)行會嚴重損害地方經(jīng)濟、政治利益時，地方黨委、政府才可能出面干預司法。此外，根據(jù)基層法院目前的經(jīng)驗，上級法院為管理、監(jiān)督下級法院而下達的調研、報表、統(tǒng)計、信息、宣傳等任務，幾乎占到了下級法院工作量的三分之一，相比之下，地方黨委、政府交辦法院完成的任務則少得多。

2.司法上的“地方保護主義”，并不全部來自于地方黨委、政府的政治干預，占盡“地利” “人和”的法院所在地企業(yè)，也能通過各種途徑對法院施加顯性或隱性的“經(jīng)濟干預”。而由于實現(xiàn)省級統(tǒng)管割裂不了地方法院與其所在地企業(yè)的地緣聯(lián)系，所以，這一改革舉措能在多大程度上防范“地方保護主義”，也成為司法改革的一個調研課題。

3.一些情況下，法院對“政治干預”并不排斥，反而持歡迎態(tài)度。尤其在面對涉及拆遷、環(huán)保等棘手案件時，法院以其有限的政治資源常常無力應對。此時，黨委、政府的“政治干預”客觀上幫助法院解脫了困境。諸如此類的“政治干預”，盡管沒有法律依據(jù)，但卻有政治合理性。此外，在棘手的執(zhí)行案件中，法院也經(jīng)常借助黨委、政法委的政治支持；地方司法實踐中頗有成效的“執(zhí)行聯(lián)動機制”，其核心就是通過依托政法委、背靠黨委來強化執(zhí)行的力度。

4.在地方政治生態(tài)中，法院和黨委、政府很容易形成一種默契：法院一般不會觸碰地方黨委和政府的底線，并且，黨委政府也很少突破法院的底線。這很類似于美國的聯(lián)邦最高法院與政治機構的關系。當中國學界討論美國的司法獨立時，經(jīng)常忽略的事實是，聯(lián)邦最高法院是個政治性法院，經(jīng)過長期博弈，它和其他政治機構早已達成了超越憲法的默契。

5.“政治干預”會多大程度損害法律的權威？這個問題在深入調研之前也不能想當然給出答案。必須綜合考慮許多因素：（1）倘若“政治干預”較多是為法院解決難題，較少是給法院制造難題，那么長遠看，“政治干預”也許會在某種意義上強化法律權威。（2）由于政治干預司法的真實數(shù)量并不像人們通常想象得那么多，并且?guī)缀跛小罢胃深A”都是暗箱操作，再加之有相當比例的“政治干預”會讓糾紛各方和法院大致滿意，所以，“政治干預”損害法律權威的程度可能被夸大了。（3）倘以整體社會福利作為更高的參照，倘若“政治干預”所產(chǎn)生的社會收益足以補償法律權威受損所造成的社會損失，那么，為了維護地方經(jīng)濟政治利益，而在一定程度上犧牲法律權威，就應算是社會轉型期內的一種合理代價。假定某個地區(qū)的支柱企業(yè)因欠債而被法院強制執(zhí)行，由于法院首選的執(zhí)行措施是查封企業(yè)賬戶，即使該企業(yè)資產(chǎn)足以償還全部債務，也可能由于其資金賬戶被查封而被迫停產(chǎn)，這會給地方經(jīng)濟、財政、就業(yè)帶來嚴重的壓力。通常情況下，這種案件會由地方黨委、政府出面協(xié)調，必要時還會調動金融機構共同參與。通過這種“政治干預”，原被告雙方更容易獲得一個在既定條件下的雙贏。盡管如此處理案件也會損害法律權威，還會激勵機會主義訴訟，但相比于法院百分之七八十以上的調解率和執(zhí)行和解率，前者的正面效果要大得多，而其負面效果卻只是邊際性的。畢竟，在社會轉型期，法律還不夠完善的條件下，法律決策并不擁有相對于政治決策的天然合理性。

6.法律和政治間的沖突是常態(tài)化的，各國莫不如此。在社會轉型期，尤其是大國的社會轉型期，兩者間的沖突自然會更加尖銳、更加頻繁。因此，客觀上需要一個緩解這種沖突的協(xié)調機制。在中國當代的地方政治生態(tài)中，黨委、政府、政法委以及法院內部的審委會，就經(jīng)常通過政治潛規(guī)則的形式單獨或聯(lián)合扮演協(xié)調者的角色。這一協(xié)調政治和法律沖突的隱蔽渠道當然帶來了許多負面后果，但若這一隱蔽渠道被司法獨立徹底堵塞，法律與政治之間的沖突就不能及時化解。司法獨立的隱含意義是，當法律決策和政治決策發(fā)生沖突時，保證后者無條件服從前者。但在當代中國，這種追求很可能遭遇兩個陷阱：

（1）地方政治勢力的全面反彈。一旦法院判決因屢次觸碰地方政治經(jīng)濟利益的底線而遭到地方黨政機關的大面積抵制，結果將會很糟糕——且不說法律權威會更大程度受損，更重要的是，原本在地方層級可以化解的沖突，就被迫被推到了省級部門，甚至需要由中央直接面對。對此，一個有力的佐證是，1997年首次修改的《刑事訴訟法》施行后，羈押期限的縮減招致了全國范圍內公安機關的普遍反彈，其結果是“超期羈押”屢禁不止。此外，由于忍受不了《刑事訴訟法》對傳喚、拘傳的嚴格時間限制，檢察機關與紀委聯(lián)合辦案（利用紀委的“雙規(guī)”突破傳喚、拘傳的時間限制）就越來越成為公開的秘密了。

（2）司法孤立。實現(xiàn)省級統(tǒng)管后，在地方政治生態(tài)中，檢察系統(tǒng)的權威多半會進一步增強，而法院系統(tǒng)的權威則很可能會被繼續(xù)弱化。審判權是一種天生弱勢的權力，它的權威理應來自公信力，但在司法公信力匱乏的條件下，就要被迫求助于政治支持。一旦省級統(tǒng)管使得地方法院失去了地方政治資源的支持，法院就會在地方政治生態(tài)中被迅速邊緣化，強制執(zhí)行也可能因此遭遇更多的障礙。在“黨領導一切”的政治環(huán)境中，“司法獨立”搞不好就成了“司法孤立”。

7.相比之下，地方黨委對檢察機關的政治干預更值得防范，這種政治干預通常會削弱反腐的力度，并且還可能使得反腐敗工作與地方權斗糾纏不清。但仍需注意的是，反腐工作面臨幾個剛性約束：預算約束、編制約束、制度約束以及“政治承載力約束”。后者很少被提及，但卻不能被忽視。反腐敗工作如短期內不能法治化、徹底化，其力度可暫以不超越地方政治承載力的極限為宜。

司法改革的延伸思考

在國內學術界，“司法獨立”不僅常被用來描述西方司法制度的成功經(jīng)驗，而且被當做中國司法改革毋庸置疑的“價值取向”。然而，迄今為止，我們對于“司法獨立”的知識積累還相當薄弱，經(jīng)驗值是零。至于體制性獨立的改革措施能否在當代中國極其復雜的政治生態(tài)中存活下來，在當下中國的司法現(xiàn)實中會遭遇何種抵制、變異，還未有過令人信服的試驗和論證。司法改革不能基于信念和理論，它必須指向問題。對應于解決問題，“司法獨立”只是手段，而不是目的。但在中國學術界，“司法獨立”卻變成了一種目的性的“價值追求”。這種觀念會削弱人們對中國式“司法獨立”的反思能力，對于問題的關注也容易被淹沒在意識形態(tài)的爭論之中。

當前中國司法面臨的主要問題是什么？“司法獨立”能否真正解決這些問題？即使能，也還需進一步研究：著眼于解決實際問題，是否還存在替代性方案？以及“司法獨立”所帶來的負面社會后果（包括制度轉換成本）會有哪些？上述問題，都要求司法改革設計者在廣泛調研的基礎上繼續(xù)深入研究。

司法改革需要“成本觀念”。無視成本的改革只是折騰。理論上，即使某個改革方案能夠產(chǎn)生一些積極后果，但若改革收益最終會被改革成本所淹沒，仍無法避免失敗的結局。

司法改革還需要“均衡理念”。即使某個改革方案確實能夠解決某個問題，但若這個問題被解決之后又引發(fā)另一個問題（所謂“按下葫蘆浮起瓢”），那么改革的目標，就不再是徹底解決其中某一個問題，而應致力于將這兩個問題的潛在社會損失的總和降至最低。換言之，司法改革不應當追求一個單向度的極點，而應當在多向度之間努力捕捉一個恰當?shù)木恻c。

將當下中國法院、法治的癥結歸結于司法不“獨立”，因而相應的對治策略就是“司法獨立”，是一種在思想市場上頗占風頭的一種意見。對此，我們想強調一點：本文的寫作目的并非致力于否定這種意見。恰恰相反，我們真誠地希望，文中提出的所有質疑，在經(jīng)過廣泛調研和嚴謹論證之后，能夠最終被徹底消解，從而有利于法治目標的實現(xiàn)。