青年優(yōu)先發(fā)展視域下的青年政策制定與實施

張良馴

（中國青少年研究中心北京 100089）

青年發(fā)展屬于人的發(fā)展的范疇，而人的發(fā)展是一個不斷演化和進步的過程。伴隨著人的發(fā)展條件的持續(xù)改善和青年發(fā)展政策的不斷強化，我國青年發(fā)展工作近年來得到了大力加強，青年發(fā)展事業(yè)取得了歷史性成就，這是社會廣泛認同的客觀事實。但是，這不等于說目前的青年發(fā)展狀況已經(jīng)盡善盡美，也不是說青年發(fā)展工作就沒有任何改進的空間了。我們青年研究者要堅持馬克思主義青年發(fā)展觀，既要看到青年發(fā)展的成果，又要看到青年發(fā)展的不足。從公共政策的實踐看，問題導(dǎo)向是公共政策制定的基礎(chǔ)和由頭，因此，講差距往往比講成績更能夠推動青年問題進入公共政策的議程，促進青年政策的建設(shè)和完善。我國2017年之所以出臺《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），直接原因是該《規(guī)劃》指出的青年發(fā)展事業(yè)“還存在不少亟待解決的突出問題”［1］。只有清醒地看到當前青年發(fā)展的不足，我們才能有的放矢地采取治理措施。本文著眼于實施“青年優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，基于對當前青年發(fā)展狀況的研判和相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，概括出當前青年發(fā)展不足的突出表現(xiàn)，闡述青年發(fā)展不足產(chǎn)生的一般性原因，并提出治理青年發(fā)展不足的政策措施。

一、當前青年發(fā)展不足的表現(xiàn)

（一）青年政治引領(lǐng)有待加強

從黨的青年工作視域看，青年發(fā)展工作第一位的是進行政治引領(lǐng)，核心是賡續(xù)紅色血脈，培養(yǎng)時代新人。我們在這方面已經(jīng)取得了很大的工作成績，但青年政治引領(lǐng)還需要持續(xù)加強。

青年政治意識的形成是家庭教育、學(xué)校教育和社會教育三者共同作用的結(jié)果。從調(diào)查情況看，在家庭教育中，家長普遍關(guān)注、特別掛念的是子女的考試分數(shù)，有些家長也會向子女傳授為人處世的道理，但較少會開展政治引領(lǐng)工作。在學(xué)校教育中，從基礎(chǔ)教育到高等教育都有思政課，但思政課的針對性和有效性還需要進一步提升。有的教師仍然習(xí)慣于照本宣科，簡單說教，不敢也不善于回答學(xué)生提出的敏感問題，使得學(xué)生感受不到思政課的親近與親切。廣州市2020 年的一項調(diào)查顯示，受訪青年中認為思政課需要在內(nèi)容和方法上加以完善的占比達62.4%；對于思政教育路徑，認為實地考察最為有效的達45.3%，其次是情景劇占比19.3%和動漫視頻占比14.7%，而傳統(tǒng)的上課、宣講占比偏低。在社會教育中，青年政治意識受到大眾傳媒、互聯(lián)網(wǎng)的廣泛影響，面臨著多種錯誤社會思潮的干擾和侵蝕。青年亞文化在互聯(lián)網(wǎng)的助推下發(fā)展較快，形態(tài)多樣。近年來，推崇消極頹廢的“喪”文化、狂熱支持明星偶像的應(yīng)援文化、以借貸透支為特點的消費文化等，偏離、消解和沖擊主流價值觀。可以說，青年政治引領(lǐng)面臨更加復(fù)雜的亞文化環(huán)境。

在2022 年全國兩會上，共青團中央在《關(guān)于推進青少年黨史學(xué)習(xí)教育常態(tài)化長效化的提案》中提出，“當代青少年與父輩、祖輩相比，理想主義與現(xiàn)實主義、感性認同與理性認同在他們身上復(fù)雜交織，對黨的政治認同還面臨著多方因素的沖擊和消解”。以青年黨史學(xué)習(xí)教育為例，目前學(xué)校、家庭、社會未能實現(xiàn)緊密銜接，面臨家庭教育缺位、嚴重依賴學(xué)校教育、社會教育不完善的現(xiàn)實挑戰(zhàn)?？梢哉f，青年思想政治教育在時代性、親和力、感染力以及網(wǎng)絡(luò)立體傳播、話語體系創(chuàng)新、文藝產(chǎn)品創(chuàng)造等方面還任重道遠［2］。

青年發(fā)展受到制度的深刻影響，制度是影響青年發(fā)展的“基礎(chǔ)性因素”［3］，這意味著體制內(nèi)青年與體制外青年在政治認同上會存在一定程度的差異性。隨著就業(yè)方式、勞動關(guān)系和生活業(yè)態(tài)的日益多樣化，青年發(fā)展的體制外空間在持續(xù)地拓展和擴大，青年人不斷涌入新領(lǐng)域就業(yè)，形成了超過一億人的新興青年群體。2019年廣州市的一項調(diào)查顯示，新興青年群體對時事政治的關(guān)注度明顯低于整體青年。部分新職業(yè)青年與體制沒有多少聯(lián)系或聯(lián)系松散，少數(shù)人甚至游離在國家的有效治理之外，這給青年政治引領(lǐng)工作帶來了新的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

（二）青年健康狀況需要改善

青年健康是一個整體性概念，表示青年個體良好的身心狀態(tài)及社會適應(yīng)能力，包括身體健康、心理健康等方面的內(nèi)容。

目前，青年身體健康方面存在的一個突出問題是，有些青年人對自己欲望的放縱。這表現(xiàn)在放縱食欲，想吃就猛吃，不想吃就不吃；放縱玩欲，總是在低頭玩手機，不停地刷朋友圈，沉迷追肥皂劇和玩電子游戲；放縱熬夜，玩手機、玩游戲成癮，一晚又一晚地熬著漫長的夜；放縱饞欲，滿足于甜、咸、辣的重口味；放縱懶欲，能坐著絕不站著，能躺著絕不坐著，等等。放縱欲望給這些青年帶來了身體的損害。同時，在近視和肥胖方面，2018 年，我國兒童青少年總體近視率為53.6%，排名世界第一。其中，初中生、高中生近視檢出率分別為71.6%、81.0%，比2014 年分別增長2.9 個、4.5 個百分點［4］。2019 年，初中生近視率為69.9%，高中生近視率高達78.8%，可見，青年學(xué)生近視率居高不下。另外，2019年，14至21歲青年學(xué)生肥胖率為8.9%，比2016年增長了2.5個百分點。從調(diào)查情況看，不少青年經(jīng)常熬夜，有的熬夜加班，也有的是在上網(wǎng)玩游戲，這都對身體健康有損害。

青年的心理問題是指青年個體由于身心發(fā)展不平衡而產(chǎn)生的心理和行為的異常。在學(xué)習(xí)、工作和生活中遇到挫折和困難時，有的青年人產(chǎn)生了學(xué)習(xí)情緒厭煩、親情關(guān)系隔閡、人際交往困惑等心理異常，少數(shù)人出現(xiàn)了認知障礙、人格障礙、情緒障礙和交往障礙，極端的甚至出現(xiàn)軀體化障礙、精神分裂癥等心理疾病。從調(diào)查情況看，大部分90 后在物質(zhì)豐厚、照顧有加的家庭環(huán)境中長大，大都缺乏艱苦生活的磨煉，有的嬌生慣養(yǎng)，對挫折的承受能力很差，受不了任何打擊；有的人缺乏處理生活問題的基本能力，存在偏執(zhí)、極端等心理問題；有的青少年學(xué)生長得體型高大，但心理很脆弱，甚至在學(xué)業(yè)和就業(yè)的高壓下，沒能正確對待、及時疏解，患上了抑郁癥。

（三）青年婚育問題值得關(guān)注

目前，我國人口呈現(xiàn)“三低一高”的特點。第一，人口“含青量”持續(xù)走低。2020年我國14-35 歲青年人口約4 億、占總?cè)丝诘?8.4%，比2000 年減少9000 多萬、下降11.1 個百分點。依據(jù)“七普”數(shù)據(jù)測算，到2030年青年人口還將減少約5000萬。第二，總和生育率持續(xù)走低。我國育齡婦女總和生育率1990年為2.3，2020年為1.3，已低于1.5的國際警戒線。第三，結(jié)婚率持續(xù)走低、初婚年齡線持續(xù)走高。2020年我國結(jié)婚率為5.8‰，比2000年下降7.6個千分點，適齡青年平均初婚年齡為26.8歲，最近4年間增加了0.7歲［5］。另外，未婚青年人口中性別比失衡嚴重。有些青年交友難、婚戀難、育兒難等已成為較為常見的社會現(xiàn)象。2021年廣州市的一項調(diào)查顯示，超過80%受訪青年表示，如果沒有遇到理想的結(jié)婚對象就會繼續(xù)等待，明確表示不愿意結(jié)婚的受訪青年占比竟然超過10%，這確實需要引起國家和社會的重視并研究解決。

我國生育政策從實行了多年的“獨生子女”政策，先后調(diào)整為“雙獨二孩”“單獨二孩”“全面二孩”，再到“全面三孩”，這為青年生育創(chuàng)造了更優(yōu)的政策環(huán)境。但是，青年生育不只是一個政策問題，更直接的因素還是青年個體的生育意愿，因此我們要更多地關(guān)注青年個體對于結(jié)婚生育的主觀想法。2021 年5 月31 日晚媒體報道國家實施“一對夫妻可以生育三個子女”政策后，“生三孩”話題即刻沖上各大平臺熱搜榜第一，網(wǎng)民多數(shù)意見還是生育養(yǎng)育不容易。生育政策的放寬對生育率的提升有促進作用，但從實際情況看，這種作用比政策制定者預(yù)期的要小。部分青年晚婚晚育，有的青年選擇不生，還有的青年甚至不婚，這都直接導(dǎo)致了青年生育率的下降。

（四）對青年教育存在一定程度的焦慮情緒

當前青年教育已經(jīng)取得大幅度的進步，但人們對優(yōu)質(zhì)教育的需求沒有停止，這導(dǎo)致社會存在一定程度的焦慮情緒。從現(xiàn)實情況看，能夠上學(xué)的問題解決之后，人們就會希望能上好學(xué)校，而好學(xué)校畢竟是有限的。從中考開始，上好學(xué)校就得看考試分數(shù)，因此，力爭獲得更高的分數(shù)、上更好的學(xué)校，就成為青年教育焦慮的根源。看來，青年教育焦慮與招生考試制度相伴而生。

2021年7月國家“雙減”政策出臺后，學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔明顯減少。但是，有調(diào)查顯示，學(xué)生和家長的教育焦慮并沒有同步減少，而是有了新的變化，比如有些家長擔心“雙減”會造成自己孩子在升學(xué)中競爭力下降。2022年北京市的一項調(diào)查顯示，60.2%的受訪家長表示“應(yīng)試制度還在，不可能真的給孩子減負”，所以部分家長想辦法進行課外教育。而且，對于有些學(xué)生來說，參加校外非學(xué)科培訓(xùn)并不比參加學(xué)科培訓(xùn)負擔更輕，比如沒有理由說校外培訓(xùn)中的鋼琴課比數(shù)學(xué)課負擔更輕。

“減”并不是“雙減”政策實施的終點?！半p減”政策的實質(zhì)是回歸學(xué)校的育人本位，回歸學(xué)生的全面發(fā)展。這其中的關(guān)鍵在于提升校內(nèi)教學(xué)保障能力，強化教育主陣地的育人質(zhì)量。在學(xué)校教學(xué)活動中，有的教師的教育教學(xué)觀念還比較落后，對于教學(xué)質(zhì)量的理解過于狹隘，認為“育人”就是“育分”，擔心完全按照“雙減”政策要求去做會影響學(xué)生考試分數(shù)。這種現(xiàn)象更深層次的原因是教育功利主義痼疾?？梢哉f，“雙減”政策落實過程中面臨的最大考驗已經(jīng)從校外轉(zhuǎn)到校內(nèi)，如何讓學(xué)校教育真正能夠滿足不同學(xué)生的個性化學(xué)習(xí)需求，把學(xué)校教育真正“立”起來，這成為了擺在所有學(xué)校面前的必答題。有調(diào)查報告顯示，74.3%的教師表示，“雙減”后作業(yè)設(shè)計要求更高了；近五成教師認為，設(shè)計高質(zhì)量作業(yè)面臨作業(yè)素材與相關(guān)資源不夠和設(shè)計分層、彈性、個性化作業(yè)的能力不強的困難［6］?？梢?，“雙減”政策涉及深層次的教育問題，并不是說一實行就能消除人們對于青年教育的各種焦慮。

（五）青年就業(yè)質(zhì)量有待提升

青年就業(yè)問題本質(zhì)上是一個經(jīng)濟問題。在經(jīng)濟增速放緩、新冠肺炎疫情持續(xù)的情況下，加上高校畢業(yè)生數(shù)量龐大，這使得就業(yè)問題成為青年發(fā)展中的突出問題。

2022年高校畢業(yè)生首次過千萬。如今，高校畢業(yè)生就業(yè)既存在總量問題，更存在結(jié)構(gòu)性矛盾。他們在工作地域、薪酬待遇、行業(yè)前景、專業(yè)對口等方面期望值依然很高，不愿降低自己的求職標準。因此，高校畢業(yè)生就業(yè)難和用人單位招工難現(xiàn)象并存：一方面高校畢業(yè)生就業(yè)期望值越來越高，求穩(wěn)趨勢在增加；另一方面制造業(yè)、服務(wù)業(yè)普工難招、技術(shù)技能人才短缺［7］。據(jù)中國青年報社全國兩會青年期待調(diào)查顯示，在應(yīng)屆生求職問題上，63.1%的受訪者期待兩會關(guān)注的議題是提供更多面向應(yīng)屆生的崗位，59.7%的受訪者期待放寬政策，畢業(yè)當年和次年都可作為應(yīng)屆生就業(yè)［8］。某城市的一項調(diào)查顯示，34.7%的受訪青年反映找工作難，32.3%的認為自己職業(yè)發(fā)展前途渺茫。少數(shù)高校畢業(yè)生長期沒能就業(yè)，給家庭帶來了壓力，也給社會帶來了風(fēng)險。

“慢就業(yè)”“緩就業(yè)”“靈活就業(yè)”……如今，青年就業(yè)趨勢越來越多樣化。新職業(yè)青年的就業(yè)問題值得關(guān)注。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，約有2億靈活就業(yè)者，其中，相當比例的是青年人。此外，網(wǎng)絡(luò)表演（直播）行業(yè)的注冊賬號數(shù)以億計，各類內(nèi)容平臺上還活躍著難以計數(shù)的網(wǎng)絡(luò)寫手和自由撰稿人。送外賣、送快遞等靈活就業(yè)新形式在社會中越來越流行，靈活就業(yè)人員社會福利偏低、生存壓力較大等問題開始凸顯，他們的境況也受到社會關(guān)注，如這些新業(yè)態(tài)勞動者的身份得不到確認的問題［9］。

新職業(yè)青年的就業(yè)很不穩(wěn)定，北京市2020年9月的一項調(diào)查顯示，57%的受訪青年表示自己就業(yè)受到疫情較大的影響；中國青少年研究中心科研人員2021年6月在成都、杭州、長沙等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，32.8%的受訪青年認為自己在未來6個月很有可能會失業(yè)。新職業(yè)青年中，開網(wǎng)店、做直播的人在參加社會保險、工傷保險時遇到不少障礙，近25%的人沒有參加社會或商業(yè)保險，尤其是電子競技員、網(wǎng)絡(luò)主播和網(wǎng)絡(luò)文學(xué)寫手社保覆蓋率最低。

另外，部分城鎮(zhèn)青年工作時間長，有的行業(yè)存在“996”現(xiàn)象。有數(shù)據(jù)顯示，16-19歲、20-24歲、25-29歲、30-34歲的城鎮(zhèn)職業(yè)青年周平均工作時間分別為48.3小時、46.8小時、46.6小時和46.8小時，均高于城鎮(zhèn)就業(yè)人員46.5小時的周平均工作時間［10］。

（六）青年住房問題比較突出

盡管《規(guī)劃》中沒有提及青年住房，但是，在該規(guī)劃實施工作中增加了青年住房內(nèi)容，而且作為重點工作給予了關(guān)注和安排。

青年住房問題其實不是一個單純的青年問題，而是一個社會問題。2020年全國投入租賃市場的存量房源為0.87億套，而租賃需求人數(shù)為2.4億人［11］。部分大城市青年承受房價掏空家庭積蓄、房租房貸降低必需消費、通勤時長降低生活質(zhì)量等生活壓力，產(chǎn)生了生活疲憊感和人生挫敗感，有的人無奈離開大城市、“逃離北上廣”。青年人由于工作時間短、收入低，因而在住房上具有依賴家庭的特點。青年個體由于父輩財富和自身收入情況不同，在住房資源擁有上存在很大的差異。

相關(guān)調(diào)查反映出青年住房存在不足之處。據(jù)天津市2019年的一項調(diào)查顯示，青年群體中認為居住現(xiàn)狀與居住理想存在較大差距的占比高達75.6%，主要原因在于房屋不是自有產(chǎn)權(quán)、住房面積小、周邊配套設(shè)施不足；青年住房自有率和住房面積都低于整體水平；青年群體對住房產(chǎn)權(quán)的偏好十分明顯，73.5%的受訪者明確表示不愿意長期租房［12］。據(jù)廣州市2021 年的一項調(diào)查顯示，無房青年群體中，37.3%租住城中村農(nóng)民房，35.5%住公司宿舍，14.8%租住小區(qū)房，7.3%住公租房，4.9%租住長租公寓；住房支出占月收入的比重較高，四成受訪青年的住房支出占收入的20%以上，5.9%的青年竟然高達50%以上。

據(jù)中國青年報社全國兩會青年期待調(diào)查顯示，60.4%的受訪者關(guān)注住房議題。具體說來，64.2%的受訪者希望房價進一步企穩(wěn)，49.8%的受訪者希望推進租購?fù)瑱?quán)，48.4%的受訪者希望推進共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)，48.3%的受訪者期待監(jiān)管房屋租賃交易，47.3%的受訪者希望加大住房租賃供給，45.6%的受訪者期待普及青年公寓，40.9%的受訪者希望政策性租房更容易申請［13］。這些青年的住房期待，換一個角度看，也是目前青年住房不足的具體表現(xiàn)。

（七）不少青年壓力感較強

當代青年生活條件有了大幅度的提升，但面臨更多的選擇和更為激烈的競爭，因而許多人感到學(xué)習(xí)、工作和生活的壓力大。青年發(fā)展中的“內(nèi)卷”現(xiàn)象加深了青年個體之間的競爭壓力。2019年廣州市的一項調(diào)查顯示，感覺壓力非常大的受訪青年占21.2%，比較大的為39.5%，兩者之和達60.7%，感覺壓力一般的占34.1%，感受壓力較小的只有5.1%。青年壓力來源排在前三位的是學(xué)習(xí)緊張、收入不夠用、工作壓力大，選擇的人數(shù)分別占比38.1%、31.4%、18.5%。

2021年以來網(wǎng)上熱議的“躺平”現(xiàn)象，未必是青年真的不想努力、不去奮斗了，而是部分青年對自身生活壓力大的一種情緒宣泄和態(tài)度表達。當代青年一方面有著提高生活品質(zhì)、追求人生夢想的美好愿望，另一方面相比他們父母那一輩上大學(xué)不用交學(xué)費、大學(xué)畢業(yè)不用自己找工作、工作后單位提供住房，固然感受到了更大的生活壓力。上學(xué)、就業(yè)、住房、婚戀壓力疊加，使得一些青年難免滋生無力感和懈怠心理。

二、當前青年發(fā)展不足的原因

（一）社會主要矛盾的體現(xiàn)

青年發(fā)展問題在本質(zhì)上屬于社會發(fā)展問題，因而從根本上說，當前青年發(fā)展不足是我國社會主要矛盾變化在青年發(fā)展領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我國還處在社會主義初級階段，當前社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾反映在青年發(fā)展領(lǐng)域，就是青年學(xué)習(xí)、就業(yè)和生活上還存在發(fā)展不平衡不充分的問題，在畢業(yè)求職、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、社會融入、婚戀交友、老人贍養(yǎng)、子女教育等方面還有不少“操心事、煩心事”［14］，與青年對美好生活的需求和期待相比，某些方面還存在較大的差距。青年發(fā)展問題是特定年齡人群的發(fā)展問題，因此，青年發(fā)展不足在本質(zhì)上屬于現(xiàn)階段人的發(fā)展中共同存在的“不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題”［15］。

青年發(fā)展在現(xiàn)階段表現(xiàn)出明顯的不平衡不充分特征。

一方面，青年發(fā)展在整體上不夠充分。充分發(fā)展是人的發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵。青年的充分發(fā)展是指青年的各種發(fā)展要素能夠得到盡量、足夠和最大限度的發(fā)展。任何人的體力和智力都應(yīng)得到充分的發(fā)展。青年處在長身體、長知識、長經(jīng)驗的時期，其發(fā)展的潛能是很大的，總是存在更好發(fā)展的可能性。青年發(fā)展的終極價值目標是青年的充分發(fā)展，是青年能夠把自己獨特的稟賦、天性、本質(zhì)發(fā)揮出來。近年來，隨著經(jīng)濟社會的加速發(fā)展，青年發(fā)展的程度和水平都有了較大提升，但無論是青年教育、就業(yè)等的發(fā)展，還是青年社會參與、社會保障等的發(fā)展，離人的充分發(fā)展標準還有較大的距離。這種不充分在本質(zhì)上是社會主要矛盾在青年身上的反映。

青年發(fā)展不充分導(dǎo)致青年民生問題的產(chǎn)生。在社會生活中，青年在權(quán)利和利益的分配中處于相對不利的境況。這主要是由于青年年齡和資歷的原因，一般來說，青年在公共政策中缺乏建議權(quán)和制定權(quán)，在社會利益分配中缺乏選擇權(quán)和決定權(quán)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，青年的報酬在社會上是總體偏低的，近七成青年的收入水平低于本地區(qū)居民、本單位職工的平均收入水平。收入低使得許多青年面臨很大的經(jīng)濟壓力，有些成為“月光族”“日光族”。青年民生問題不僅局限在生存領(lǐng)域，還涉及勞動就業(yè)、收入分配、醫(yī)療保障、教育公平、物價上漲等與青年最直接、最現(xiàn)實利益相關(guān)的青年發(fā)展問題。許多青年不僅處在職業(yè)競爭的前沿陣地，同時還面臨生活成本高昂、工作壓力大的現(xiàn)實境況。

另一方面，青年發(fā)展在內(nèi)部不夠平衡。青年是一個年齡概念，青年人口由處于共同年齡區(qū)間的人組成，因而青年群體本身存在不同的亞群體，如青年學(xué)生、青年職工、農(nóng)村青年等，這些不同的青年亞群體都面臨著不盡相同的自身發(fā)展任務(wù)，有著各不相同的具體利益訴求。在現(xiàn)實生活中，青年個體之間在發(fā)展資源上存在不平等甚至不公平的現(xiàn)象。例如，在青年教育方面，公共教育資源的分配存在城鄉(xiāng)之間、地域之間的差別，農(nóng)村青年難以得到像城市青年那樣良好的教育條件，這導(dǎo)致農(nóng)村青年總體上受教育水平比城市青年低，農(nóng)村青年進入重點大學(xué)讀書的比例遠遠低于城市青年。在青年就業(yè)方面，青年就業(yè)受到多方面因素包括家庭背景的影響，有些青年個體之間存在不太公平的就業(yè)機會。青年教育和就業(yè)的不夠公平，會進一步衍生出青年婚姻問題和家庭穩(wěn)定問題，從而演變成為影響青年發(fā)展的深層次問題。青年個體在獲取公共發(fā)展資源方面存在的不公平，導(dǎo)致不同青年參與社會競爭的起點和機會的不平等。青年個體的發(fā)展受到原生家庭的重大影響，來自不同社會階層的青年享有并不完全等同的教育資源、就業(yè)機會和住房資源等。不同地區(qū)的青年、城市與農(nóng)村青年的發(fā)展機會和發(fā)展條件都存在明顯的差異性。可見，青年群體內(nèi)部的發(fā)展不平衡是多方面的，也是復(fù)雜的。

（二）青年發(fā)展多樣性特征的反映

青年發(fā)展問題以青年發(fā)展活動為中心，而青年發(fā)展活動遍布國家政治、經(jīng)濟、文化、社會等多個領(lǐng)域之中，涉及青年思想、學(xué)習(xí)、工作、生活等多個方面，因而在本質(zhì)上是極為復(fù)雜的一種社會現(xiàn)象?！兑?guī)劃》提出了10個青年發(fā)展領(lǐng)域，這些領(lǐng)域正是青年發(fā)展活動的空間，而每個青年發(fā)展活動的空間都不同程度地存在著青年發(fā)展問題。各種青年發(fā)展問題有著各不相同的表現(xiàn)形式和發(fā)生原因。例如，青年思想道德和青年社會保障都是《規(guī)劃》提出的青年發(fā)展領(lǐng)域，而青年思想道德問題的發(fā)生更多的是直接與青年個人相關(guān)，青年社會保障問題的發(fā)生則更多的是直接與經(jīng)濟發(fā)展水平和政府公共政策相關(guān)。

青年發(fā)展概念不是教育學(xué)意義上人的素質(zhì)概念，而是馬克思主義人學(xué)意義上人的本質(zhì)、人的社會關(guān)系和人的需求等概念。青年發(fā)展除了教育發(fā)展之外，還包括健康、就業(yè)、婚戀、文化等眾多發(fā)展領(lǐng)域，而且，每個發(fā)展領(lǐng)域又包含許多方面，如就業(yè)發(fā)展領(lǐng)域包括大學(xué)生就業(yè)、進城務(wù)工青年就業(yè)、新職業(yè)青年就業(yè)等，因此，青年發(fā)展事務(wù)具有明顯的多樣性特征。這種多樣性特征決定了青年發(fā)展的各個領(lǐng)域、各個方面在某一個時間點上不會是齊步走的，難免存在時序和程度上的差異，這就會出現(xiàn)在有的領(lǐng)域、有的方面青年發(fā)展得相對不足。應(yīng)該說，這種相對意義上的青年發(fā)展不足必然會是長期存在的，只是通過改進工作可以把不同領(lǐng)域、不同方面的青年發(fā)展差距控制在一個合理區(qū)間之內(nèi)。

青年發(fā)展是一種特定人群的發(fā)展事務(wù)。在人的一生中，在14歲至35歲的青年時期面臨著身體發(fā)育、心理成熟、接受教育、成家立業(yè)、融入社會、承擔責任等人生的基本問題，是人的發(fā)展的矛盾集中期、多發(fā)期和復(fù)雜期。從時間維度看，青年發(fā)展需要完成五大任務(wù)。一是健康發(fā)展任務(wù)。青年早期是人生中充滿發(fā)展矛盾和成長風(fēng)險的階段，青年個體要追求和實現(xiàn)自身的身體健康和心理健康。二是教育發(fā)展任務(wù)。青年普遍地長期在學(xué)校讀書，而學(xué)校教育是一種競爭性、選拔性的教育，結(jié)果必然是只有部分人能夠進入自己心儀的學(xué)校。為了能夠獲得進入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的機會，青年人在長時間的上學(xué)過程中，會不斷面臨著考試升學(xué)的競爭壓力。三是就業(yè)發(fā)展任務(wù)。青年人走出校門后，要么就業(yè)要么創(chuàng)業(yè)，都得有自己的職業(yè)，而就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾是長期存在的。如何獲得個人希望的就業(yè)崗位，是青年人得努力爭取的。在職場中，青年人普遍缺乏經(jīng)驗，得有一個工作適應(yīng)和學(xué)校所學(xué)轉(zhuǎn)化的過程，只有加倍努力才能取得好成績，獲得好職位。四是婚戀發(fā)展任務(wù)。青年個體要尋找合適的伴侶，建立自己的家庭，還要生育撫養(yǎng)子女。這其中每個環(huán)節(jié)都可能會遇到現(xiàn)實困難。五是社會參與發(fā)展任務(wù)。每個青年都要扮演一定的社會角色，承擔相應(yīng)的社會責任，得成為一個好家長、好職工、好公民。應(yīng)該說，每一個角色都不是輕易能夠做到的，而是需要付出艱苦的努力。從以上五個方面看，青年個體在外在條件和家庭背景的制約下，如果自身努力不夠，就難免會出現(xiàn)各種發(fā)展不足的情況。

（三）青年發(fā)展階段性特征的結(jié)果

當代社會是一個高度開放、快速變化的社會，這使得青年時期的發(fā)展比以往時期更是充滿了各種風(fēng)險?！安粩嘀圃?、生產(chǎn)與分配風(fēng)險，不僅成為現(xiàn)代社會發(fā)展所呈現(xiàn)出來的基本特征，而且也成為現(xiàn)代社會人的發(fā)展風(fēng)險生成的重要根源?！保?6］青年發(fā)展與社會發(fā)展的不確定性直接聯(lián)系在一起。當代社會具有鮮明的市場性、開放性、流動性特征，這不可避免地會給青年發(fā)展帶來各種風(fēng)險。首先，從市場性看。市場具有一定的盲目性和不確定性，把制造和生產(chǎn)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會生活的各個人群，而其中對于涉世不深、閱歷不足、資歷不夠的青年群體來說，其面臨的風(fēng)險往往更大。例如，市場擇業(yè)、市場創(chuàng)業(yè)給部分青年帶來失業(yè)、失敗的風(fēng)險。其次，從開放性看。在一個開放的社會中，個人與他人之間的交流和交往更為經(jīng)常，也更為復(fù)雜，青年由于受到生活經(jīng)驗的局限和辨識能力的不足，因而容易被誤導(dǎo)、被欺騙、被傷害。當代青年的生活具有明顯的異質(zhì)性，對于長輩來說通常是陌生化程度較高，這使得青年在生活方式和消費方式上容易出現(xiàn)發(fā)展問題。再次，從流動性看。人的流動意味著不穩(wěn)定，而不穩(wěn)定則意味著發(fā)展的風(fēng)險。對于生活在當代社會中的青年而言，一切都在快速變化，一切都呈現(xiàn)出前所未有的不穩(wěn)定性，自身發(fā)展?jié)摬刂鞣N風(fēng)險。典型的是未成年的青年面對常年在外打工的父母，忍受著見不到父母的面、得不到父母的陪伴的痛苦，這影響著這部分青年的心理健康發(fā)展。“從歷史上看，在一個國家的現(xiàn)代化進程中，總會伴隨著不斷出現(xiàn)的青年問題，尤其在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期，青年與社會的沖突往往表現(xiàn)出常態(tài)化的特征，成為人們?nèi)粘Ｉ畹慕M成部分。”［17］因此，青年發(fā)展不足是社會發(fā)展現(xiàn)階段會經(jīng)常遇到的社會現(xiàn)象和青年現(xiàn)象。

從整個青年階段看，青年發(fā)展問題的出現(xiàn)具有一定的自然性。人的困擾和麻煩問題，一般說來在14歲之前還沒有發(fā)生多少，在35歲以后大多已經(jīng)解決，因此，人在青年時期急迫的問題紛至沓來，青年的心靈往往會受到四面八方的沖擊，常常是難以平靜的。一個人在14歲之前屬于少年兒童，受到家庭的撫養(yǎng)和保護，受到家長和教師的教育，處在政府、家庭、學(xué)校和社會安排和預(yù)設(shè)的物質(zhì)生活、思想意識和人際關(guān)系的環(huán)境之中，正常情況下是較少發(fā)生社會問題的。人到14 歲成為青年之后，這種相對安靜平順的情況發(fā)生了急劇的變化。一個人進入青年階段，自我意識就會明顯地增強，初次發(fā)現(xiàn)外部世界的多樣和復(fù)雜，求知欲也特別強烈，真正開始“志于學(xué)”時期，會出現(xiàn)不少的學(xué)習(xí)、生活和工作問題。這些問題將伴隨高中、大學(xué)教育和隨后的就業(yè)，持續(xù)21 年的時間，到了35 歲以后，青年發(fā)展中的很多問題基本得到解決。即使沒有解決的，也基本定型，不再成為突出的人的發(fā)展問題了。

當代青年生活在經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、人們生活水平普遍得到大幅提升，這本是青年發(fā)展的良好物質(zhì)條件。但是，社會中彌漫著一種物質(zhì)主義的氛圍，這使得部分青年受到社會上物質(zhì)主義價值取向的負面影響，而過分的物質(zhì)追求和感官享受是不利于青年實現(xiàn)全面發(fā)展的，甚至?xí)で嗄臧l(fā)展的狀態(tài)?！凹夹g(shù)理性的全面統(tǒng)治使得人將其追求的目標指向人的精神世界之外的感性世界。其結(jié)果是，人不斷地控制并受制于外在存在物和人的感性存在自身，從而自身淪落為工具性的存在。因此，技術(shù)理性的全面統(tǒng)治必然導(dǎo)致人作為人自身的自由的全面的喪失。這就是現(xiàn)時代人的發(fā)展的根本困境?！保?8］許多青年的發(fā)展同樣地陷入這種困境，必然為物所累，這阻礙了青年的精神發(fā)展。一些青年沉溺于追求物質(zhì)的快樂之中，為了獲得更多的物質(zhì)享受，不惜透支自己的體力與精力。有的青年在精神上為物欲所困，引發(fā)痛苦、失望、郁悶等各種負面情緒。

三、促進青年發(fā)展的策略措施

（一）把“青年優(yōu)先發(fā)展”理念轉(zhuǎn)化為具體的公共政策

治理青年發(fā)展不足，就要認真審視社會對待青年的方式，解除不利于青年發(fā)展的種種制約和束縛，為青年發(fā)展提供更為有利的社會條件。青年發(fā)展是人的發(fā)展的重心所在，是社會發(fā)展的根本所在，以此為基礎(chǔ)才能確立青年發(fā)展對社會發(fā)展的工具性價值。社會要通過青年發(fā)展政策的支持，滿足青年發(fā)展的要求，為青年發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。青年發(fā)展不足的克服有賴于社會整體面貌的改善，而針對青年發(fā)展不足的具體措施也有助于推動青年問題和社會問題的解決。因此，治理青年發(fā)展不足的關(guān)鍵是找到一條適宜的路徑，并將這條路徑加以制度化和法治化。

《規(guī)劃》提出的“青年優(yōu)先發(fā)展”理念對于促進青年更好發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。治理青年發(fā)展不足，從根本上說是要從馬克思主義青年發(fā)展觀入手，把“青年優(yōu)先發(fā)展”理念從一種人的發(fā)展思想躍升為“國家發(fā)展戰(zhàn)略”，并進而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的公共政策［19］。從公共政策實踐看，任何理念要對實踐活動產(chǎn)生影響、起到作用，都需要進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化?！扒嗄陜?yōu)先發(fā)展”理念不能只停留在倡導(dǎo)階段，不能只出現(xiàn)在《規(guī)劃》實施的相關(guān)會議和文件之中，而需要切實地轉(zhuǎn)化為面向青年發(fā)展的眾多具有操作性的公共政策。

從調(diào)研情況看，相關(guān)政策制定部門普遍認同青年發(fā)展的重要性，但對于青年發(fā)展優(yōu)先性沒有形成足夠的認同，因為青年群體看起來不像婦女、未成年人、殘疾人那樣具有發(fā)展上的明顯劣勢。但事實上，青年人缺乏生活閱歷、社會經(jīng)驗，面臨社會化的多方面壓力，收入普遍偏低，消費需求又較高，這使得青年人除了自身努力之外，離不開家庭和政府的更多支持。因此，如何提升“青年優(yōu)先發(fā)展”的社會認知，需要在闡明其對于培養(yǎng)中國特色社會主義建設(shè)者和接班人的社會價值的基礎(chǔ)上，具體指出青年人具有“相對弱勢特征”［20］。相關(guān)政策制定部門只有進一步理解和支持“青年優(yōu)先發(fā)展”，才會積極地采取切實舉措去彌補青年發(fā)展的不足。

“青年優(yōu)先發(fā)展”理念只有轉(zhuǎn)化為具體的公共政策，普通青年才能具有獲得感。這包括具體地支持青年在各領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，有針對性地幫助青年解決自身發(fā)展中面臨的實際困難，特別是有效減緩上學(xué)、就業(yè)、婚戀、居住、生育等方面的壓力。例如，政府部門可采取有效措施為青年上學(xué)、就業(yè)創(chuàng)造公平競爭的社會環(huán)境；發(fā)展保障性租賃住房，主要用于解決新進入城市的青年人的住房困難，支持有條件的單位提供由青年人居住的集體宿舍；出臺支持政策鼓勵青年生育，幫助青年解決孩子撫養(yǎng)、照看、接送上學(xué)等難處。青年的獲得感不僅體現(xiàn)在物質(zhì)方面，還體現(xiàn)在精神方面，為此要大力發(fā)展青年文化，創(chuàng)作更多的青年文化精品，建設(shè)青年文化場所，豐富青年文化活動。另外，青年參與是國際社會青年發(fā)展的重點領(lǐng)域，各類組織和相關(guān)部門要搭建更多的青年參與平臺，支持青年更廣泛的社會參與，引導(dǎo)青年有序的政治參與，尤其是更好地參與基層治理。

（二）推進《規(guī)劃》的深入實施

從公共政策實踐看，治理青年發(fā)展不足的現(xiàn)實選擇是深入實施《規(guī)劃》。這個規(guī)劃作為我國第一個綜合性、跨部門的國家青年政策，是當前克服青年發(fā)展不足的主體工程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這個規(guī)劃盡管已經(jīng)實施了5年多時間，取得了很大成效，但是，其獨特價值應(yīng)體現(xiàn)得更加充分，協(xié)同治理應(yīng)更加有力。

一方面，要更充分地體現(xiàn)《規(guī)劃》的獨立價值。《規(guī)劃》發(fā)布后，各地應(yīng)該立即貫徹實施，但有的地方?jīng)]有推出多少新的實際措施，只是簡單地把已有的青年工作項目、或者本來就要進行的涉及青年的公共服務(wù)項目都算進來。有的部門對青年發(fā)展政策的獨立性缺乏認知，認為現(xiàn)有相關(guān)政策對象已覆蓋包括青年人在內(nèi)的所有人，因而就把青年發(fā)展政策泛化，不愿在政策制定和工作落實中特別針對青年群體、突出青年需求。針對這種情況，在《規(guī)劃》實施工作中，我們要著力推動各相關(guān)部門出臺新的政策措施，做大青年發(fā)展的政策增量。

另一方面，要切實加強《規(guī)劃》的協(xié)同治理?！兑?guī)劃》涉及幾十個黨政部門，這些平行部門沒有上下級隸屬關(guān)系，各有職能邊界和績效，這就難免會出現(xiàn)有的部門根據(jù)自身利益和政策認知，對政策目標和政策內(nèi)容作出不同的解讀的現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)青年工作聯(lián)席會議機制雖然建立了，但主要還是共青團唱主角，有的成員單位把自己擺進去的意識不夠強，存在被動應(yīng)付的現(xiàn)象，因此，相關(guān)部門要改變“青年工作是共青團工作”的片面認識，把促進青年發(fā)展作為自身的分內(nèi)事。這就要“再造各個政策主體之間的關(guān)系，避免陷入多部門合作困境，防止政策執(zhí)行陷入碎片化，減少政策梗阻”［21］。只有按照《規(guī)劃》提出的建立健全“黨委加強領(lǐng)導(dǎo)，政府、群團組織、社會等各方面協(xié)同施策”［22］的工作機制，才能發(fā)揮政策集成和工作整合功能，形成部門聯(lián)動和政策協(xié)同的促進青年發(fā)展的生動局面。

（三）提升青年發(fā)展政策層次和水平

《規(guī)劃》的制定，標志著我國有了綜合性、專門性的青年政策。但是，站在新時代青年政策建設(shè)的戰(zhàn)略高度看，還存在兩個可以進一步改善和提升的方面。

第一，可以進一步制定促進青年發(fā)展的法律。目前，我國青年發(fā)展政策的形式是黨政部門文件，而不是立法機關(guān)的法律法規(guī)，因此，政策效力還不是很強?！兑?guī)劃》屬于最高層級的規(guī)范性文件，但畢竟還不是法律，其內(nèi)容大都是宣言性、倡導(dǎo)性的，而不是強制性的。從世界范圍看，青年發(fā)展不能僅僅停留在公共事務(wù)的層面，而要從青年事務(wù)上升到青年權(quán)利的高度，因此，不少國家制定了促進青年發(fā)展的專門法律。例如，巴西聯(lián)邦共和國2013年8月頒布的《巴西青年法》具體闡述了11項青年權(quán)利：青年公民權(quán)、社會與政治參與權(quán)和青年代表權(quán)，青年受教育權(quán)，青年職業(yè)化、工作和收入權(quán)，青年多樣化與平等權(quán)，青年健康權(quán)，青年文化權(quán)，青年通訊和言論自由權(quán)，青年體育和休閑權(quán)，青年定居與流動權(quán)，青年可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境權(quán)，青年公共安全和獲得司法權(quán)。隨著我國青年事務(wù)日趨多樣和復(fù)雜，僅靠黨政文件是不夠的，可著手研究制定促進青年發(fā)展的法律，最理想的是制定專門的“青年法”。應(yīng)該指出的是，我國曾在1994 年提出過“青年法”，當時考慮的是既然工會工作有工會法、婦女工作有婦女權(quán)益保護法，青年工作也得有“青年法”。現(xiàn)在，不僅是要參照其他群團工作的做法，更重要的是要站在培養(yǎng)時代新人的高度制定“青年法”。

第二，可以進一步推動政府部門把青年發(fā)展事務(wù)納入行政事務(wù)。青年發(fā)展事務(wù)大都屬于行政事務(wù)，如青年教育、青年就業(yè)、青年健康等，需要眾多政府部門的共同參與。我國在政府序列設(shè)立了婦女兒童工作部門，但沒有青年工作部門，因此，我國長期以來缺少政府部門參與青年工作的制度化平臺，存在政府青年發(fā)展事務(wù)的治理不足。從世界范圍看，許多國家建立了跨部門的青年工作協(xié)調(diào)機構(gòu)。例如，德國《社會法典》第8部《兒童與青少年專業(yè)工作法》對青年工作機構(gòu)作出了法律規(guī)定，在聯(lián)邦政府中設(shè)立青年工作的專門機構(gòu)，各州設(shè)立地方青少年事務(wù)局，由各級政府青年工作機構(gòu)負責制定和實施青年發(fā)展政策，協(xié)調(diào)各種社會組織參與青年發(fā)展事務(wù)。按照國際社會的普遍做法，青年發(fā)展政策是一個全面性的、配合社會整體發(fā)展的政策，旨在從公共政策上保證青年發(fā)展事務(wù)能夠進入政府的工作領(lǐng)域、青年發(fā)展問題能夠得到政府的協(xié)調(diào)解決。《規(guī)劃》的制定和實施，使共青團有了一個協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門參與青年工作的機制，因此這是新時代中國青年工作機制的重要創(chuàng)新。在這種情況下，關(guān)鍵是要推動政府相關(guān)部門把《規(guī)劃》的實施作為自己的分內(nèi)事，在工作安排、實施和考核上都能體現(xiàn)青年事務(wù)的獨立存在，切實推動政府青年事務(wù)的發(fā)展。

綜上所述，青年優(yōu)先發(fā)展是新時代中國青年發(fā)展工作的基本價值導(dǎo)向，也是培養(yǎng)時代新人的國家戰(zhàn)略選擇。為推動青年優(yōu)先發(fā)展理念的落地生根，我們在肯定青年發(fā)展工作重大進展的同時，要實事求是地看到青年發(fā)展還有多方面的工作要做。我們應(yīng)敢于正視青年發(fā)展不足，認真分析青年發(fā)展不足出現(xiàn)的原因，并從完善政策措施上加以針對性的有效治理。可以預(yù)料，隨著青年優(yōu)先發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為更多的具體青年政策，我國青年發(fā)展事業(yè)必將迎來新的更大的進步和輝煌。