從美國聯(lián)邦政府“停擺”看2014中國預(yù)算制度改革

王卓++黃茜彤

摘 要：本文由美國聯(lián)邦政府“停擺”出發(fā)，通過對中美政府預(yù)算制度差異剖析，分析美國政府預(yù)算制度對我國改革的借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；預(yù)算改革；中美預(yù)算比較

2013年9月30日，美參議院否決了眾議院通過的臨時撥款議案，聯(lián)邦政府10月1日起正式關(guān)門，非必需公共服務(wù)中斷。10月16日，美國會參議院和眾議院先后通過議案，給予聯(lián)邦政府臨時性撥款，并調(diào)高公債上限，聯(lián)邦政府“停擺”宣告結(jié)束。事實上，在1977到1996年間，美國政府出現(xiàn)過17次“停擺”，持續(xù)時間也在1‐21天不等。

一.美國聯(lián)邦預(yù)算管理法律體系演變

透過這起事件，我們可以看出預(yù)算的法律性之“硬”，正是這一點導(dǎo)致了美國聯(lián)邦政府“停擺”，因為政府無法逾越預(yù)算的界限。美國聯(lián)邦預(yù)算的編制、執(zhí)行其實是以國會為代表的立法部門與以總統(tǒng)為代表的行政部門的斗爭與較量過程。美國聯(lián)邦預(yù)算的演變歷史便是這兩大部門通過制定預(yù)算的規(guī)則和程序、把對自己有利的規(guī)則和程序強加于另一方的對“錢袋子”控制權(quán)的爭奪史。大致可分為以下三個階段：1789-1921年，國會主導(dǎo)預(yù)算過程，實行小政府，保持預(yù)算盈余；1921-1974年，總統(tǒng)主導(dǎo)預(yù)算過程，實行大政府，財政赤字頻繁出現(xiàn)；1974-2008年，國會、總統(tǒng)爭奪預(yù)算控制權(quán)，使得赤字膨脹、消失、再出現(xiàn)。通過對預(yù)算控制權(quán)的爭奪，兩大部門均建立了自己的預(yù)算過程、工作人員和操作規(guī)則。

美國是一個三權(quán)分立、法律體系比較完備的聯(lián)邦制國家，在權(quán)力的分配中注重權(quán)力的相互制衡。從其聯(lián)邦預(yù)算法律體系的演變中，我們可以發(fā)現(xiàn)其在整個過程中對法律至上原則的恪守：（1）預(yù)算管理法治化高，法律至上；（2）通過預(yù)算法律修訂來不斷完善聯(lián)邦預(yù)算資金分配機制；（3）預(yù)算管理機構(gòu)健全、相互制衡、分工明確；（4）強調(diào)預(yù)算權(quán)對政府行政權(quán)力擴張的制約。

二.中、美預(yù)算編制比較

美國預(yù)算編制方法先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)的單一預(yù)算制度、復(fù)式預(yù)算制度、績效預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算、設(shè)計-規(guī)劃預(yù)算、目標(biāo)管理預(yù)算、零基預(yù)算、多年預(yù)算等，我國預(yù)算管理制度改革也經(jīng)歷了復(fù)式預(yù)算、零基預(yù)算、部門預(yù)算等。但是，在實行復(fù)式預(yù)算時仍需面臨解決正確處理經(jīng)常性預(yù)算和資本預(yù)算關(guān)系、如何保持資本預(yù)算的合理規(guī)模和結(jié)構(gòu)、如何完善國家復(fù)式預(yù)算制度的問題；在實行零基預(yù)算時，地方政府面臨著公用經(jīng)費不足、缺乏足夠預(yù)算自主權(quán)、一些政治和行政體制上的制約等；在部門預(yù)算管理的改革實踐中，則存在法律制度落后、未將績效管理融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行不嚴格、缺乏公開性與監(jiān)督等問題。

（一）美國聯(lián)邦預(yù)算編制

總統(tǒng)、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室、由財政部、國民經(jīng)濟委員會、經(jīng)濟建議委員會組成的“經(jīng)濟三角”，組成了行政序列的預(yù)算編制機構(gòu)。立法序列參與預(yù)算編制的機構(gòu)主要是國會參眾兩院的各專業(yè)委員會，即國會撥款委員會、籌款委員會、預(yù)算委員會、預(yù)算辦公室（CBO）、會計總署（GAO）等。國會在《國會預(yù)算和扣押法案》中建立了與總統(tǒng)序列平行的預(yù)算編制機構(gòu)和程序。該法案并沒有改變總統(tǒng)在預(yù)算上的主導(dǎo)權(quán)，而是國會有了自己的預(yù)算藍圖、方法、項目評估程序和支出優(yōu)先排序等。

美國財政年度為每年的10月1日到第二年的9月30日，從聯(lián)邦政府各機構(gòu)編制各自預(yù)算開始，至聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行后的審計，周期長達33個月。在一個財政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府不僅要執(zhí)行本財政年度預(yù)算，還要審核上一財政年度的預(yù)算，并且編制下一財政年度的預(yù)算。

（二）中國政府預(yù)算編制

我國《預(yù)算法》規(guī)定：各級政府是預(yù)算編制的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，各級政府財政部門是具體編制機關(guān)，各部門、單位負責(zé)編制本部門、單位的預(yù)算。在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在中央各部門編制的部門預(yù)算的基礎(chǔ)上由財政部匯編中央政府預(yù)算，其中國家稅務(wù)總局負責(zé)預(yù)算編制過程中的收入測算。全國人大常委會預(yù)工委和全國人大財經(jīng)委是在立法系列參與預(yù)算編制過程的主要機構(gòu)。

中國財政年度為每年1月1日至當(dāng)年12月31日，從政府各部門編制各自預(yù)算開始，至預(yù)算執(zhí)行后的審計，周期大約為24個月。在一個財政年度內(nèi)，中央政府不僅要執(zhí)行本財政年度預(yù)算，還要審核上一財政年度的預(yù)算，并且編制下一財政年度的預(yù)算。

（三）中、美政府預(yù)算編制差異

1.預(yù)算管理法律體系差異：多部法律規(guī)范與一部法律規(guī)范的差異。

2.預(yù)算編審周期差異： 18個月和8個月時間跨度差異。美聯(lián)邦政府的預(yù)算編制、審批的時間長達18個月，而我國一個標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期為24個月，歷時3個財政年度，預(yù)算編制環(huán)節(jié)“兩上兩下”流程跨度為6個月。

3.預(yù)算管理機構(gòu)設(shè)置差異：行政、立法并行模式和單一行政模式的差異。美國預(yù)算管理中預(yù)算編制、執(zhí)行在行政部門，而預(yù)算審批、事后審計則在立法部門。我國的預(yù)算管理職能也是由行政部門和立法部門分享，但立法系列并沒有自己的預(yù)算編制機構(gòu)，其預(yù)算管理、經(jīng)濟預(yù)測等要依托于行政系列的預(yù)測數(shù)據(jù)。

三.對2014年我國預(yù)算制度改革的借鑒與啟示

在剛剛結(jié)束的兩會中，為全面實現(xiàn)黨的十八屆三中全會決定確定的各項改革目標(biāo)，我國政府決定把預(yù)算管理制度改革作為2014財稅體制改革的重點，以實現(xiàn)良好開局。而作為最發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，美國在預(yù)算過程管理中有一套系統(tǒng)、規(guī)范的機制與方法，值得我國在預(yù)算管理制度改革中借鑒。

（一）加強預(yù)算法治建設(shè)，完善管理法律體系，確立預(yù)算制度改革的基本框架

提高對預(yù)算認識，樹立預(yù)算審批權(quán)就是特殊立法權(quán)，預(yù)算即法的意識。預(yù)算經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)就被作為法律，即具有不可改變的法律效力。樹立預(yù)算的權(quán)威性和嚴肅性，應(yīng)完善《預(yù)算法》，增加其中關(guān)于預(yù)算編制的條款解釋。我國現(xiàn)行的1994年出臺的《預(yù)算法》，由于當(dāng)時的立法環(huán)境還未完全市場化，其在某些方面與公共財政的要求不相適應(yīng)，應(yīng)加以完善與改進。如：應(yīng)貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”的預(yù)算法原則，建立預(yù)算編制、執(zhí)行相互分離的預(yù)算管理體制與社會公眾參與的民主預(yù)算審查制度，建立、落實預(yù)算實質(zhì)審查制度，加強對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，完善預(yù)算法律責(zé)任，明確預(yù)算資金的范圍、管理預(yù)算的主體等，盡早將這些預(yù)算改革以法律的形式固定下來。當(dāng)然，政府預(yù)算的法治化并不是孤立的，有賴于整個社會的法治化建設(shè)，尤其是相關(guān)政府部門為主體的社會主義法制化進程。“政府花錢，議會審批”是市場經(jīng)濟國家的普遍流行做法。在我國，政府任何財政支出都應(yīng)該貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”的預(yù)算法原則，即政府財政支出必須先編制預(yù)算方案并報經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)。也只有這樣，才能真正發(fā)揮預(yù)算的控制作用。endprint

（二）建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系

預(yù)算管理改革問題的實質(zhì)相當(dāng)程度上便是預(yù)算管理權(quán)的重新分配問題，即其在人大與政府、政府財政部門與其他部門、財政部門內(nèi)部各部門之間重新配置的問題。預(yù)算管理的分權(quán)與制衡就是要將預(yù)算權(quán)力在這些機構(gòu)及外部獨立審計機構(gòu)之間進行合理的分配，以形成一個相互制約的運作體系。同時，應(yīng)明確公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的支出范圍和重點，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)。

（三）實行中期財政規(guī)劃管理與跨年度預(yù)算平衡機制，編制“滾動”預(yù)算

根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃與宏觀調(diào)控需要，確定中期財政政策，編制三年財政規(guī)劃，同時中央財政預(yù)算因政策需要可編列赤字，在政策調(diào)整后分年彌補。

（四）解決預(yù)算年度與立法機關(guān)審批的日期不一致問題

采取跨年制會涉及國民經(jīng)濟統(tǒng)計、會計年度、納稅年度等諸多方面的調(diào)整所造成的大幅增加的成本問題，故其并不符合我國實際。相反，我國應(yīng)適當(dāng)借鑒有關(guān)國家的實踐經(jīng)驗，編制“臨時預(yù)算”，在新預(yù)算年度開始后執(zhí)行，用以規(guī)范、監(jiān)督政府在“空檔期”的財政收支行為；在正式預(yù)算草案于3月左右獲得各級人大審議通過后，“臨時預(yù)算”便自動失效。

（五）建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度

各級財政部門按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告，以全面報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)能力。

（六）提高預(yù)決算公開度與公民對政府預(yù)算制度改革的參與度

公民是公共預(yù)算制度的決策者、監(jiān)督者和最終受益者，在預(yù)算制度演進過程中應(yīng)當(dāng)扮演著重要的角色，在一定程度上能夠影響預(yù)算制度的變遷。我國政府應(yīng)細化政府預(yù)決算公開內(nèi)容至項級科目，加大“三公”經(jīng)費公開力度，所有財政撥款安排的“三公”經(jīng)費都要公開，同時應(yīng)強化公民知其自身的權(quán)力與義務(wù)的意識，建立友好的公民參與和監(jiān)督機制，提升互動程度。

參考文獻：

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[2]財政部，關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告

[3]華國慶，預(yù)算法的理念與中國預(yù)算法的完善

[4]肖鵬，美國聯(lián)邦預(yù)算管理法律體系演變與啟示endprint