長江戰(zhàn)略的多維解構(gòu)

本刊記者 楊培舉

隨著長江經(jīng)濟帶上升為國家戰(zhàn)略，長江流域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，以及航運發(fā)展也發(fā)生了深刻變化。那么，如何使長江流域的經(jīng)濟發(fā)展和航運發(fā)展相得益彰，成為了當(dāng)下亟待解決的問題。

2014年9月12日， 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》）。歷經(jīng)30多年醞釀，長江經(jīng)濟帶終于上升為國家戰(zhàn)略。一張重構(gòu)中國經(jīng)濟和國際經(jīng)濟的新地圖也呼之欲出。顯然，這一國家戰(zhàn)略的推出，乃眾望所歸、恰逢其時，但從長江流域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，以及航運發(fā)展現(xiàn)狀來看，要想使長江流域的經(jīng)濟發(fā)展和航運發(fā)展相得益彰，還需突破諸多現(xiàn)實難題。

產(chǎn)業(yè)新棋局

一條奔騰不息的河流，往往是文明的“搖籃”，一個區(qū)域、一個國家政治、經(jīng)濟、文化的“繁榮之帶”，像國外的尼羅河、密西西比河、萊茵河、恒河……莫不如是。

目前，隨著國家戰(zhàn)略的落筆，新一輪投資熱就此拉動，呈千軍萬馬奔長江的磅礴之勢。目前，長江沿岸各省市競相行動，各種意見、規(guī)劃、政策等紛紛出臺，投資更是以幾十億、幾百億、幾千億乃至幾萬億計。以湖北為例，根據(jù)該省發(fā)改委已編制完成的湖北長江經(jīng)濟帶總體規(guī)劃項目庫，共收集項目7883 個，總投資達(dá)到7.3 萬億元左右。投資之巨可見一斑。

從目前長江流域產(chǎn)業(yè)布局來看，沿岸各省區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)相似性很高，并呈現(xiàn)出“兩頭略低、中間較高”的特點。在長江經(jīng)濟帶的9個省會城市中，大部分城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都集中在汽車零部件制造、建材、重型機械、電子信息等，存在著同質(zhì)化競爭的問題。比如，重慶與成都在電子信息產(chǎn)業(yè)有競爭，重慶與武漢、南京、上海在汽車與裝備制造業(yè)也存在較為明顯的同質(zhì)競爭。沿線的長沙目前也在大力發(fā)展汽車制造產(chǎn)業(yè)。

高耗能、高耗水、高污染工業(yè)在沿江布局過度。據(jù)了解，近年來，長江中上游地區(qū)借助沿海地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之機，大力推動化工產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，沿江大量規(guī)劃建設(shè)了各類化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，宜昌、長壽、萬州、涪陵等化工園區(qū)相繼建成，加之長江中下游南京、儀征、安慶、九江、武漢、岳陽等地是我國傳統(tǒng)石化產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，長江沿線已逐步形成了覆蓋上中下游的石化工業(yè)走廊。多年來，長江沿線水污染事件頻發(fā)，一些企業(yè)污水直排、偷排等問題突出。一些地方在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，仍在讓很多高耗能、高污染企業(yè)密集布局在長江之畔。目前，長江流域生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)增多、局部水環(huán)境質(zhì)量降低、水生態(tài)系統(tǒng)受損、水土流失加劇、重要濕地萎縮、廢污水排放負(fù)荷加大、潛在水污染風(fēng)險源眾多，上海的霧霾指數(shù)一度破全國紀(jì)錄，長江下游多個城市的居民飲用水告急等新聞見諸報端。

目前，讓專家們的擔(dān)憂的是，在長江戰(zhàn)略的帶動下，各路投資大軍浩浩蕩蕩，唯GDP論英雄仍然大行其道。很多地方發(fā)展依靠的是“工業(yè)立市、工業(yè)興市、工業(yè)強市”的固定思維，并未根據(jù)主體功能區(qū)要求、資源稟賦和發(fā)展現(xiàn)狀及潛力，培育最具有自身特色的經(jīng)濟和城市。據(jù)記者調(diào)查了解，目前在長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，存在活動多、項目少，洽談多、落地少的現(xiàn)象。部分地方通過“賣岸線”引項目、求發(fā)展，把岸線資源當(dāng)作“唐僧肉”。岸線資源亂占亂用、占而不用、多占少用等情況隨處可見。一些港口企業(yè)和項目業(yè)主跑馬“圈地”、“圈水”建碼頭，有的地方平均下來不到一公里就有一座碼頭，港口碼頭“吃不飽”甚至“曬太陽”現(xiàn)象普遍。專家認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中要實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的雙贏，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡，謹(jǐn)防“拉郎配”、“毒鳥西飛”、“盲目造城”、重復(fù)建設(shè)等傾向。據(jù)一些正在計劃向長江中上游轉(zhuǎn)移的企業(yè)反映，沿江各個地方都掀起了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱潮，ShoppingMall一座接一座，相距僅數(shù)公里。一場盲目上項目、重復(fù)建設(shè)之風(fēng)正在轟轟烈烈地上演。

另外，讓一些專家憂慮的還有長江文化符號也正在日漸流失。長江文化是在中華大地上長江沿線孕育、成長、演變、發(fā)展形成的歷史文化形態(tài)，它們呈現(xiàn)出不同的亞文化特征，保留有各自的文化個性，璀璨絢麗。如今，替而代之的是“千城一貌”，城市的獨特文化符號和個性正在失去，令人心痛。

疏通航運經(jīng)絡(luò)

長江戰(zhàn)略的實施，乃國家對長江黃金水道作用的重新定位之舉，是帶動?xùn)|、中、西部協(xié)調(diào)發(fā)展的全局戰(zhàn)略。那么，如何才能讓黃金水道更好地串起長江經(jīng)濟帶“珍珠鏈”，通過黃金水道輻射長江經(jīng)濟帶腹地，把“珍珠鏈”串成一個個“珍珠串”，真正形成“以點連線、以線結(jié)網(wǎng)、以網(wǎng)撐面”的發(fā)展格局，疏通“長江航運經(jīng)絡(luò)”是關(guān)鍵。

長江黃金水道當(dāng)下面臨的主要問題是：南京長江大橋等橋梁凈高不足制約著大型船舶的通航；三峽大壩船閘通行能力飽和導(dǎo)致大量貨船滯留；高等級航道比重不高，航道設(shè)計、上游水電站過船設(shè)施嚴(yán)重落后；高效集疏運體系尚未形成等，這些都制約了黃金水道作用的發(fā)揮。

事實上，在南京長江大橋建成之前，長江上就有過大船通行的時代。1931年，美國萬噸級“加利福尼亞”郵輪曾自長江口直達(dá)武漢。但自從1968年12月29日南京長江大橋建成通車后，設(shè)計凈高只有24米的大橋使得萬噸巨輪不能上也不能下，從而降低了長江的航運能力。因此，“炸掉南京長江大橋”一度引發(fā)激烈爭辯。就長江水道的現(xiàn)狀來看，炸掉或改建南京長江大橋于事無補，因為后來在蕪湖、銅陵、安慶等地興建的長江大橋，其凈空高度是比照南京長江大橋的凈空高度建設(shè)的。更讓專家們感到憂慮的是，2004年發(fā)布的《中華人民共和國內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)》顯示，長江大橋的凈空高度也是24米和18米。一橋鎖大江，鎖住的不僅僅是航運，還有我們的思維。

三峽大壩船閘通行堵塞正日益對長江航運業(yè)發(fā)展帶來不利影響。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前，三峽過閘船舶年待閘率達(dá)到71%、年平均待閘時間18.07小時，年最長待閘時間801.67小時。長航系統(tǒng)一位官員稱，三峽大壩是按照到2030年運輸貨物過船閘的量為一億噸來設(shè)計的，但2011年就已達(dá)到原先規(guī)劃的2030年的1億噸運量。國家發(fā)改委綜合運輸研究所預(yù)測，2020年三峽船閘水域雙向貨運量將達(dá)到1.63億噸，2030年將達(dá)到2.4億噸，2050年將達(dá)到2.64億噸。如果沒有新的解決方案，未來三峽大壩航運堵塞問題，將日益嚴(yán)重。如何解決三峽給長江航運帶來的瓶頸問題，在李克強總理主持重慶座談會之前，就有討論。在李克強總理主持重慶座談會后，是否建三峽“第二船閘”，再次引發(fā)關(guān)注。在新建船閘和翻壩問題上，重慶和湖北兩地的態(tài)度截然不同，因為這涉及到兩地的利益之爭。但在航運界，開辟“三峽樞紐水運新通道”的呼聲已響徹長江。

除了三峽船閘的制約外，還有上游水電站過船設(shè)施嚴(yán)重落后，也同樣讓一些專家憂心忡忡。多位長江航運研究者表示，與長江中下游數(shù)座跨江大橋?qū)竭\產(chǎn)生的影響相比，長江上游的數(shù)十座水電站對航運的影響更大。交通運輸部長江航務(wù)管理局提供的資料顯示，雅礱江二灘、向家壩、溪洛渡水電站隨著裝機容量的增加，一些河段航運條件正在惡化已是不爭的事實。宜賓至攀枝花段規(guī)劃建設(shè)的幾大電站中，只有向家壩建設(shè)了船閘；其他地方，船只需要借助貨運碼頭中轉(zhuǎn)。另外，長江流域的多個水電站在規(guī)劃階段便未將過船設(shè)施納入其中，多年來亦無加裝計劃。而在經(jīng)濟利益的帶動下，地方政府往往對水電站的設(shè)計規(guī)劃讓步，致使一座座閘壩成了航運的攔路虎。

三峽大壩船閘通行堵塞正日益對長江航運業(yè)發(fā)展帶來不利影響

正因這諸多制約因素的存在，導(dǎo)致長江黃金水道被人為地一段段割裂開來。據(jù)中國船級社專家介紹，目前長江高等級航道的比例低，未形成有層次的航道系統(tǒng)，主要航區(qū)的干支流航道之間不能實現(xiàn)經(jīng)濟船型的直達(dá)運輸；碼頭功能結(jié)構(gòu)不合理，雜貨泊位比例大且部分港口能力有余，專業(yè)化的集裝箱、散貨泊位短缺、能力嚴(yán)重不足；裝備較差的老舊泊位多，現(xiàn)代化的碼頭泊位較少；運輸組織普遍以單體小船為主，船舶大型化及多式聯(lián)運等運輸方式有待發(fā)展。對此，上海社科院院長王戰(zhàn)認(rèn)為，解決這個問題最需要的，就是“標(biāo)準(zhǔn)化”。從船舶的設(shè)計和開發(fā)、港口建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、長江上建筑的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等，都需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能使長江真正發(fā)揮“黃金水道”的作用。

我們再放眼整個長江流域的大交通，事實上這種割裂是全方位的。業(yè)內(nèi)人士分析，大部制改革后對鐵路、公路、水運、航空等雖然有統(tǒng)一的規(guī)劃，但實際上還是處于一種分割獨立狀態(tài)。長江52.5%的通航里程并未得到充分而高效利用，通江達(dá)海的資源配置、集疏運網(wǎng)絡(luò)還十分薄弱，包括水、鐵、公、空、管等五大運輸方式分割獨立、布局分散，標(biāo)準(zhǔn)各異，結(jié)構(gòu)不一，與多式聯(lián)運發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，長江貨運在物流的時效性、貨物運輸成本與質(zhì)量等方面均存在較大差距。

沖破割據(jù)藩籬

當(dāng)前，無論從長江流域產(chǎn)業(yè)布局，還是長江黃金水道現(xiàn)狀來看，都呈現(xiàn)割裂狀態(tài)，各自為政，各行其是。這不僅是長江經(jīng)濟帶延宕數(shù)年卻仍基本停留在“構(gòu)想”階段的深層原因所在，也是此次中央將其確定為國家戰(zhàn)略所要力促突破的主要著力點。但是，一紙《意見》能否解決多年難以根除的痼疾，尚存疑問。

顯然，在長江條塊分割的管理方式帶來各自為政、重復(fù)建設(shè)和重重壁壘的背景下，創(chuàng)新流域管理方式迫在眉睫，因為只有把“九龍治水”變?yōu)椤耙积埞芙?，才能讓長江流域各要素流動起來，實現(xiàn)龍頭龍身龍尾協(xié)調(diào)舞動，真正成為中國經(jīng)濟新的支撐帶。記者在調(diào)查走訪過程中，被采訪者提及最多的是對于整個長江流域的頂層設(shè)計、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、一體化之類的呼吁。其中，北京大學(xué)戰(zhàn)略研究所常務(wù)副所長付秋濤認(rèn)為，“長江經(jīng)濟帶”未來發(fā)展的要點主要體現(xiàn)在三個方面：一是產(chǎn)業(yè)選擇要考慮綠色生態(tài)，這是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的底線；二是產(chǎn)業(yè)選擇要考慮產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)性和一體化，這將考驗投資者的智慧；三是產(chǎn)業(yè)選擇要充分體現(xiàn)開放和國際化。長江黃金水道和“長江經(jīng)濟帶”建設(shè)，需要上中下游一體化的整體規(guī)劃來協(xié)調(diào)發(fā)展。財經(jīng)評論員譚浩俊稱，從整合長江經(jīng)濟帶的需要來看，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)管理一體化，比較可行的辦法，就是建立長江經(jīng)濟帶地區(qū)的聯(lián)席會議制度，每年定期或不定期地對規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)布局、政策和措施等進行共同研討，并對下一步工作提出統(tǒng)一要求，以便于真正按照長江經(jīng)濟帶的要求去實施，而不是繼續(xù)各唱各的調(diào)、各拉各的琴。從中央層面來看，對長江經(jīng)濟帶的發(fā)展，要建立協(xié)調(diào)制度，每年對長江經(jīng)濟帶的發(fā)展情況進行一次全面的總結(jié)和評估，且將評估的情況向社會公布，接受社會的監(jiān)督。

除了從頂層設(shè)計、管理、區(qū)域協(xié)調(diào)等體制機制方面要跟進外，從法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方面補短，也是解決后患的一勞永逸之舉。長江水利委員會副主任馬建華稱，以往的法律法規(guī)大都側(cè)重在某個專門領(lǐng)域，缺乏流域綜合管理的法規(guī)。我國應(yīng)借鑒國際先進的流域管理法規(guī)體系，針對長江流域水資源保護和污染防治抓緊研究制定專門的法律，盡快研究制訂《長江法》。如果不從法律、法規(guī)上予以劃清界限，那么在利益糾葛下的協(xié)調(diào)和呼吁，則會變?yōu)闆]有效力的形式。此外，還有專家呼吁，《航道法》、《航運法》等區(qū)域性法律法規(guī)，也應(yīng)盡快出臺，從而為長江經(jīng)濟帶區(qū)域合作和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供法律支撐，規(guī)范長江經(jīng)濟帶發(fā)展行為，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶從行政約束向法律約束轉(zhuǎn)變。

在這方面，美國的萊茵河和歐洲的多瑙河，都是很成功的范本。美國通過立法，使水利水電水運工程建設(shè)有法可依，為政府組織高效有序的管理、進行綜合治理與開發(fā)提供了法律依據(jù)。同時，對于航道、船閘、船隊尺度標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、性能優(yōu)良，做到了系列化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，不僅提高了航運效率，而且便于維護。多瑙河盡管隸屬9個國家，但在管理上適用統(tǒng)一的法律和規(guī)范，從而對該河流的綜合治理和開發(fā)提供了很好的支撐。

顯然，長江戰(zhàn)略的實施，亟待法之庇佑。同時，在有了“法”的前提下，還要有執(zhí)行的條件和力度，讓法行之有效。治理好、利用好、保護好長江，不僅是長江流域數(shù)億人民的福祉所系，而且關(guān)乎全國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展之大局。