中國有個財務“全裸”鄉(xiāng)政府

何平+主編

深居四川偏遠山區(qū)的貧困鄉(xiāng)白廟鄉(xiāng)（以下簡稱白廟），因大膽改革一夜成名。

在這里，不管哪級領導來考察、調研，抽了幾盒煙，吃了幾頓飯，喝了什么酒；甚至連喝水紙杯用了多少，事無巨細，全部公開透明，監(jiān)督榜在老百姓面前一覽無余。

沒有財務公開改革前，白廟財政欠賬300多萬元，鄉(xiāng)黨委、政府一度在群眾中沒有公信力。改革后的白廟干群關系得到改善，政府的公信力得到重構，人心得以回暖！

被網民熱議為“中國第一個全裸鄉(xiāng)政府”，白廟的改革探索，在多大程度上能防止公款吃喝和遏制基層腐敗？人們拭目以待。

“三大矛盾”失民心

白廟位于巴中市巴州區(qū)東北邊緣，距巴中市城區(qū)44公里，全鄉(xiāng)總面積53.7平方公里，平均海拔950米，地形多以山地為主。全鄉(xiāng)下轄10個村、1個居委會、63個村民小組、1個居民小組，現有總人口1.1萬人。

十年前，這里社情民意十分復雜。

鄉(xiāng)內三大家族勢力鼎立，鄉(xiāng)黨委、政府一項新的規(guī)定要先獲得當地老大“點頭”方能出臺。老百姓要辦事一般不找鄉(xiāng)政府，而是找當地有勢力的人。

配齊個別村的主要村干部時，鄉(xiāng)黨委、政府還得和一些勢力“商討”；個別村干部過生日，鄉(xiāng)黨委、政府還得上門祝賀。

明明是正常的接待，老百姓也會公開指著鄉(xiāng)干部罵：“又在吃我們老百姓了?！?/p>

群眾每年上訪達40多人次。前任黨委書記因資金不透明的問題而被不斷上告，直到時任省長批示，后經查辦被撤。

當時的鄉(xiāng)黨委、政府十分弱勢，白廟被三大矛盾重重包圍。一是基礎設施嚴重滯后，村民疾呼道路硬化、用方便水、有保障電；二是鄉(xiāng)黨委、政府社會事務管理的成本不斷攀升，轉移支付缺口不斷增大；三是老百姓想知道鄉(xiāng)政府到底用了多少錢？干了什么事？效果怎么樣？

2007年9月，張映上就任白廟黨委書記。面對爛攤子，他召集班子成員分析、討論后認為，擺在白廟面前有三條路、三個夢：一是回頭走保攤守廟、穩(wěn)推平船、無所事事的老路，做“白日夢”；二是繼續(xù)走擠占村民利益、“鄉(xiāng)領導被告下課”、鄉(xiāng)干部被地方勢力所左右的邪路，做“驚噩夢”；三是重塑政府公信力、凝聚全鄉(xiāng)萬人開創(chuàng)新業(yè)、筑牢夯實黨在基層執(zhí)政的改革發(fā)展之路，做“改革夢”。

除了改革求存，別無選擇。

張映上補充說，當時有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的想法，是因為大勢上也具備了三個改革條件。

一是中央財政能基本保證基層政府的正常運轉。2004年前，是“一級政府一級財政”的體制運行時期，鄉(xiāng)政府的中心任務就是靠干部馬不停蹄地催糧逼款來推動日常運轉，所以基層黨務公開沒精力；干部的主要工作就是“刮宮引產”，滅鼠打犬，干的是與民爭利、缺乏人性化的行當，所以那時政務公開缺實力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導一年中重要任務就是勾兌關系買稅入庫，“潛規(guī)則”運行成本很高，有穩(wěn)定隱患，所以財務公開有壓力。稅費取消后，實行鄉(xiāng)財縣管體制，鄉(xiāng)級政府財力靠中央轉移支付，有基本的保障能力。

二是干部衣食有了基本保障。從2007年起，補貼開始規(guī)范，干部收入翻了一番。再加之正在完善的醫(yī)療、住房、教育、養(yǎng)老保險和社會福利等保障制度，為財務公開的干部能夠有實力解除后顧之憂。然而，在基層出現了干部“一月工資兩三千，每周上班兩三天，勸酒單打兩三圈，打牌一坐兩三餐；能干事的沒有編，想干事的入不了圈”的不良現象。因此，干部群眾一致認為，把干部的工作和收入應該曬出來讓老百姓看看，這種監(jiān)督好處多。

三是老百姓的溫飽得到解決后，心盼公平。有村民埋怨：給我們糧食直補一兩百元，而貪官貪占一兩百萬元，這非常不公平。

“幾年探索，四級三聯制、黨委會簽名制、工作評分制……這些都是我們試圖破解白廟工作中難題而采用過的方法和制度，”張映上說，“我們希望能借此沖出困境！”

改革帶來新氣象

基于上述考量，白廟的“單筆明細”財務公開出爐了。

——財務公開嚴格按照“兩表五步法”，即干部公費開支報銷需填報“公業(yè)務費統計表”和“資金結算運行表”，并經過申請、經辦、申報、公示、結算等五個步驟才能完成。

——對農民的農作物補貼、危房改造補貼，甚至干部的工資、獎金及加班補貼均要進行公示。

——月初公布干部的工作主要內容，月末再由群眾和企業(yè)代表對照評分，評分結果予以公示、掛鉤績效并通報主管部門。2010年2月5日，白廟黨委決定將當月鄉(xiāng)財政支出首次在網上公布：“請客三桌，1269元”“購酒一瓶，88元”“信紙一本，1.5元”……3月12日，天涯社區(qū)一篇名為《中國第一個全裸的鄉(xiāng)政府》的帖子三天引來全國30萬網民熱議。一周內，新華社、中央電視臺、人民網、《四川日報》、《華西都市報》、上海電視臺、《南方周末》等數百家媒體陸續(xù)對此事從不同角度進行了熱點報道。

網絡時代，白廟就這樣一夜出名。張映上至今還有些后怕，他怕應驗那句古話：“人怕出名，豬怕壯?！?/p>

但他一再告訴新華社記者：“白廟的創(chuàng)新也好，改革也罷，并不是刻意地標新立異或嘩眾取寵，而是為了解決工作中的問題，是為尋求困境突破而采取的非常手段和措施?！?/p>

在白廟調研采訪時看到，雖然鄉(xiāng)辦公樓因拖欠30多萬元工程款而缺窗少門，但一樓貼滿財務公示項目的信息板十分搶眼，有不少群眾圍觀評議。

信息板上顯示，2012年9月份這個鄉(xiāng)三公經費為4942元，其中招待費2573元，最大的一筆是24日“上級部門來鄉(xiāng)辦案”所花的620元招待費。張映上介紹說，這一改革促進了干部廉潔自律，形成了良好社會效果，鄉(xiāng)上的招商引資從無到有，不少企業(yè)連連入駐；村民收入實現倍增，產業(yè)持續(xù)發(fā)展。目前已吸引多家企業(yè)投資發(fā)展農業(yè)種植。以前人均純收入增加600元都很困難，現在每年發(fā)展產業(yè)的農民人均增收超過1600元。

白廟板溪村村民羅宗體直言，全透明、全公開實際上把干部日常“干什么、怎么干”置于群眾監(jiān)督之下，一方面解決了老百姓“要知道”和政府“不愿說”的矛盾，有效保障了群眾的知情權；另一方面也推進了權力公開化、規(guī)范化運行，切實賦予了群眾監(jiān)督權。

在照山村金銀花種植園里，村支書陳正林說：“鄉(xiāng)里財務公開改革后，農民可以對干部工作有效監(jiān)督，樹起了當地透明誠信政務形象。一家美資背景的藥材公司從網上看到鄉(xiāng)財公開的白廟后，聞訊而來，認為這地方的政府民主、透明，決定投資7000萬元，以‘公司+農戶模式種植了5000多畝（1畝約等于666.66平方米）金銀花，現在農民一畝地一年能收入3000多元！”

“裸曬”帶來了現實效益。網上曬賬本預計能給鄉(xiāng)政府全年節(jié)約3萬元，這對于一個偏遠貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，是一個不小的數目。在考核的歷史上，白廟的排名從來沒進入過45名以前。而2012年，白廟年終綜合目標考核在53個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位中排列第19。

輿論漩渦中的

“陽光標本”

大山里的白廟很快被推到網絡輿論的風口浪尖。對白廟的改革，有稱贊，也有曲解：

“‘財務全裸鄉(xiāng)聽上去很美，但出墻的椽子先爛，槍打的一定是出頭的鳥兒?！?/p>

“你公布就公布，連接待上級官員和部門的飯錢、煙、酒都不例外，對于中國這個人情社會來講，不近人情！”

“在中國，白廟改革要想成范本比較難，但完全有可能成為孤本?！?/p>

然而，每個月初，白廟政府網站都會照例明明白白地公布上個月的“公業(yè)務費開支”。有網民發(fā)現，有幾個月，白廟居然沒有一筆招待費支出。張映上告訴記者，留在鄉(xiāng)里吃飯的人確實少了，不得已用餐的還堅持要補交伙食費。“有時工作到了飯口上，我們也尷尬，留了，人家怕網上公開，不敢吃；不留，又不好意思。也難??！”

三年多來，輿論時不時圍觀白廟的改革成果，而白廟確實也難，一直處于破冰、壓力、堅守的五味雜陳中。

一想到曬賬本可能影響上級干部的關心支持，白廟一位干部憂心忡忡地說，財務公開對老百姓來說是好事，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部壓力太大。

一位巴州區(qū)委常委告訴新華社記者，當地各級干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務是否非要上網逐筆公示，有不同看法。有不少領導批評張映上“別的地方都沒改，瞎冒啥子頭”。有人直接說張映上是“腦子進了水”。一些干部還想方設法孤立白廟干部，與他們“同行不同路，同席不同吃，同會不同坐”。一些領導對張映上的態(tài)度是“不管、不動、不提拔”。

白廟改革是往前推進，還是慢慢從人們的記憶中淡去？張映上壓力大，很糾結?！敖洺Ｗ詥枴畧允睾眠€是放棄對？一段時間里，親戚朋友都說我出風頭，自己確實身心疲憊，寢臥難安！”

新華社記者與全國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長交流或提及白廟的做法時，許多人對過細公開招待費的做法持反對意見，認為“人家大老遠來了，即使不是為工作的事，就是串門的親戚、鄰居，到了飯口上，也應該留著吃飯，這是國之禮節(jié)，更是人之常情。而白廟的做法不近人情！”

但巴中市委、市政府主要領導多次表示，上級黨委、政府不會因為“曬賬改革”而減少對白廟的支持。

深圳知名網民、“公共預算觀察志愿者”吳君亮認為，白廟的改革沒有任何不妥當的地方，相反，這還只是“在先進技術手段之下，突破慣例多走的一小步”而已。“比如在丹麥和日本，所有官員公務出差出訪回來，不僅要拿賬單，還要拿出菜單，菜單中要是有一道菜沒有理由地超標，賬目可能就沒法報銷?！?/p>

對張映上來說，白廟一萬多名群眾的支持是最為寶貴的。黃開順是“裸曬”堅定擁護者。他說：“鄉(xiāng)上搞了公示后，大家都知道鄉(xiāng)政府是怎么花錢的，每一筆補貼發(fā)放也明明白白，群眾和干部之間不會有猜疑，這種做法應該堅持搞下去?！?/p>

退休干部李長文多年來為鄉(xiāng)政府財務政務公開四處吆喝，他說：“我終于遂了心愿。”白廟現在公開得很徹底，這就杜絕了腐敗現象，老百姓滿意，也擁護鄉(xiāng)黨委、政府。

經受媒體漩渦洪流的沖刷和拍打，遭受誤曝誤讀的洗禮和磨礪，承受同僚的冷漠和歧視，張映上坦言：“我常常倍加小心，走路不敢大步行，說話不敢高聲語。對自己的所作所為每晚都得面壁思過，常常反求諸己?？偸切⌒囊硪淼刈鋈恕！?/p>

“風煙吹盡月自明”。輿論漩渦中張映上五味雜陳。剛過不惑之年的他雖早生華發(fā)，但他維護改革成果的決心更加堅定。

映上非“硬上”，

白廟不“白描”

對話張映上，這個鄉(xiāng)黨委書記的“改革觀”頗耐人尋味。

怎樣蹚過改革的深水區(qū)？公開，就是“保命救生衣”。張映上說，從財務到黨務政務，尤其是在保障性住房、食品藥品安全、環(huán)境保護領域、招投標、安全生產、征地拆遷、價格和收費等當下熱點焦點問題的運行全過程都要公開。

把公開作為突破口，這對降低行政成本、精簡機構、反腐倡廉、增加政府公信力等都將大有裨益。要真正推行確實很難，“而正因為難才顯得可貴，可貴才能贏得群眾的跟隨和擁護，絕不能讓他們放棄希望”。

改革的任何延遲都會帶來更大挑戰(zhàn)，付出更為慘重的代價。張映上始終認為，天沒亮，雞再叫也不會亮。白廟的“財務公開”這雙鞋，只有白廟人自己才知道是不是合腳。

財務公開的改革，需要一個配套的體系。要形成“因事定人，因人定錢”的預算體制改革，使預算切合地方行政費用開支的實際，促使“愿意公開”。要形成覆蓋政府所有收支全納入預算管理的體系，促使“全部公開”。

要分離預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權力主體，使“公眾參與、專家論證、人代會審查、集體討論決定”作為行政程序中的必經程序，促使“常態(tài)公開”。要公開預算執(zhí)行過程。無論是年初預算、追加預算和調整預算，還是決算，都要單筆明細公開。能清楚地看到每一分錢的去處，促使基層“詳盡公開”。要推行預算公開“一網通”專網。點擊公開網頁，從財政部經省財政廳到縣財政局和鄉(xiāng)財政所的預算口徑和數據都查看得清清楚楚，促使“真實公開”?！鞍隧椧?guī)定”的出臺應該是財務公開的最好契機。

一些干部群眾和專家學者認為，白廟的實踐破解了基層普遍面臨的“剛性管制有余，柔性疏導不足；組織介入有余，社會參與不足；物化解決有余，精神動力不足”的難題，也在當前國際國內形勢復雜多變的情況下，為深化政府“三公”改革、鞏固基層執(zhí)政帶來有益的啟示。