探索與完善紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督

龍 翔

探索與完善紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督

龍 翔

在我國(guó)的政治體制中,黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政治生活,是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的意志由各級(jí)黨組織貫徹實(shí)施,而各級(jí)黨委又是各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)決策核心,處于權(quán)力金字塔的頂端,監(jiān)督難度很大?！饵h章》規(guī)定：“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨的委員會(huì)委員有違犯黨的紀(jì)律的行為,可以先進(jìn)行初步核實(shí),如果需要立案檢查的,應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn),涉及常務(wù)委員的,經(jīng)報(bào)告同級(jí)黨的委員會(huì)后報(bào)上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)?！边@體現(xiàn)了紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及其常委會(huì)成員監(jiān)督的要求。隨著形勢(shì)的發(fā)展,中央提出要進(jìn)一步深化紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)要求“各級(jí)紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé),加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督,更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用”。然而,由于領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制環(huán)境等多方面原因,盡管已有相關(guān)制度授權(quán)和政策支持,但紀(jì)委在監(jiān)督同級(jí)黨委及成員中,普遍存在監(jiān)督執(zhí)行困難、監(jiān)督力度不夠和監(jiān)督成效不明顯等問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)深入推進(jìn)全面改革,為創(chuàng)新監(jiān)督體制機(jī)制提供了新的契機(jī)。根據(jù)《決定》的思路,結(jié)合以往的實(shí)踐,本文就紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督提出以下四個(gè)方面的路徑探索。

一、以推行權(quán)力清單為基礎(chǔ)，健全黨委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

監(jiān)督的前提是規(guī)范,將黨委的權(quán)力運(yùn)行納入制度化的軌道,是強(qiáng)化紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督的基礎(chǔ)。紀(jì)委要協(xié)助黨委以科學(xué)合理的程序設(shè)計(jì)履行對(duì)同級(jí)監(jiān)督的職能。按照?qǐng)?jiān)持民主集中制,擴(kuò)大黨內(nèi)民主,健全黨委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,完善黨務(wù)公開,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的思路提高監(jiān)督的有效性。一是科學(xué)配置權(quán)力。依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和“三定”方案,厘清黨委的職責(zé)和權(quán)力,劃清與政府、職能部門之間的權(quán)力關(guān)系,明確權(quán)力的邊界,詳列權(quán)力清單,明確每項(xiàng)權(quán)力的基本內(nèi)容。根據(jù)權(quán)力清單,明確權(quán)力行使的條件、運(yùn)行步驟、責(zé)任和監(jiān)督,并合理分解權(quán)力和責(zé)任,將黨委權(quán)力配置到具體的常委會(huì)成員,確保行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)分明、各司其職、各負(fù)其責(zé)。明確規(guī)定黨委“一把手”不直接分管人財(cái)物等具體事務(wù),形成“副職分管、正職監(jiān)管”的權(quán)力體系,強(qiáng)化常委會(huì)成員內(nèi)部的相互制約和監(jiān)督。二是公開曬權(quán)。以黨務(wù)公開為抓手,著力提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。堅(jiān)持“公開是原則、不公開是例外”的做法,凡是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)、群眾普遍關(guān)注事項(xiàng)、涉及群眾切身利益事項(xiàng)、容易發(fā)生腐敗問(wèn)題領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的事項(xiàng),通過(guò)固定的平臺(tái)和程序及時(shí)公開。規(guī)范并公布黨委常委會(huì)及其成員的職權(quán)范圍、運(yùn)行邊界、程序流程、違反情形,推進(jìn)黨務(wù)等各類信息公開,特別要推動(dòng)黨委“三重一大”事項(xiàng)決策和運(yùn)行的公開,增強(qiáng)決策的透明度和公眾的參與度,推進(jìn)權(quán)力公開信息化建設(shè),讓權(quán)力網(wǎng)上透明運(yùn)行,全程留痕,壓縮權(quán)力濫用、公器私用的空間。三是完善民主集中制。創(chuàng)新執(zhí)行黨內(nèi)民主制度,完善“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,對(duì)凡屬重大決策、重要人事變動(dòng)、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項(xiàng),必須由黨委集體研究做出決定。試行主要領(lǐng)導(dǎo)干部末位發(fā)言制度,常委會(huì)“一把手”或參會(huì)排名最前的常委會(huì)成員在重大決策事項(xiàng)集體討論時(shí)不提前表態(tài)和定調(diào),在其他成員發(fā)表完意見后綜合各方情況,提出自己的意見,經(jīng)會(huì)議討論后做出決策。探索實(shí)行黨委常委會(huì)重大決策現(xiàn)場(chǎng)表決、現(xiàn)場(chǎng)計(jì)票、現(xiàn)場(chǎng)決定制度,擠壓暗箱操作的空間。

二、以改革紀(jì)檢體制為契機(jī)，保障紀(jì)委監(jiān)督權(quán)相對(duì)獨(dú)立

同級(jí)監(jiān)督的本質(zhì),是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡,因此,通過(guò)紀(jì)檢體制的改革,拓展紀(jì)委的權(quán)力資源,是強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督的有效途徑?！稕Q定》明確指出,加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障,改革黨的紀(jì)律檢查體制,健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能。紀(jì)檢體制的改革,進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能,為同級(jí)監(jiān)督提供有效的組織架構(gòu)和工作機(jī)制。一是強(qiáng)化雙重領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《決定》制定黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化的實(shí)施意見,落實(shí)“兩個(gè)為主”、“雙報(bào)告”和“派駐機(jī)構(gòu)改革”等創(chuàng)新舉措,增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督力。在案件查辦、干部任用、信訪核查等方面下管一級(jí),發(fā)揮上級(jí)紀(jì)委的協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用,定期向上級(jí)紀(jì)委述職和匯報(bào)工作,探索與上級(jí)紀(jì)委共享本級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員涉案線索查辦機(jī)制,暢通與上級(jí)巡視組的聯(lián)系,及時(shí)反饋掌握的情況,克服紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及其常委會(huì)成員的監(jiān)督難題,提升紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的地位和權(quán)威性。加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)委和派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo),明確紀(jì)委書記和紀(jì)檢組長(zhǎng)不分管業(yè)務(wù)工作,減少對(duì)黨委監(jiān)督的顧慮。二是健全紀(jì)委對(duì)黨委決策干預(yù)機(jī)制。明確紀(jì)委書記例行參加黨委人事小組會(huì)議和黨委主要領(lǐng)導(dǎo)重要議題會(huì)議,紀(jì)委副書記列席常委會(huì)會(huì)議,黨委做出重要決策或出臺(tái)重要政策,應(yīng)事前與紀(jì)委通氣,紀(jì)委認(rèn)為存在重大紀(jì)律或廉政風(fēng)險(xiǎn)時(shí),可按程序提出修正意見或建議,黨委應(yīng)認(rèn)真研究,如有必要,可暫緩表決。黨委擬提拔任用的干部人選,組織部門在考察醞釀之初,應(yīng)同步征求紀(jì)委意見,紀(jì)委有確鑿證據(jù)認(rèn)為不應(yīng)提拔使用的可行使一票否決權(quán)。三是建立紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委常委會(huì)成員涉案初步調(diào)查處理機(jī)制。探索改革紀(jì)委依據(jù)干部管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督和案件查辦的模式,建立對(duì)同級(jí)黨委常委會(huì)成員涉案線索核查處理機(jī)制。試行黨委常委會(huì)成員個(gè)人重大事項(xiàng)在向上級(jí)報(bào)告的同時(shí),向同級(jí)紀(jì)委備案,紀(jì)委可按程序進(jìn)行核查。紀(jì)委根據(jù)相關(guān)線索發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委常委會(huì)成員有違反黨紀(jì)情形的,有權(quán)進(jìn)行初步核實(shí),并可約談相關(guān)常委會(huì)成員,保障紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性；涉及同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的,可不經(jīng)過(guò)本人直接報(bào)告上級(jí)紀(jì)委。

三、以監(jiān)督重大事項(xiàng)為重點(diǎn)，加強(qiáng)程序性監(jiān)督

監(jiān)督與管理相區(qū)別,不是簡(jiǎn)單的全覆蓋,必須把握住監(jiān)督重點(diǎn),尤其是對(duì)同級(jí)黨委的重大決策事項(xiàng)以及決策程序的合法性、民主性進(jìn)行監(jiān)督,增強(qiáng)針對(duì)性。一是抓重大決策事項(xiàng)監(jiān)督。從規(guī)范權(quán)力運(yùn)行入手,明確界定黨委“三重一大”決策事項(xiàng)的范圍,重點(diǎn)圍繞貫徹執(zhí)行民主集中制、干部選拔任用工作、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用事項(xiàng)、執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況以及廉潔自律有關(guān)制度等重大決策事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督,細(xì)化相關(guān)議事規(guī)則,規(guī)范流程,對(duì)重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)實(shí)施全方位的監(jiān)督。二是抓監(jiān)督程序建設(shè)。制定黨委常委會(huì)議事決策規(guī)則和程序,明確常委會(huì)議事決策事項(xiàng)的會(huì)前準(zhǔn)備、會(huì)中討論和會(huì)后檢查程序,不搞臨時(shí)動(dòng)議；健全完善領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾“三位一體”的科學(xué)決策機(jī)制。制定監(jiān)督黨委重大事項(xiàng)決策相關(guān)制度,明確重大決策事項(xiàng)范圍、決策程序和紀(jì)委介入監(jiān)督的程序,如紀(jì)委介入監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn),紀(jì)委對(duì)常委會(huì)議題的暫緩權(quán)、否決權(quán)及相關(guān)程序。制定紀(jì)委對(duì)涉案黨委常委會(huì)成員處置規(guī)則,最大限度賦予紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督權(quán),使紀(jì)委能夠相對(duì)獨(dú)立地監(jiān)督同級(jí)黨委。制定違反程序性規(guī)定的紀(jì)律處分規(guī)定,確保黨委及其常委會(huì)成員都能按照程序行使權(quán)力。三是抓執(zhí)行中的監(jiān)督。將紀(jì)委的同級(jí)監(jiān)督貫穿常委會(huì)決策的全過(guò)程,強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督和過(guò)程監(jiān)督。針對(duì)行政審批、土地出讓、工程招投標(biāo)、公共資源交易等腐敗高發(fā)領(lǐng)域,紀(jì)委按照有關(guān)監(jiān)督程序和規(guī)定,對(duì)黨委常委會(huì)的重大決策在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題提出質(zhì)詢和詢問(wèn),具體分管的黨委成員必須進(jìn)行答復(fù)和解釋。紀(jì)委通過(guò)一定形式,跟蹤參與常委會(huì)決策前調(diào)研、咨詢、論證、聽證、評(píng)估等程序,強(qiáng)化對(duì)掌握審批權(quán)、市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)、項(xiàng)目資金分配權(quán)等權(quán)力高“含金量”職務(wù)和崗位的監(jiān)督制約,在權(quán)力運(yùn)行高風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)上設(shè)防布控,建立源頭治理的有效管控機(jī)制。

四、以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)追究為手段，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效

沒有責(zé)任的監(jiān)督,就是無(wú)效的監(jiān)督。責(zé)任追究是同級(jí)監(jiān)督的難點(diǎn),也是強(qiáng)化監(jiān)督的著力點(diǎn)。要確保同級(jí)監(jiān)督的有效性和權(quán)威性,必須建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。《決定》明確規(guī)定,落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,黨委負(fù)主體責(zé)任,紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任,要求制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。但目前存在相關(guān)制度規(guī)定缺失或有規(guī)定得不到落實(shí)的現(xiàn)象,鮮有哪個(gè)地方、哪個(gè)部門的黨委或紀(jì)委因黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作而被追究責(zé)任的。要強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督,必須樹立正確的問(wèn)責(zé)導(dǎo)向,構(gòu)建剛性問(wèn)責(zé)機(jī)制,做到有權(quán)就有責(zé),權(quán)責(zé)要統(tǒng)一。如果哪個(gè)地方、哪個(gè)部門在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在嚴(yán)重問(wèn)題,或者發(fā)生普遍性、區(qū)域性的腐敗問(wèn)題而不制止、不查處、不報(bào)告,無(wú)論是黨委還是紀(jì)委,都要被倒查、被追責(zé)。一是嚴(yán)肅追究黨委的主體責(zé)任。各級(jí)黨委全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作,負(fù)有主體責(zé)任,各級(jí)黨委要對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,黨委主要負(fù)責(zé)人要認(rèn)真履行好第一責(zé)任人的職責(zé),常委會(huì)其他成員要根據(jù)工作分工,對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)起主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果本地區(qū)本部門出現(xiàn)嚴(yán)重黨風(fēng)廉政問(wèn)題,包括本級(jí)黨委常委會(huì)成員出現(xiàn)了嚴(yán)重的黨風(fēng)廉政問(wèn)題,黨委都要承擔(dān)主體責(zé)任,最后還要落實(shí)到黨委主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主體責(zé)任。二是嚴(yán)格落實(shí)紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān),必須認(rèn)真履行好監(jiān)督責(zé)任。要在上級(jí)紀(jì)委和本級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,制定切實(shí)可行的黨委主體責(zé)任追究和常委會(huì)成員問(wèn)責(zé)制度,嚴(yán)肅責(zé)任追究。根據(jù)同級(jí)黨委及其常委會(huì)成員涉案線索核實(shí)情況,該請(qǐng)示的請(qǐng)示,該上報(bào)的上報(bào),需要問(wèn)責(zé)的,可向黨委和上級(jí)紀(jì)委提出問(wèn)責(zé)建議。如果紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任不力的,也要倒查被追究責(zé)任,問(wèn)責(zé)紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人。三是有序?qū)肷鐣?huì)監(jiān)督。紀(jì)委的同級(jí)監(jiān)督,仍然是體制內(nèi)的監(jiān)督,難以徹底擺脫同體監(jiān)督的局限性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要搭建開放的監(jiān)督平臺(tái),既要借用整合人大、政協(xié)等體制內(nèi)的監(jiān)督力量,也要積極引導(dǎo)群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督資源,培育公共監(jiān)督的客觀精神和理性表達(dá),建立暢通的監(jiān)督渠道,擴(kuò)大監(jiān)督的公信力。要確立社會(huì)監(jiān)督的結(jié)果導(dǎo)向,將群眾的監(jiān)督訴求,與黨政機(jī)關(guān)的治理績(jī)效相銜接,通過(guò)公開問(wèn)責(zé)夯實(shí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)監(jiān)督的社會(huì)基礎(chǔ)。

（作者系中共南京市委常委、市紀(jì)委書記）

責(zé)任編輯：黃杰