中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)對江蘇經(jīng)濟的影響分析

滕永樂 沈坤榮

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)對江蘇經(jīng)濟的影響分析

滕永樂 沈坤榮

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是新形勢下中國深化改革和擴大開放的重大舉措，也是打造中國經(jīng)濟升級版的重要載體。短期內(nèi)，上海自貿(mào)試驗區(qū)會對省內(nèi)周邊城市的引資和總部經(jīng)濟產(chǎn)生一定的負面外溢效應(yīng)；但從長期看，發(fā)展經(jīng)驗和精細區(qū)域分工的機遇也會率先在長三角產(chǎn)生正面聯(lián)動效應(yīng)。為此，江蘇省各級政府和企業(yè)應(yīng)加快與上海自貿(mào)試驗區(qū)對接，主動學習了解自貿(mào)區(qū)內(nèi)各項政策的進展情況和實施經(jīng)驗；同時，圍繞三大國家戰(zhàn)略賦予江蘇“先行先試”的政策優(yōu)勢，創(chuàng)新政府管理模式，引導企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以迎接未來更大范圍、更高層次的開放。

改革開放 自貿(mào)試驗區(qū) 政策應(yīng)對

一、中國啟動自貿(mào)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略背景

1978年以來，中國堅定不移的走“對內(nèi)改革，對外開放”的發(fā)展道路。憑借自身優(yōu)良的投資環(huán)境和低廉的成本優(yōu)勢，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展了本國的加工貿(mào)易。進入新世紀，特別是中國加入WTO以來，通過廣泛地參與全球競爭，充分利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，推動了中國經(jīng)濟的高速增長，取得了令世人矚目的發(fā)展成就。然而自2008年金融危機爆發(fā)后，中國經(jīng)濟增長速度出現(xiàn)了明顯放緩，經(jīng)濟增長面臨“結(jié)構(gòu)性減速”風險[1]沈坤榮、滕永樂：《“結(jié)構(gòu)性”減速下的中國經(jīng)濟增長》，〔成都〕《經(jīng)濟學家》2013年第8期。。受內(nèi)部經(jīng)濟放緩，外部需求疲軟，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本居高不下以及國際貿(mào)易環(huán)境持續(xù)惡化等多重因素拖累，中國外貿(mào)進出口同比增速出現(xiàn)大幅回落。局部地區(qū)出口加工型企業(yè)倒閉或陷入低潮，中國作為世界工廠正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

同時，中國經(jīng)濟面臨的國際經(jīng)濟環(huán)境也發(fā)生了深刻變化。主要變化有三：第一，在應(yīng)對國際金融危機挑戰(zhàn)中，發(fā)達國家相繼提出“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，力圖以高新技術(shù)為依托，通過發(fā)展高附加值制造業(yè)來重建具有強大競爭力的新工業(yè)體系[1]沈坤榮：《如何應(yīng)對國際經(jīng)濟格局新變化》，〔北京〕《求是》2013年第8期。。這必將加大中國繼續(xù)引進高端技術(shù)、吸引來華直接投資的難度，并給中國制造業(yè)出口帶來巨大沖擊。第二，歐美日等傳統(tǒng)的主要出口國深陷泥沼，經(jīng)濟增長乏力。面對巨額的對華貿(mào)易逆差，采取了一系列貿(mào)易保護政策，導致局部貿(mào)易摩擦增多。第三，國際貿(mào)易和投資規(guī)則出現(xiàn)新變化。在WTO多哈回合談判始終無法推進、各國貿(mào)易保護主義抬頭的背景下，區(qū)域性自貿(mào)談判發(fā)展迅速。奧巴馬政府跨太平洋和大西洋推出東西兩個自由貿(mào)易協(xié)定（TPP、TTIP），號稱要達成21世紀高標準、有深度的貿(mào)易伙伴關(guān)系。一旦作為全球第二大經(jīng)濟體的中國被排除在TPP之外，中國對外開放面臨的國際環(huán)境將會進一步惡化。

中國經(jīng)濟發(fā)展正站在新的歷史起點上，既遭遇國際貿(mào)易、投資環(huán)境新變化的嚴峻挑戰(zhàn)，也面臨走上科學發(fā)展道路的戰(zhàn)略機遇。惟有繼續(xù)堅持深化改革和擴大開放的發(fā)展戰(zhàn)略，推動政府職能轉(zhuǎn)變與提升產(chǎn)業(yè)競爭力齊頭并進，才能最終實現(xiàn)在全球產(chǎn)業(yè)分工格局中由“追隨者”向“領(lǐng)跑者”的轉(zhuǎn)變，在國際經(jīng)濟競爭中保持戰(zhàn)略主動權(quán)。2013年7月3日，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，包括洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)（含外高橋保稅物流園區(qū)）及浦東機場綜合保稅區(qū)在內(nèi)的28平方公里成為國內(nèi)首個符合國際慣例的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。一個月后，中共中央政治局召開會議，再次強調(diào)建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)。這是黨中央從國內(nèi)外發(fā)展大勢出發(fā)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，在新形勢下推進改革開放的重大舉措。9月27日國務(wù)院對外公布中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案，29日自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立，首批政策實施細則予以公布，標志著中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)正式啟動運作。

二、自貿(mào)區(qū)建設(shè)的意義

建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)充分體現(xiàn)了新一屆政府深化改革的決心，是黨和國家順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢、實施積極主動對外開放戰(zhàn)略的一項重大舉措，是深入貫徹黨的十八大提出的“加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”要求的具體體現(xiàn)，也是中國改革開放道路上的又一里程碑。自貿(mào)區(qū)作為一項國家戰(zhàn)略，其對外意義在于，探索新時期對外開放的新模式，拓展對外開放廣度和深度、提高開放型經(jīng)濟水平、深層次參與經(jīng)濟全球化進程，為加入TPP或其它自由貿(mào)易協(xié)定做準備。對內(nèi)意義在于，用開放形成“倒逼”機制，用開放促進新一輪改革。通過探索深化改革的道路與產(chǎn)業(yè)升級的路徑，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

中國波瀾壯闊的改革，始于沿海地區(qū)的開放，以開放促改革，仍然有很大空間、很大潛力，而自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)無疑提供了一個有益的“試驗田”。首先，TPP自貿(mào)協(xié)定作為未來國際貿(mào)易和投資規(guī)則的新載體，其準入門檻之高，覆蓋面之廣遠超一般的自貿(mào)協(xié)定。TPP不僅規(guī)定取消或降低商品關(guān)稅，還涵蓋安全標準、競爭政策、技術(shù)貿(mào)易壁壘、食品安全、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購以及綠色增長和勞工保護等，中國要想加入TPP必須修改貿(mào)易和投資政策，取消管制措施，讓其他成員國接納中國。因此，自貿(mào)試驗區(qū)的建立將使上海成為突破現(xiàn)有框架，成為與TPP運行接軌、融合、兼容的國家貿(mào)易游戲規(guī)則的探路者。其次，中國對外開放的一個顯著特點，是開放倒逼改革，開放和改革相互推動[2]江小涓：《中國開放三十年的回顧與展望》，〔北京〕《中國社會科學》2008年第6期。。自貿(mào)區(qū)的建設(shè)對現(xiàn)存體制提出了更高的要求，通過在有限區(qū)域內(nèi)先行先試，積累經(jīng)驗，實現(xiàn)經(jīng)濟管理體制和法律法規(guī)體系等市場經(jīng)濟體制框架的形成和發(fā)展。跳出現(xiàn)有的政策框架，學習、借鑒和引入國際經(jīng)驗和標準，在對外貿(mào)易、利用外資、外匯使用、對外經(jīng)貿(mào)管理體制等方面實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新，提升政府治理水平。按照依法行政和公開透明的原則，減少行政審批和行政干預(yù)，消除多年來困擾企業(yè)發(fā)展的制度束縛，實現(xiàn)要素高效流動。

三、上海自貿(mào)試驗區(qū)的初步框架

當前國際成熟自貿(mào)區(qū)的核心制度框架可概括為“三自由、一保障”[1]肖林：《自貿(mào)區(qū)“國際水準”全對標（一）——中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)之國際標桿研究》，〔北京〕《國際金融報》2013-09-30第五版。?！叭杂伞保喊樨浳镞M出自由，投資自由和金融自由進行的制度安排；“一保障”則是以法律法規(guī)形式保證各項政策順利實施，保障自貿(mào)區(qū)的正常發(fā)展。發(fā)達國家設(shè)立的自貿(mào)區(qū)是建立在自身比較完善的市場經(jīng)濟制度之上，實行的“三自由”政策只是在現(xiàn)有體制內(nèi)的特殊改變，屬于常規(guī)性改革。而上海自貿(mào)試驗區(qū)作為中國突破性改革的重要一環(huán)，必然要求現(xiàn)有制度體系進行改革創(chuàng)新，這就要求各級政府轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理模式。

1.擴大投資領(lǐng)域開放

發(fā)達市場經(jīng)濟國家總體呈現(xiàn)服務(wù)業(yè)高度開放和投資自由化趨勢。但是出于保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家經(jīng)濟安全的需要，中國政府長期對服務(wù)業(yè)進行某些干預(yù)，設(shè)立進入和退出門檻，導致服務(wù)業(yè)生產(chǎn)率低下。上海自貿(mào)試驗區(qū)此次對六大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域采取18項開放措施，可以有效降低資本的市場準入門檻。通過吸引國內(nèi)資本和外商資本，為國內(nèi)外各類企業(yè)營造公平的市場競爭環(huán)境，促進服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量的提高。

探索建立以準入前國民待遇和負面清單為核心的試驗區(qū)投資管理新體制，也是擴大投資領(lǐng)域開放的一個重要內(nèi)容。在投資領(lǐng)域，中國目前主要采取“正面清單”管理方式，即根據(jù)現(xiàn)行的外資企業(yè)法等法律，來華的外商投資必須參照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》開展，目錄中明確規(guī)定了鼓勵、允許、限制和禁止的外商投資項目。由于采用“正面清單”管理模式，不可避免會產(chǎn)生低效率和尋租問題，而“負面清單”則是一種國際上通行的外商投資管理模式，體現(xiàn)了對外商投資的準國民待遇?！柏撁媲鍐巍痹谕顿Y領(lǐng)域表現(xiàn)為“非禁即入”的原則，即清單未規(guī)定的行業(yè)，內(nèi)外資均可以進入，不需要政府事前審批?！柏撁媲鍐巍睂嶋H上劃分了政府與市場的邊界，明確了政府的責任和管理范圍，減少了由于政府權(quán)責不清晰而產(chǎn)生的過渡干預(yù)，從而可以更好的發(fā)揮市場在調(diào)控資源配置方面的決定性作用。

2.推動貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

從粗放型貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)向集約型貿(mào)易發(fā)展方式，是中國經(jīng)濟和外貿(mào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。從當前國際貿(mào)易的發(fā)展趨勢看，國際貿(mào)易功能轉(zhuǎn)型最顯著的特征就是向服務(wù)貿(mào)易、離岸貿(mào)易的加快發(fā)展，并且呈現(xiàn)總部高度集聚的特征。將服務(wù)品轉(zhuǎn)變?yōu)榭少Q(mào)易的商品，極大的拓展了貿(mào)易的范圍，服務(wù)貿(mào)易業(yè)已成為一種全球化的趨勢。在當今復雜的國際形勢下，中國大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易將在一定程度上彌補貨物貿(mào)易出口遭受的損失。而離岸貿(mào)易的發(fā)展則更多需要優(yōu)惠稅率政策，以及金融和物流等方面的配套措施，通過吸引一些國際大采購商在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)設(shè)點從而帶動本地區(qū)離岸貿(mào)易的成長。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)就是要實現(xiàn)貿(mào)易業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新和離岸型功能創(chuàng)新，并聯(lián)動推進國際航運服務(wù)功能創(chuàng)新升級。在離岸貿(mào)易方面，上海自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)按照分步推進、逐步完善的方式，加強與中央部委協(xié)調(diào)，積極推動外匯、稅收、監(jiān)管等方面的政策創(chuàng)新，深化離岸貿(mào)易運作模式，集聚跨國公司資金結(jié)算中心，進一步豐富貿(mào)易運作模式，提升貿(mào)易能級。國際成熟自由港（或與港口聯(lián)動發(fā)展的自由貿(mào)易園區(qū)）以其獨特的自由化便利化制度安排有效促進航運服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動了國際貿(mào)易中心與國際航運中心的聯(lián)動融合。

3.深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新

金融體系的改革和開放是牽一發(fā)而動全身，在《總體方案》公布前，各方普遍預(yù)期金融創(chuàng)新會是上海自貿(mào)試驗區(qū)的重頭戲。但是，由于金融開放進程中暴露的風險會顯著放大，短期內(nèi)資本大進大出可能對宏觀金融穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊，監(jiān)管部門如何有效建立區(qū)內(nèi)區(qū)外資本防火墻等都有待進一步研究討論。因此，自貿(mào)試驗區(qū)金融領(lǐng)域的開放和創(chuàng)新需要在風險可控的前提下逐步推進。

在風險可控的前提下，上海自貿(mào)試驗區(qū)將創(chuàng)造條件擴大人民幣跨境使用，推動金融市場利率市場化和人民幣資本項目可兌換，建立與自貿(mào)試驗區(qū)相適應(yīng)的外匯管理體制等金融市場化國際化方面先試先行。金融自由化和離岸金融服務(wù)功能不斷創(chuàng)新是國際成熟自貿(mào)區(qū)的顯著特點，通過取消資金進出的限制，允許本幣可兌換，幫助企業(yè)充分利用境內(nèi)外兩種資源、兩個市場，實現(xiàn)跨境融資自由化。此外，通過引進國外金融機構(gòu)和金融市場在試驗區(qū)內(nèi)開展業(yè)務(wù)，有效地建立多層次資本市場，幫助國內(nèi)企業(yè)盡快掌握國際金融規(guī)則。

4.完善法制保障

無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中都會制定專門法律法規(guī)，保障自貿(mào)區(qū)各項政策正常實施和投資者的合法權(quán)益。作為開放倒逼改革的重大舉措，上海自貿(mào)試驗區(qū)的建立與運行必須突破現(xiàn)有國家法律和行政法規(guī)的限制。為解決有關(guān)法律規(guī)定在試驗區(qū)內(nèi)的實施問題，全國人民代表大會常務(wù)委員會暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。上海市在國務(wù)院的整體領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，還將通過地方性法律、法規(guī)建立與試點要求相適應(yīng)的試驗區(qū)管理制度，確保試點工作順利開展。在政府管理框架上，也須建立全新的行政領(lǐng)導模式。《總體方案》明確提出，按照國務(wù)院統(tǒng)籌領(lǐng)導和協(xié)調(diào)試驗區(qū)推進工作；上海市負責組織實施，完善工作機制，落實工作責任；各有關(guān)部門要大力支持，積極做好協(xié)調(diào)配合、指導評估等工作。

5.加快政府職能轉(zhuǎn)變

上海自貿(mào)試驗區(qū)建立在保稅區(qū)的基礎(chǔ)上，但與保稅區(qū)的“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”模式相比，試驗區(qū)將真正走向“境內(nèi)關(guān)外”。按照“一線放開，二線安全高效管住”的要求，自貿(mào)試驗區(qū)將改革現(xiàn)貨物“先申報、后入?yún)^(qū)”的海關(guān)監(jiān)管模式，允許企業(yè)“先入?yún)^(qū)，再申報”。通過創(chuàng)新監(jiān)管模式，推進實施“一線放開”，堅決實施“二線安全高效管住”，促進二線監(jiān)管與一線監(jiān)管相銜接，強化監(jiān)管協(xié)作，推動試驗區(qū)內(nèi)貨物、服務(wù)等各類要素自由流動。

由于在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)實行與國際接軌的一系列投資和貿(mào)易便利化措施，例如“負面清單”管理、準入前國民待遇等，這就意味著在自貿(mào)區(qū)內(nèi)無論中資企業(yè)還是外資企業(yè)的投資活動只需要進行備案，而需要審批即可完成。投資管理模式的改變，一方面需要相應(yīng)增大監(jiān)管力度；另一方面，大量企業(yè)和資本涌入到自貿(mào)區(qū)內(nèi)也會帶來沖擊，因此必須有效地設(shè)立風險防范屏障。為此，自貿(mào)區(qū)內(nèi)政府功能將由“重審批，輕監(jiān)管”向“輕審批、重監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變。通過加快引入第三方評估，建立多部門共享的信息監(jiān)測平臺，追蹤自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)在區(qū)外的活動，形成有效的事中和事后監(jiān)管體系，保障自貿(mào)區(qū)健康運行。為加強風險管控，政府在反壟斷審查、金融審慎監(jiān)管和勞動者權(quán)益保護等方面，還有很大的提升空間。

四、國內(nèi)其他省市自貿(mào)區(qū)申報方案醞釀

黨的十八屆三中全會指出，要放寬投資準入，加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，擴大內(nèi)陸沿邊開放。上海自貿(mào)試驗區(qū)是新形勢下中國對外開放的起點而不是終點，其建設(shè)目標是形成“可推廣、可復制的經(jīng)驗”，因此，未來中國自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)速度必然加快，數(shù)量增多，布局范圍也會進一步由長三角向整個中國放開。在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)獲批成立的同時，其他傳言中的“準自貿(mào)區(qū)”也在低調(diào)籌備。天津、廣東和廈門等地都在緊鑼密鼓的積極籌備自貿(mào)區(qū)建設(shè)并申報國務(wù)院。

1.天津自貿(mào)區(qū)方案醞釀

天津的方案重點放在金融和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。天津自貿(mào)區(qū)方案主要圍繞推動貿(mào)易便利化，從國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，結(jié)合天津具體情況制定。按照自貿(mào)區(qū)的基本要求出發(fā)，對照天津已經(jīng)獲得的先行先試政策，天津建設(shè)自貿(mào)區(qū)可能的突破方向?qū)⑹欠?wù)貿(mào)易和金融業(yè)的開放。

預(yù)計天津建設(shè)自貿(mào)區(qū)可能的突破方向是借助中日韓投資協(xié)定，首先成為推動中日韓自貿(mào)區(qū)建設(shè)的窗口地區(qū)。天津是中國最早與日本、韓國開展經(jīng)貿(mào)合作的城市之一，也是全國日韓投資企業(yè)最為密集的城市之一。盡管在爭取中日韓自貿(mào)區(qū)過程中，天津還面臨大連、青島和連云港等城市的挑戰(zhàn)，但是天津憑借其基礎(chǔ)經(jīng)濟建設(shè)和金融產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達等方面占據(jù)的優(yōu)勢，已經(jīng)在競爭中處于領(lǐng)先地位。

目前，天津已開展部分前期工作，為自貿(mào)區(qū)的最終落地做好準備。由于東疆保稅港區(qū)一島30平方公里已完成整體規(guī)劃，進入開發(fā)階段，天津港開始啟動40平方公里的東疆二島建設(shè)，計劃5年內(nèi)投資五百至六百億元填海造地40平方公里，此舉將為自貿(mào)區(qū)落地擴容，作為天津由保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)升級的空間載體。東疆保稅港區(qū)以國際稅收、金融、船舶登記等為代表的涉外經(jīng)濟體制改革正逐步推進，其中，稅收政策已經(jīng)逐漸與國際接軌，具有港區(qū)一體化運營的綜合優(yōu)勢。

2.廣東自貿(mào)區(qū)方案醞釀

廣東省政府申請設(shè)立廣東自由貿(mào)易區(qū)，并將其定位為“粵港澳自由貿(mào)易區(qū)”。廣東自貿(mào)區(qū)的范疇擬定為廣州的南沙、深圳的前海、珠海的橫琴和廣州白云空港。其中，南沙的定位為粵港澳全面合作示范區(qū)，橫琴新區(qū)則被定位為擁有“比經(jīng)濟特區(qū)更加特殊的優(yōu)惠政策”的粵港澳緊密合作新載體，前海則于2012年獲批前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，具備明顯的政策優(yōu)勢。

就自貿(mào)區(qū)申報來說，粵港澳合作概念和南沙、前海、橫琴既有的政策平臺優(yōu)勢是其他區(qū)域難以比擬。廣東聯(lián)建粵港澳自貿(mào)區(qū)具備良好的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，尤其是《內(nèi)地與香港、澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）第十份補充協(xié)議賦予廣東15項先行先試權(quán)，集中在金融、法律、檢測認證、通訊等服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，反映了國家支持廣東進一步加快服務(wù)貿(mào)易開放步伐、探索率先基本實現(xiàn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化的工作力度更大。

廣東自貿(mào)區(qū)將以“對港澳開放”和“全面合作”為方向，在投資準入政策、貨物貿(mào)易便利化措施、擴大服務(wù)業(yè)開放等方面先行先試，率先實現(xiàn)區(qū)內(nèi)貨物和服務(wù)貿(mào)易自由化，探索建立互利共贏、安全高效的開放型經(jīng)濟體系。而在自貿(mào)區(qū)內(nèi)部分工上，南沙將進行綜合實驗，橫琴側(cè)重協(xié)調(diào)粵港澳關(guān)系，前海則著重進行金融創(chuàng)新，白云空港則定位全球綜合航空樞紐，亞洲物流集散中心之一。

3.廈門自貿(mào)區(qū)方案醞釀

廈門方面也正在研究制定自貿(mào)區(qū)方案。早在2011年底廈門獲國務(wù)院批復的《廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗總體方案》時，其最初上報方案中就提出要建立自由貿(mào)易區(qū)。由于得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，廈門自貿(mào)區(qū)主要側(cè)重對臺自由貿(mào)易。廈門已經(jīng)擁有的兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心、東南國際航運中心、大陸對臺貿(mào)易中心等政策優(yōu)勢，擁有3個臺商投資區(qū)，分別是海滄、杏林和集美臺商投資區(qū)，這是臺商在大陸投資最密集的地區(qū)之一，并已形成光電、石化及零部件、工程機械、計算機及外設(shè)、物流等產(chǎn)業(yè)集群。

目前，廈門正在考慮的一個方向是尋求跨關(guān)、境發(fā)展，推進“廈門—金門”自由貿(mào)易區(qū)。研究中的廈門自貿(mào)區(qū)方案存在多種構(gòu)想，當?shù)貙W界建議，廈門島可實施封關(guān)管理，建綜合性自由經(jīng)濟區(qū)，或以海滄保稅港區(qū)為試點建設(shè)廈門對臺自由貿(mào)易區(qū)。

表1 上海自貿(mào)試驗區(qū)與其他省市自貿(mào)區(qū)醞釀方案比較

五、上海自貿(mào)試驗區(qū)對江蘇經(jīng)濟的影響及政策應(yīng)對

1.上海自貿(mào)試驗區(qū)對江蘇經(jīng)濟的影響

上世紀80年代以來，江蘇在融入經(jīng)濟全球化的進程中，充分利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，擺脫本地區(qū)資源匱乏的束縛，在經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高上取得了巨大成就，成為中國對外開放的成功范例。實踐表明，江蘇開放型經(jīng)濟水平的提高，都與當時中國一系列改革和開放措施密切相關(guān)，是改革紅利和開放紅利的具體體現(xiàn)。近三十多年，中國幾乎每隔十年就會出現(xiàn)對外開放程度加快的時期。與此同時，江蘇省總是率先破冰探路，體現(xiàn)了一個開放大省的自信與自覺，實現(xiàn)了在發(fā)展中促轉(zhuǎn)型、在轉(zhuǎn)型中謀發(fā)展。

上世紀80年代初，中國的改革歷程率先從農(nóng)村起步，從農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的改革在農(nóng)村展開。“蘇南模式”為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在江蘇異軍突起，為江蘇工業(yè)化進程開辟了一條新路，確立了制造業(yè)大省的地位，江蘇實現(xiàn)了“由農(nóng)到工”的第一次轉(zhuǎn)型。20世紀90年代，中共中央和國務(wù)院做出了開發(fā)浦東的決定。江蘇緊跟形勢，主動迎接輻射，加快對外開放步伐，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟，帶動全省經(jīng)濟發(fā)展，使江蘇經(jīng)濟在90年代又上了一個新臺階[1]陳煥友：《把握大機遇策劃大思路推動大開放——呼應(yīng)浦東開發(fā)開放發(fā)展江蘇外向型經(jīng)濟的實踐與思考》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2001年第2期。。21世紀初，面對中國加入世貿(mào)組織的發(fā)展機遇，江蘇經(jīng)濟國際化進入新一輪更高層次的發(fā)展提升階段。這一時期以開發(fā)區(qū)建設(shè)為載體，全面提升江蘇開放型經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和水平，促進全省區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)了“由內(nèi)到外”的第二次轉(zhuǎn)型。

江蘇的經(jīng)濟發(fā)展和對外開放已經(jīng)進入新的階段，亟需進行第三次轉(zhuǎn)型。當前經(jīng)濟形勢十分嚴峻復雜，既是開放型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，也是江蘇發(fā)展爭先進位的機遇期。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)作為中國對外開放的新平臺，必將為同處長三角地區(qū)的江蘇省產(chǎn)生舉足輕重的影響，可以說是挑戰(zhàn)與機遇并存。在目前的經(jīng)濟形勢下，中央在政策上賦予上海自主權(quán)到底有多少仍不明朗，但是一系列“先試先行”政策和改革措施的實施，不可避免地會在短期內(nèi)對江蘇乃至整個長三角的資源產(chǎn)生一定的負面外溢效應(yīng)。自貿(mào)試驗區(qū)作為中國新時期改革開放的重要窗口，也為國內(nèi)優(yōu)勢企業(yè)提供了參與國際競爭，展示自身實力的舞臺。因此，憑借現(xiàn)有的發(fā)展優(yōu)勢和新一輪改革紅利的釋放，人才、資本、信息和技術(shù)等生產(chǎn)要素會更多的向上海集中，形成資源高地。例如，上海自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立可能會對周邊省內(nèi)開發(fā)區(qū)招商引資造成影響，分流部分外資；省內(nèi)企業(yè)為了更好的享受政策紅利，可能會考慮將總部遷入自貿(mào)區(qū)內(nèi)，從而對蘇南地區(qū)的總部經(jīng)濟產(chǎn)生極大壓力，削弱江蘇省已爭取到的政策優(yōu)勢。

但是從長期看，上海自貿(mào)試驗區(qū)的成立會對周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生集聚和輻射效應(yīng)，服務(wù)整個長三角地區(qū)。目前，整個長三角地區(qū)正面對加工貿(mào)易升級難題，區(qū)域內(nèi)一體化進程有待進一步加快。倘若上海自貿(mào)試驗區(qū)能與區(qū)外的經(jīng)濟活動形成穩(wěn)定的互補結(jié)構(gòu)，周邊地區(qū)利用這次難得的發(fā)展機遇，參與到長三角城市群內(nèi)部分工的重新調(diào)整，推動本地區(qū)差異化發(fā)展，避免惡性競爭，那么上海自貿(mào)試驗區(qū)所產(chǎn)生的經(jīng)濟“集聚效應(yīng)”和技術(shù)信息等高端要素的“擴散效應(yīng)”，就會愈發(fā)明顯，從而彌補短期內(nèi)的負面效應(yīng)。正如上世紀九十年代，中央決定在浦東建立經(jīng)濟特區(qū)后，江蘇積極參與長三角地區(qū)的分工合作，促進了江蘇生產(chǎn)力布局在沿江地區(qū)的調(diào)整和分布，經(jīng)受住了考驗，實現(xiàn)經(jīng)濟第二次轉(zhuǎn)型。

2.政策應(yīng)對

黨中央、國務(wù)院決定建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)，江蘇必須明確在以上海為重點的中國新一輪開放中所處位置和作用，思考如何抓住機遇，迎接輻射。

（1）狠抓機遇，堅定開放信念

江蘇再一次處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大關(guān)口，面臨一個新的歷史發(fā)展機遇。繼長三角區(qū)域發(fā)展一體化和江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃之后，蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃成為江蘇省的又一重要國家戰(zhàn)略。黨中央和國務(wù)院對江蘇在改革創(chuàng)新和對外開放中“先試先行、大膽探索”寄予希望。因此，從政策資源的角度看，江蘇省已具備實現(xiàn)跨越發(fā)展的政治保障。如何利用好毗鄰上海優(yōu)勢，緊抓新一輪開放機遇，對江蘇率先實現(xiàn)基本現(xiàn)代化具有重大意義。

改革開放以來，江蘇經(jīng)濟之所以能夠在中國每一輪開放進程中脫穎而出，實現(xiàn)跨越發(fā)展，正是因為江蘇人具備極強的機遇意識，充分認識到對外開放與現(xiàn)代化密不可分的關(guān)系。面對激烈的全球競爭，我們深刻地認識到，現(xiàn)代化不可能在一個封閉的環(huán)境中實現(xiàn)。一個現(xiàn)代化的社會必然是主動開放，高度開放的社會。企業(yè)走出國門，參與國際競爭，實現(xiàn)做大做強；政府迎接開放，學習先進治理經(jīng)驗，倒逼改革進程。所以，江蘇應(yīng)當繼續(xù)堅定開放信念，進一步提高開放水平，把實現(xiàn)經(jīng)濟國際化作為江蘇率先實現(xiàn)基本現(xiàn)代化不可動搖的戰(zhàn)略。

（2）搶抓對接，主動迎接輻射

面對自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來的機遇和沖擊，江蘇省內(nèi)各級政府和企業(yè)應(yīng)該未雨綢繆，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展特色，充分挖掘自己的優(yōu)勢潛力，盡可能降低短期內(nèi)負面外溢效應(yīng)產(chǎn)生的影響。目前，江蘇省集中了全國1/5的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，是地方開放型經(jīng)濟的重要組成部分，而上海自貿(mào)試驗區(qū)也是建立在海關(guān)特管區(qū)的基礎(chǔ)上。因此，各地市必須密切關(guān)注上海自貿(mào)試驗區(qū)的各種改革創(chuàng)新政策，了解試驗區(qū)建設(shè)中各項方案的實施進展和經(jīng)驗，尋找江蘇與上海自貿(mào)試驗區(qū)可進行對接的節(jié)點，在觀念、戰(zhàn)略和技術(shù)上下足功夫，做好準備。從而及早搶占先機，獲取政策優(yōu)勢。

江蘇與上海同處中國經(jīng)濟最發(fā)達的長三角地區(qū)，長期保持良好的合作基礎(chǔ)。上世紀九十年代，江蘇黨政代表團成為浦東開發(fā)開放后首個訪問上海的省級代表團。蘇滬合作，開創(chuàng)了呼應(yīng)浦東開發(fā)開放的先例。如今，面對上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的新起點，必須深化蘇滬合作，加速推進區(qū)域融合發(fā)展。要全面提升基礎(chǔ)設(shè)施對接水平，大力推動產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展。同時，在具體承接輻射的過程中，應(yīng)根據(jù)蘇南、蘇中、蘇北的發(fā)展水平和要求，形成明顯梯次，堅持優(yōu)勢互補、錯位競爭，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動，協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，蘇南臨近上海的港口或臨港地區(qū)可以著眼加工倉儲，突出物流功能。蘇中和蘇北地區(qū)應(yīng)創(chuàng)造積極條件，承接上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（3）換籠養(yǎng)鳥，推動制度改革

長期以來，江蘇作為中國的制造業(yè)大省，在筆記本生產(chǎn)、船舶制造、風電設(shè)備和光伏等行業(yè)具備優(yōu)勢地位，成為名符其實的“世界工廠”。金融危機發(fā)生后，江蘇眾多優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩情況，企業(yè)經(jīng)營陷入困境。更為重要的是，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的要求十分迫切，勞動力和土地價格的上升、環(huán)境承受能力難以為繼，使得當?shù)乩^續(xù)從事高能耗、重污染、附加值低的產(chǎn)業(yè)不再有利可圖，這些地區(qū)試圖選擇“騰籠換鳥”的發(fā)展戰(zhàn)略解決上述問題[1]石磊、劉偉明：《“騰籠換鳥”和“承接轉(zhuǎn)移”相互矛盾嗎》，〔成都〕《經(jīng)濟學家》2012年第5期。。然后，創(chuàng)新能力強、產(chǎn)品附加值高的“好鳥”本身就很稀缺，加之沿海發(fā)達省份都在積極招商引資，如果只是簡單的釋放政策紅包，那么用“舊籠”很難引到真正的“鳳凰”。

要想實現(xiàn)擴大對外開放，升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，必須推動市場化的改革進程。擺脫舊有以政策換投資的發(fā)展思路，與其將優(yōu)惠政策給予外資和外地企業(yè)，不如主動扶持本地企業(yè)做大做強。通過采取“換籠養(yǎng)鳥”的發(fā)展戰(zhàn)略，釋放制度紅利，培養(yǎng)和壯大省內(nèi)企業(yè)，實現(xiàn)江蘇經(jīng)濟“由大到強”的第三次轉(zhuǎn)型發(fā)展。為此，全省上下要把思想和精力集中到制度改革上，努力激發(fā)各市、縣“三創(chuàng)三先”精神。學習借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，以TPP準則為參照，盡快形成與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架。完善當前省對市、市對縣的績效評價體系，對于不同發(fā)展階段的地方政府，采取不同考核機制。繼續(xù)推進法制化進程，堅持依法行政和司法公正，提高行政法規(guī)的公平性和透明性。

（4）大膽創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能

面對上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的歷史機遇，江蘇各級政府必須加快以開放促改革的步伐，才能承擔好對接和國家賦予江蘇重大改革創(chuàng)新的責任。各級政府首先要明確自身定位，大力轉(zhuǎn)變政府職能，探索新形勢下政府管理運行的新機制，提升政府治理水平。其次，積極推進要素市場化，構(gòu)建有限政府。限制政府直接干預(yù)經(jīng)濟的沖動和能力，讓要素基于比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上進行自發(fā)合理的配置，以形成有效的市場配置機制。三是改善政府服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建有效政府，為市場機制的完善提供公正的約束機制和有效的服務(wù)質(zhì)量，使市場健康高效的運轉(zhuǎn)。

最后，建立信用信息共享的機制，明確和建立相關(guān)監(jiān)管部門職務(wù)問責制，從法制、誠信體系和市場監(jiān)管等方面進行相應(yīng)的完善，切實整頓和規(guī)范市場秩序。

〔責任編輯：天則〕

The Impact of China(Shanghai)Pilot Free Trade Zone on Jiangsu

Teng Yongle Shen Kunrong

The China(Shanghai)Pilot Free Trade Zone is a significantmeasure to boost China's reform and opening up and is also an important carrier to build the upgraded version of Chinese economy under the new circumstances.In the short run,the pilot free trade area will have some negative spillover effects on foreign capital and headquarters economy of surrounding cities in Jiangsu province.While in the long run,the development experience and the opportunities of fining regional division will lead positive coup ling effects in the Yangtze River Delta.Therefore,all governments and enterprises in Jiangsu province shall speed up to dock to Shanghai Pilot Free Trade Zone,and actively learn the policy progress and imp lementation experience.At the same time,take the pilot policy advantage conferred by three national strategies,Jiangsu shall innovate governmentmanagementmodel,guide enterprises to transform and upgrade in order to meet the future econom ic opening-up in a larger scope and at a higher level.

reform and opening-up;pilot free trade zone;policy response

滕永樂，南京大學經(jīng)濟學院博士生 210093

沈坤榮，南京大學經(jīng)濟學院教授，教育部長江學者特聘教授 210093

本文系國家自然科學基金項目（71073076），江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目（CXZZ13_0006），南京大學研究生科研創(chuàng)新基金（2013CW03）和銀興經(jīng)濟研究基金資助。

本文中，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)簡稱上海自貿(mào)試驗區(qū)。