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    土地征收中的利益博弈與法律制衡

    2014-05-06 07:15:26高志宏
    江蘇社會(huì)科學(xué) 2014年1期
    關(guān)鍵詞:個(gè)人利益公共利益補(bǔ)償

    高志宏

    土地征收中的利益博弈與法律制衡

    高志宏

    在土地征收中,存在著政府、被征收人、開發(fā)商、社會(huì)公眾等多方利益主體,這些利益主體有著不同的利益訴求。土地征收應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的,以必要性為前提,以最小損失為原則,由正當(dāng)程序來決定,以公平補(bǔ)償為核心,以完善的救濟(jì)制度為保障。必須看到,政府利益在現(xiàn)實(shí)生活中是客觀存在的,并時(shí)常會(huì)侵害公共利益,這也造成了利益博弈過程的復(fù)雜性。

    土地征收 公共利益 博弈論 《征收條例》

    本文以土地征收中公共利益與其他利益的博弈與制衡為視角,分析我國土地征收中存在的種種矛盾,探討這些矛盾背后的利益根源和經(jīng)濟(jì)邏輯,從而為制度化解決土地征收糾紛提出可行性建議。

    一、土地征收中的利益主體

    土地征收糾紛的背后是利益的沖突和爭(zhēng)奪。在土地征收中,存在多方利益主體,同時(shí),由于利益的復(fù)雜性以及人們需求的多樣性,每一利益主體的利益訴求并不是唯一的,可能存在多個(gè)利益訴求。(見表1)這些利益訴求交織在一起,使得土地征收中的表面利益沖突和實(shí)質(zhì)利益沖突異常復(fù)雜。因而,探求每一利益主體的真實(shí)利益訴求,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡,顯得尤為必要。

    表1土地征收中各方當(dāng)事人的利益訴求

    1.征收人:公共利益的應(yīng)然代表和政府利益的實(shí)然代表

    近代國家產(chǎn)生理論告訴我們,保護(hù)個(gè)人安全、自由和權(quán)利是國家產(chǎn)生的根源,也是政府合法性和正當(dāng)性存在的根基。而公共利益是與每個(gè)人都相關(guān)的不特定多數(shù)人利益,是最大的和最根本的個(gè)人利益,增進(jìn)和維護(hù)公共利益是國家的義務(wù)和責(zé)任之一。因此,政府常被視為公共利益的當(dāng)然代表者和最權(quán)威代表者。而現(xiàn)代征收應(yīng)建立在公共利益基礎(chǔ)之上,所以,被視為公共利益當(dāng)然代表的政府在征收中行使征收權(quán),成為征收主體。然而,政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”,也存在追逐自身利益——政府利益、甚至個(gè)人利益的可能性。從現(xiàn)實(shí)看,政府利益也是客觀存在的。具體到土地征收中,由于土地出讓金是很多地方政府財(cái)政的主要來源,某些地方政府便通過擴(kuò)大解釋“公共利益”等辦法,使得土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng),然后再通過價(jià)格的“剪刀差”獲取巨額利潤(rùn),這也是暴力征收、野蠻拆遷的動(dòng)力源泉??梢姡鳛檎魇杖?,本應(yīng)是公共利益的化身,但同時(shí)又存在追逐自身利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng),由此而導(dǎo)致的政府職能異化以及政府利益與公共利益的沖突就在所難免。

    2.被征收人:個(gè)人利益的主要代表

    被征收人是在土地征收中的另一利益主體。被征收人的利益訴求也有多樣性。首先,其是個(gè)人利益——土地及依附其上的房產(chǎn)的所有者,即個(gè)人利益是其首要的訴求;同時(shí),其還是公共利益——土地征收所帶來的“人人均沾”的利益享有者,即公共公益是其次要訴求。這里存在一個(gè)悖論:人們成立國家、建立政府的目的是為了更好的保障公民的合法權(quán)益,但是國家為了公共利益是否可以限制公民的權(quán)利,甚至犧牲和剝奪公民的合法權(quán)益?這一問題處理不好,就無法回答和解決土地征收中個(gè)體權(quán)利的執(zhí)拗性。筆者認(rèn)為,公共利益與個(gè)人利益不是根本對(duì)立的,公共利益是無數(shù)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、根本的、重大的個(gè)人利益的集合,與每個(gè)人的個(gè)人利益相關(guān)。問題在于,如何在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中最小化的犧牲個(gè)人利益,即如何在土地征收中實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益之間保持適當(dāng)?shù)膹埩Α?/p>

    3.開發(fā)商:商業(yè)利益的主要代表

    在土地征收中,開發(fā)商雖然也在享受公共利益,但其主要是為了追求個(gè)人利益,即商業(yè)利益。對(duì)此,社會(huì)各界的焦點(diǎn)主要是公共利益能否私人開發(fā)問題。有些學(xué)者認(rèn)為,從公共利益產(chǎn)生的目的來看,其不應(yīng)是經(jīng)營(yíng)性的利益,決不能是經(jīng)營(yíng)行為,不能追逐利潤(rùn),具有非贏利性[1]黃學(xué)賢:《公共利益界定的基本要素及應(yīng)用》,〔上?!场斗▽W(xué)》2004年第10期。。有些學(xué)者甚至鮮明的指出,目前我國實(shí)施的很多所謂的“公共利益項(xiàng)目”,實(shí)則是打著“公共利益”的幌子,進(jìn)行濫用行政權(quán)力盤剝?nèi)罕姡煜斯怖媾c非公共利益的界限,“公共利益”成了這些人手中的“傷民利器”[2]陳召凈、王坤:《公共利益的概念、特征及界定》,〔石家莊〕《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2008年第10期。。筆者認(rèn)為,公共利益的追求目的和實(shí)現(xiàn)過程是兩個(gè)有聯(lián)系但亦有區(qū)別的問題,雖然現(xiàn)代行政正在從“消極行政”向“積極行政”轉(zhuǎn)變,行政管理的公共事務(wù)范圍逐步擴(kuò)大,但公共利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)并非只能由政府來實(shí)現(xiàn),政府也不是公共物品提供的壟斷者,社會(huì)個(gè)體同樣可以在公共利益的實(shí)現(xiàn)過程中有所作為。尤其是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其既具有私人屬性又具有公共屬性,市場(chǎng)機(jī)制在準(zhǔn)公共物品供給方面具有重要作用。因此,公共利益并不否認(rèn)私人開發(fā),相反公共利益的實(shí)現(xiàn)往往是由私人開發(fā)完成的。

    值得注意的是,開發(fā)商為了獲得最大化的商業(yè)利益,通常會(huì)采取非法手段取得土地使用許可權(quán),地方政府也往往為了實(shí)現(xiàn)刺激投資、增加稅收、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及自己政績(jī)的最大化,以“公共利益”的名義進(jìn)行強(qiáng)制拆遷,以實(shí)現(xiàn)開發(fā)商的私人利益和自己的政治利益。在三者的利益博弈中,地方政府和開發(fā)商在經(jīng)濟(jì)、信息、能力等方面都處于優(yōu)勢(shì)地位,而被征收人往往處于劣勢(shì)地位。所以,在處理政府、開發(fā)商與被征收人三者之間的關(guān)系時(shí),要保障公共利益的不被濫用。

    另外,在土地征收中,還存在另外一類主體——社會(huì)公眾,即利益相關(guān)人。由于公共利益不僅有利于某個(gè)人,而且有利于與它相關(guān)的許多人,同樣,如若公共利益受到損害,與其相關(guān)的所有人也都會(huì)受到損害。因此,公共利益的決策具有相關(guān)性,公共利益的評(píng)判主體和認(rèn)識(shí)角度是多元化的。在土地征收中,社會(huì)公眾是非常重要的主體單元,其不僅有權(quán)參與公共利益決策,而且有權(quán)捍衛(wèi)公共利益。

    二、土地征收中的利益沖突

    1.公共利益與個(gè)人利益的沖突

    在土地征收過程中,政府所代表的征收主體與被征收人是一對(duì)基本矛盾體。在現(xiàn)代國家,公共利益通常是限制個(gè)人利益的合法條件。因?yàn)?,公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系實(shí)際上是一個(gè)價(jià)值位階問題。一般說來,公共利益與個(gè)人利益二者處于不同的價(jià)值位階,公共利益優(yōu)位于個(gè)人利益,處于更高的價(jià)值位階。這體現(xiàn)在兩方面:一是個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)不得侵害公共利益;二是實(shí)現(xiàn)公共利益可以限制甚至剝奪個(gè)人利益。前者體現(xiàn)了社會(huì)個(gè)體的消極義務(wù),后者體現(xiàn)了國家在實(shí)現(xiàn)公共利益中的積極權(quán)利。那么,公共利益具有什么樣的德性才能優(yōu)位于個(gè)人利益?有學(xué)者提出了公共利益制約個(gè)人利益的理由:一是公共利益在總量上超過個(gè)人利益,二是公共利益有利于保障個(gè)人利益安全[1]胡肖華、徐靖:《論公民基本權(quán)利限制的正當(dāng)性與限制原則》,〔北京〕《法學(xué)評(píng)論》2005年第6期。。筆者認(rèn)為,公共利益是一種相對(duì)的利益和權(quán)衡比較的利益,公共利益的認(rèn)定是一個(gè)價(jià)值判斷過程,是對(duì)于不同的社會(huì)價(jià)值體之間優(yōu)先性的確定并選擇的過程。公共利益是利益之間遠(yuǎn)近、大小、重要性之間的比較,在這些利益的權(quán)衡中,公共利益是相對(duì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、大的利益、重要的利益。當(dāng)然,個(gè)人利益與公共利益既可能存在正相關(guān)的關(guān)系,也可能存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系,即公共利益的實(shí)現(xiàn)可能要犧牲個(gè)人利益。有時(shí)需要所有社會(huì)個(gè)體作出犧牲,比如國家稅收;有時(shí)僅需要部分社會(huì)個(gè)體作出犧牲,比如征收拆遷。第一種情況是一種普適性的讓渡義務(wù),全體社會(huì)個(gè)體平等地享受犧牲其個(gè)人利益所帶來的公共利益,由此所產(chǎn)生的異議和問題也比較少;第二種情況是一種非普適性的讓渡義務(wù),即部分社會(huì)個(gè)體犧牲其個(gè)人利益而全體社會(huì)享受其所帶來的公共利益。所以,單個(gè)的社會(huì)個(gè)體為了公共利益犧牲其個(gè)人利益是合理的,但是要給予補(bǔ)償,否則就是不公平的。但問題是,即使在公平補(bǔ)償?shù)那闆r下為什么還存在被征收人“漫天要價(jià)”的問題呢?這是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)墓脚c否是相對(duì)的,是因人而異的。換句話說,被征收的土地及土地上房屋的價(jià)值有時(shí)候不能完全用金錢來衡量,因?yàn)槠渲锌赡茈[含了被征收人諸多的感情因素和情感價(jià)值。也正因?yàn)槿绱耍谡魇者^程中,個(gè)體權(quán)利才表現(xiàn)出很強(qiáng)的執(zhí)拗性。這種權(quán)利的執(zhí)拗性符合個(gè)體權(quán)利的本質(zhì),此時(shí),就需要以公民基本權(quán)利來衡量、判斷、制約公共利益,以公民基本權(quán)利來控制公權(quán)力。

    2.公共利益與政府利益的沖突

    前已述及,政府既是公共利益的應(yīng)然代表,同時(shí)又是政府利益的實(shí)然代表,那么,公共利益就存在被“假冒”的風(fēng)險(xiǎn)?,F(xiàn)實(shí)生活中“政府所謂的‘為了公共利益的需要而進(jìn)行的國家征用’,往往不過是為特定的政治性安排所刻意尋找的一個(gè)體面理由。”[2]王新生:《執(zhí)拗的個(gè)體權(quán)利與無言的公共利益——重慶“最牛釘子戶”事件憲法學(xué)評(píng)析》,〔濟(jì)南〕《山東社會(huì)科學(xué)》2008年第4期?!锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,征收土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府甚至是國務(wù)院批準(zhǔn),《征收條例》則規(guī)定市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作,這說明土地征收權(quán)限“下放”了,也沒有了征收面積上的限制。如此以來,就產(chǎn)生了一個(gè)社會(huì)公眾最擔(dān)心的問題——征收權(quán)力濫用問題。事實(shí)上,在我國當(dāng)前的土地征收拆遷中,常常隱含著政府利益甚至是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的政治利益、個(gè)人利益或者開發(fā)商的商業(yè)利益。具體而言,地方政府以“舊城改造”、“新區(qū)規(guī)劃”等為借口進(jìn)行土地征收和房屋拆遷甚至強(qiáng)拆,城市面貌得到了改善,形象得到了提升,所謂的“公共利益”也得到了實(shí)現(xiàn)。但是,在這一過程中,地方政府以更高的土地出讓價(jià)格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商,從中獲取豐厚的受益;地方官員取得了很好的“政績(jī)”,甚至存在“權(quán)力尋租”等情形,其個(gè)人利益得到了極大的滿足;開發(fā)商通過土地開發(fā)以更高的價(jià)格買給社會(huì)公眾,從中獲取商業(yè)利益。

    公共利益的異化縱容了政府的尋租行為,在一定程度上削弱了政府的公信力,影響社會(huì)穩(wěn)定。因此,如何克制政府利益的追逐和促進(jìn)公共利益的真正實(shí)現(xiàn),是土地征收中利益博弈的重要方面。

    3.土地征收中利益沖突的根源

    公共利益與其他利益發(fā)生沖突的根源在于:人的需求的差異化以及權(quán)力與權(quán)利的沖突。前者是公共利益與個(gè)人利益沖突的主要根源,后者是公共利益與政府利益沖突的主要根源。

    雖然,公共利益最終表現(xiàn)為個(gè)人受益,但公共利益與個(gè)人直接的可估價(jià)利益并非完全一致,尤其是當(dāng)公共利益的實(shí)現(xiàn)需要犧牲個(gè)人利益時(shí),二者之間的摩擦和沖突就不可避免?!案鞣N利益之間之所以發(fā)生沖突和競(jìng)爭(zhēng),就是由于個(gè)人和這些集團(tuán)、聯(lián)合或社團(tuán)在竭力滿足人類的各種需求、需要和愿望時(shí)所發(fā)生的競(jìng)爭(zhēng)?!盵1]〔美〕龐德:《通過法律的社會(huì)控制》,沈宗靈,董世忠譯,〔北京〕商務(wù)印書館1984年版,第34頁。基于不同的目的和考量因素,人們對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)并不完全相同,甚至“在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì),個(gè)人利益是多樣化的,且彼此之間經(jīng)常發(fā)生難以調(diào)和的沖突,因而幾乎不可能找到以同樣方式影響所有人的公共利益?!盵2]張維平:《論行政發(fā)展視野中的公共利益》,〔蘭州〕《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。同時(shí),由于每個(gè)人都有將自己的私利范圍向外拓展的天性,都會(huì)自覺不自覺地獲取公共利益(如公共資源、公共物品、公共服務(wù))據(jù)為己有,“利益就其本性說是盲目的、無止境的、片面的,它具有不法的本能”[3]《馬克思恩格斯全集》第一卷,〔北京〕人民出版社1988年版,第15頁。。然而,社會(huì)資源和社會(huì)財(cái)富的總量是有限的,分配也是不盡合理的。社會(huì)個(gè)體在自我理性的推動(dòng)下會(huì)追求自身利益的最大化,社會(huì)個(gè)體各自利益最大化的行為可能導(dǎo)致利益沖突。同時(shí),國家機(jī)關(guān)是公共利益的主要提供者,其運(yùn)用公共權(quán)力為公眾提供公共物品和公共服務(wù),而權(quán)力天然具有擴(kuò)張性,在其行使過程中很容易侵犯權(quán)利,并與其它權(quán)力沖突。權(quán)利與權(quán)利(權(quán)力)的沖突使得公共利益與其他利益的沖突成為社會(huì)的常態(tài)。也正因?yàn)槿绱?,控?quán)理論一直是各個(gè)時(shí)期法治思想的核心問題。公共利益的實(shí)現(xiàn)過程中也存在規(guī)制問題,即為了平衡公共利益與其他利益,公共利益的實(shí)現(xiàn)需要在法律規(guī)范內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

    三、公共利益與個(gè)人利益的制衡

    土地征收中,解決好公共利益與個(gè)人利益的沖突,實(shí)現(xiàn)二者的均衡,不僅涉及到征收拆遷的順利進(jìn)行,而且涉及到被征收人的基本生活保障和國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對(duì)我國的現(xiàn)實(shí)情況,要實(shí)現(xiàn)征收中公共利益與個(gè)人利益的均衡,應(yīng)做到以下幾點(diǎn):

    1.征收應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的,以必要性為前提,以最小損失為原則

    首先,征收要以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的。這涉及到公共利益的判斷問題,應(yīng)根據(jù)實(shí)質(zhì)性、整體性、直接性等標(biāo)準(zhǔn),從全局考量是否屬于公共利益,只有那些能為社會(huì)公眾所直接享有具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的利益才是公共利益。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,公共利益的判斷可能會(huì)大相徑庭。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù),招商引資非常緊迫,如果僅從地方角度出發(fā),基于招商引資而進(jìn)行的土地征收就屬于公共利益;但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),提高公共福利是中心任務(wù),基于公共福利而進(jìn)行的土地征收就屬于公共利益。這即是公共利益的地域性。然而,公共利益的考量不能僅從地方的視角出發(fā),更應(yīng)該站在國家整體發(fā)展水平、資源稟賦、環(huán)境狀況等高度,把地域因素融入到國家的整體發(fā)展、社會(huì)進(jìn)程之中。另外,判斷某一征收行為是否屬于公共利益,還要看其直接目的和效果是為了增加社會(huì)福利,還是為了商業(yè)營(yíng)利,或者是為了地方財(cái)政,后兩者都不屬于公共利益范疇。

    其次,征收要以必要性為前提,即不存在以更好的方案替代對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)的剝奪。國家征收勢(shì)必會(huì)侵害被征收人的個(gè)人權(quán)益,甚至是公民的基本人權(quán)。也正因?yàn)槿绱?,征收在很多國家被視為“行政侵害行為”。為了保護(hù)個(gè)人利益,征收要滿足功能上的必要性,即只有在依靠個(gè)人利益難以實(shí)現(xiàn)公共利益或雖可實(shí)現(xiàn)但成本過高的情況下,才能通過國家征收這種方式實(shí)現(xiàn)。也即,如果要實(shí)施某一具體征收項(xiàng)目,事先就應(yīng)該對(duì)該征收的必要性作充分的詳細(xì)的論證,即是否必需要犧牲或克減個(gè)人利益?有無替代方案?由于功能上的必要性對(duì)于公共利益的判斷而言只是一個(gè)必要而非充要條件,因而其對(duì)于公共利益判斷的意義更在于反面排除而非正面肯定[1]朱新力、黃金富:《論公共利益》,〔杭州〕《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第5期。。

    最后,征收要以最小損失為原則,即符合比例原則。該原則源于德國,又稱為禁止過渡原則,是從目的和手段的角度確定利益衡量的方法[2]陳新民:《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》,〔濟(jì)南〕山東人民出版社2001年版,第368-371頁。,也是解決公共利益與其他利益沖突的基本原則,是指當(dāng)公共利益的實(shí)現(xiàn)需要個(gè)人利益利益等其他利益作出限制或犧牲時(shí),應(yīng)當(dāng)把這種限制或犧牲限制在最小范圍?!耙蚬嫘枰拗乒駲?quán)利時(shí),這種限制應(yīng)當(dāng)是‘最小范圍內(nèi)的’。在存在多種限制手段時(shí),盡可能采取最小代價(jià)的形式。”[3]張文顯:《法理學(xué)》,〔北京〕高等教育出版社1999年版,第223頁。“國家為追求公共利益而限制人民自由權(quán)利時(shí),不能逾越必要的限度?!盵4]翁岳生:《行政法》,〔北京〕中國法制出版社2002年版,第15頁。土地征收中的比例原則如何體現(xiàn)?首先,征收必須是為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè);其次,對(duì)所要實(shí)現(xiàn)的公共利益要大于可能損害的個(gè)人利益,征收是必需手段,不能通過其他方式如市場(chǎng)交易、協(xié)議購買等方式實(shí)現(xiàn),也即,公共利益之維護(hù)僅需要犧牲百分之一之個(gè)人利益的,就不能讓犧牲百分之二的個(gè)人利益[5]徐海燕:《公共利益與拆遷補(bǔ)償:從重慶最?!搬斪討簟卑缚础次餀?quán)法〉第42條的解釋》,〔武漢〕《法學(xué)評(píng)論》2007年第4期。;再次,征收的手段應(yīng)最溫和,“警察不可用大炮打麻雀”,野蠻拆遷、武力拆遷應(yīng)當(dāng)排除;最后,把給征收相對(duì)人對(duì)造成的損害降到最低程度。

    2.征收應(yīng)當(dāng)由正當(dāng)程序來決定

    公共利益能否成立應(yīng)當(dāng)符合法定條件,應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起公眾的評(píng)判。法律上的公共利益不是道德判斷,而是正當(dāng)利益的制度化即經(jīng)由正當(dāng)性程序評(píng)價(jià)的結(jié)果。程序?qū)崿F(xiàn)是公共利益實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有之義,正當(dāng)法律程序是獲取對(duì)公共利益決策同意與支持的必要途徑。為了確保征收拆遷的公共利益目的,國外許多國家都規(guī)定了土地征收的正當(dāng)程序,包括公告程序、異議程序、聽證程序、復(fù)議程序和訴訟程序等。在我國一直有偏重實(shí)體結(jié)果的公正性、忽視程序的重要性的傳統(tǒng)。因而,程序控制對(duì)我國公共利益的界定具有特殊意義,應(yīng)嚴(yán)格土地征收相關(guān)程序,通過程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。

    3.征收應(yīng)以公平補(bǔ)償為核心

    公平補(bǔ)償原則是解決公共利益與個(gè)人利益沖突的又一基本原則,現(xiàn)代各國普遍確立了征收的補(bǔ)償原則。政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益可以損害個(gè)人利益,但必須進(jìn)行公平的補(bǔ)償,使公民的量化財(cái)產(chǎn)權(quán)得以保持[6]胡鴻高:《論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑》,〔北京〕《中國法學(xué)》2008年第4期。。在我國土地征收中,因征收補(bǔ)償達(dá)不成一致意見是引發(fā)矛盾沖突最主要的原因,這體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低;二是補(bǔ)償不及時(shí);三是補(bǔ)償程序不公開透明。在征收人與被征收人之間無法達(dá)成協(xié)議的情況下,行政機(jī)關(guān)往往單方面公布其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),剝奪了被征收人的合法權(quán)益,以行政公權(quán)力壓制公民合理的利益訴求。

    4.征收應(yīng)以完善的救濟(jì)制度為保障

    “有權(quán)利必有救濟(jì)”是法治社會(huì)的基本原則。公共利益的救濟(jì)程序主要包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。司法救濟(jì)由于在解決利益糾紛方面具有最權(quán)威的、終局性的法律效力而被認(rèn)為是維護(hù)公共利益的最后一道防線。在土地征收中,學(xué)界對(duì)公共利益的司法審查范圍看法不一,這也成為我國征收救濟(jì)的主要問題之一。一種意見認(rèn)為,司法權(quán)在對(duì)“公益”征收案件的審查中,更多的是審查由于公民對(duì)征收補(bǔ)償金額不滿而提起的訴訟,或者是裁判征收中“是否公正補(bǔ)償”問題[7]唐忠民、溫澤彬:《關(guān)于“公共利益”的界定模式》,〔重慶〕《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。。另一種意見認(rèn)為,應(yīng)對(duì)公共利益的合法性進(jìn)行司法審查,因?yàn)楦鶕?jù)法治國家的憲政理論,不論是立法機(jī)關(guān)的立法行為,還是行政機(jī)關(guān)的行政行為,其效力性都應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍[1]王洪平、房紹坤:《論征收中公共利益的驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)與司法審查》,〔濟(jì)南〕《法學(xué)論壇》2006年第5期。。

    筆者贊同第二種意見,法院有權(quán)對(duì)行政征收的合憲性與合法性進(jìn)行審查。唯有如此,行政權(quán)才能得到有效控制,現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力分立的政治架構(gòu)以及權(quán)力制衡的憲政理念才能實(shí)現(xiàn)。反觀我國征收之現(xiàn)狀,正是由于司法機(jī)關(guān)把絕大部分征收、拆遷案件拒之門外,使得大量的“釘子戶”只能通過上訪、暴力對(duì)抗等非法治途徑解決,激化了社會(huì)矛盾。從我國“議行合一”的政治體制看,尚未形成也不可能完全形成違憲審查制度,人民法院對(duì)公共利益案件的審查應(yīng)主要限于公共利益決策行為以及補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ浴⒑侠硇赃M(jìn)行審查,但是應(yīng)當(dāng)取消非經(jīng)行政裁決不能進(jìn)入司法程序的規(guī)定,以避免因耗時(shí)耗力行政裁決造成訟累。

    5.被征收人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)

    在征收過程中存在另外一種情況:即使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)再高,被征收拆遷人都會(huì)漫天要價(jià),如果要價(jià)得不到滿足就拒絕搬遷,即是所謂的“釘子戶”。權(quán)利義務(wù)具有對(duì)等性,對(duì)于被征收一方而言,在增強(qiáng)其話語權(quán)的同時(shí),也應(yīng)承擔(dān)義務(wù),而不能僅僅強(qiáng)調(diào)其權(quán)利,這也是我國土地征收中忽略的地方。筆者認(rèn)為,現(xiàn)實(shí)中“釘子戶”產(chǎn)生的主要原因還在于補(bǔ)償不公(不按市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償)和補(bǔ)償不透明。如果即使按市場(chǎng)價(jià)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),被征收拆遷戶仍既不申請(qǐng)行政復(fù)議,也不執(zhí)行,那么,征收部門就可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷。這主要是基于兩個(gè)理由:一是公共利益具有相對(duì)優(yōu)位性;二是在法治社會(huì),權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的,不能只強(qiáng)調(diào)權(quán)利不承擔(dān)義務(wù),這對(duì)征收拆遷人和被征收拆遷人都是如此。

    四、公共利益與政府利益的制衡

    新《征收條例》規(guī)定強(qiáng)制搬遷由人民法院作出裁決,實(shí)際上是把搬遷的裁決權(quán)從行政權(quán)力中剝離出來,交由更為中立的司法機(jī)構(gòu),從而防止搬遷變成“血拆”,保護(hù)被征收者的利益。從理論上看,把強(qiáng)拆的裁決權(quán)從行政權(quán)力中剝離,確實(shí)有利于抑制和約束行政強(qiáng)拆的沖動(dòng)。

    但是,強(qiáng)拆裁決權(quán)收歸司法部門的效果恐怕沒有理想中的那么樂觀。強(qiáng)制搬遷的決定權(quán)歸于司法,并不意味著強(qiáng)制搬遷的裁決遠(yuǎn)離了行政機(jī)關(guān)和行政權(quán)力,因?yàn)檫@還取決于司法環(huán)境是否優(yōu)化,即司法權(quán)是否獨(dú)立。在行政權(quán)力干預(yù)司法普遍存在的情況的下,司法機(jī)關(guān)在作出是否強(qiáng)拆搬遷的裁決時(shí),必然會(huì)受到行政權(quán)力的影響,難以保持公正的中立立場(chǎng)。更何況,行政機(jī)關(guān)會(huì)以“地方發(fā)展”、“促進(jìn)就業(yè)”、“增加財(cái)政”等冠冕堂皇的理由,使法院就范,甚至?xí)l(fā)生司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)手導(dǎo)演強(qiáng)制搬遷的悲劇。因此,《征收條例》將強(qiáng)制搬遷裁決權(quán)交給司法機(jī)關(guān)是很大的立法進(jìn)步,但同時(shí)應(yīng)認(rèn)識(shí)到,一個(gè)良好的司法環(huán)境和相對(duì)獨(dú)立的司法權(quán)是貫徹和落實(shí)《征收條例》的關(guān)鍵。那么,如何預(yù)防或者杜絕土地征收中的權(quán)力濫用呢?首先,還是應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》的要求,從程序上根據(jù)征地面積實(shí)行分級(jí)審批,對(duì)于一定面積的土地歸縣級(jí)政府負(fù)責(zé),超過該面積的交由上級(jí)政府審批,甚至層層審批。其次,嚴(yán)格土地的公益用途,否則應(yīng)當(dāng)加倍補(bǔ)償原被征收拆遷戶。再次,發(fā)揮人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等法律監(jiān)督方式方法,追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。最后,要嚴(yán)格房屋征收委托,將受委托單位限定在具有管理公共事務(wù)職能的非營(yíng)利性組織,尤其是不能委托開發(fā)商、建設(shè)單位以及一切與該項(xiàng)目有利益關(guān)系的單位,并且對(duì)受委托單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。

    〔責(zé)任編輯:錢繼秋〕

    高志宏,南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師 210016

    本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)科研項(xiàng)目(No.NR2013018)、2012年江蘇省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(2012SJD820019)的系列成果之一。

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