土地征收中的利益博弈與法律制衡

高志宏

土地征收中的利益博弈與法律制衡

高志宏

在土地征收中，存在著政府、被征收人、開發(fā)商、社會(huì)公眾等多方利益主體，這些利益主體有著不同的利益訴求。土地征收應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，以必要性為前提，以最小損失為原則，由正當(dāng)程序來決定，以公平補(bǔ)償為核心，以完善的救濟(jì)制度為保障。必須看到，政府利益在現(xiàn)實(shí)生活中是客觀存在的，并時(shí)常會(huì)侵害公共利益，這也造成了利益博弈過程的復(fù)雜性。

土地征收 公共利益 博弈論 《征收條例》

本文以土地征收中公共利益與其他利益的博弈與制衡為視角，分析我國土地征收中存在的種種矛盾，探討這些矛盾背后的利益根源和經(jīng)濟(jì)邏輯，從而為制度化解決土地征收糾紛提出可行性建議。

一、土地征收中的利益主體

土地征收糾紛的背后是利益的沖突和爭(zhēng)奪。在土地征收中，存在多方利益主體，同時(shí)，由于利益的復(fù)雜性以及人們需求的多樣性，每一利益主體的利益訴求并不是唯一的，可能存在多個(gè)利益訴求。（見表1）這些利益訴求交織在一起，使得土地征收中的表面利益沖突和實(shí)質(zhì)利益沖突異常復(fù)雜。因而，探求每一利益主體的真實(shí)利益訴求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡，顯得尤為必要。

表1土地征收中各方當(dāng)事人的利益訴求

1.征收人：公共利益的應(yīng)然代表和政府利益的實(shí)然代表

近代國家產(chǎn)生理論告訴我們，保護(hù)個(gè)人安全、自由和權(quán)利是國家產(chǎn)生的根源，也是政府合法性和正當(dāng)性存在的根基。而公共利益是與每個(gè)人都相關(guān)的不特定多數(shù)人利益，是最大的和最根本的個(gè)人利益，增進(jìn)和維護(hù)公共利益是國家的義務(wù)和責(zé)任之一。因此，政府常被視為公共利益的當(dāng)然代表者和最權(quán)威代表者。而現(xiàn)代征收應(yīng)建立在公共利益基礎(chǔ)之上，所以，被視為公共利益當(dāng)然代表的政府在征收中行使征收權(quán)，成為征收主體。然而，政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，也存在追逐自身利益——政府利益、甚至個(gè)人利益的可能性。從現(xiàn)實(shí)看，政府利益也是客觀存在的。具體到土地征收中，由于土地出讓金是很多地方政府財(cái)政的主要來源，某些地方政府便通過擴(kuò)大解釋“公共利益”等辦法，使得土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，然后再通過價(jià)格的“剪刀差”獲取巨額利潤(rùn)，這也是暴力征收、野蠻拆遷的動(dòng)力源泉?？梢姡鳛檎魇杖?，本應(yīng)是公共利益的化身，但同時(shí)又存在追逐自身利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，由此而導(dǎo)致的政府職能異化以及政府利益與公共利益的沖突就在所難免。

2.被征收人：個(gè)人利益的主要代表

被征收人是在土地征收中的另一利益主體。被征收人的利益訴求也有多樣性。首先，其是個(gè)人利益——土地及依附其上的房產(chǎn)的所有者，即個(gè)人利益是其首要的訴求；同時(shí)，其還是公共利益——土地征收所帶來的“人人均沾”的利益享有者，即公共公益是其次要訴求。這里存在一個(gè)悖論：人們成立國家、建立政府的目的是為了更好的保障公民的合法權(quán)益，但是國家為了公共利益是否可以限制公民的權(quán)利，甚至犧牲和剝奪公民的合法權(quán)益？這一問題處理不好，就無法回答和解決土地征收中個(gè)體權(quán)利的執(zhí)拗性。筆者認(rèn)為，公共利益與個(gè)人利益不是根本對(duì)立的，公共利益是無數(shù)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、根本的、重大的個(gè)人利益的集合，與每個(gè)人的個(gè)人利益相關(guān)。問題在于，如何在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中最小化的犧牲個(gè)人利益，即如何在土地征收中實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益之間保持適當(dāng)?shù)膹埩Α?/p>

3.開發(fā)商：商業(yè)利益的主要代表

在土地征收中，開發(fā)商雖然也在享受公共利益，但其主要是為了追求個(gè)人利益，即商業(yè)利益。對(duì)此，社會(huì)各界的焦點(diǎn)主要是公共利益能否私人開發(fā)問題。有些學(xué)者認(rèn)為，從公共利益產(chǎn)生的目的來看，其不應(yīng)是經(jīng)營(yíng)性的利益，決不能是經(jīng)營(yíng)行為，不能追逐利潤(rùn)，具有非贏利性[1]黃學(xué)賢：《公共利益界定的基本要素及應(yīng)用》，〔上?！场斗▽W(xué)》2004年第10期。。有些學(xué)者甚至鮮明的指出，目前我國實(shí)施的很多所謂的“公共利益項(xiàng)目”，實(shí)則是打著“公共利益”的幌子，進(jìn)行濫用行政權(quán)力盤剝?nèi)罕姡煜斯怖媾c非公共利益的界限，“公共利益”成了這些人手中的“傷民利器”[2]陳召凈、王坤：《公共利益的概念、特征及界定》，〔石家莊〕《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2008年第10期。。筆者認(rèn)為，公共利益的追求目的和實(shí)現(xiàn)過程是兩個(gè)有聯(lián)系但亦有區(qū)別的問題，雖然現(xiàn)代行政正在從“消極行政”向“積極行政”轉(zhuǎn)變，行政管理的公共事務(wù)范圍逐步擴(kuò)大，但公共利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)并非只能由政府來實(shí)現(xiàn)，政府也不是公共物品提供的壟斷者，社會(huì)個(gè)體同樣可以在公共利益的實(shí)現(xiàn)過程中有所作為。尤其是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其既具有私人屬性又具有公共屬性，市場(chǎng)機(jī)制在準(zhǔn)公共物品供給方面具有重要作用。因此，公共利益并不否認(rèn)私人開發(fā)，相反公共利益的實(shí)現(xiàn)往往是由私人開發(fā)完成的。

值得注意的是，開發(fā)商為了獲得最大化的商業(yè)利益，通常會(huì)采取非法手段取得土地使用許可權(quán)，地方政府也往往為了實(shí)現(xiàn)刺激投資、增加稅收、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及自己政績(jī)的最大化，以“公共利益”的名義進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，以實(shí)現(xiàn)開發(fā)商的私人利益和自己的政治利益。在三者的利益博弈中，地方政府和開發(fā)商在經(jīng)濟(jì)、信息、能力等方面都處于優(yōu)勢(shì)地位，而被征收人往往處于劣勢(shì)地位。所以，在處理政府、開發(fā)商與被征收人三者之間的關(guān)系時(shí)，要保障公共利益的不被濫用。

另外，在土地征收中，還存在另外一類主體——社會(huì)公眾，即利益相關(guān)人。由于公共利益不僅有利于某個(gè)人，而且有利于與它相關(guān)的許多人，同樣，如若公共利益受到損害，與其相關(guān)的所有人也都會(huì)受到損害。因此，公共利益的決策具有相關(guān)性，公共利益的評(píng)判主體和認(rèn)識(shí)角度是多元化的。在土地征收中，社會(huì)公眾是非常重要的主體單元，其不僅有權(quán)參與公共利益決策，而且有權(quán)捍衛(wèi)公共利益。

二、土地征收中的利益沖突

1.公共利益與個(gè)人利益的沖突

在土地征收過程中，政府所代表的征收主體與被征收人是一對(duì)基本矛盾體。在現(xiàn)代國家，公共利益通常是限制個(gè)人利益的合法條件。因?yàn)?，公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系實(shí)際上是一個(gè)價(jià)值位階問題。一般說來，公共利益與個(gè)人利益二者處于不同的價(jià)值位階，公共利益優(yōu)位于個(gè)人利益，處于更高的價(jià)值位階。這體現(xiàn)在兩方面：一是個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)不得侵害公共利益；二是實(shí)現(xiàn)公共利益可以限制甚至剝奪個(gè)人利益。前者體現(xiàn)了社會(huì)個(gè)體的消極義務(wù)，后者體現(xiàn)了國家在實(shí)現(xiàn)公共利益中的積極權(quán)利。那么，公共利益具有什么樣的德性才能優(yōu)位于個(gè)人利益？有學(xué)者提出了公共利益制約個(gè)人利益的理由：一是公共利益在總量上超過個(gè)人利益，二是公共利益有利于保障個(gè)人利益安全[1]胡肖華、徐靖：《論公民基本權(quán)利限制的正當(dāng)性與限制原則》，〔北京〕《法學(xué)評(píng)論》2005年第6期。。筆者認(rèn)為，公共利益是一種相對(duì)的利益和權(quán)衡比較的利益，公共利益的認(rèn)定是一個(gè)價(jià)值判斷過程，是對(duì)于不同的社會(huì)價(jià)值體之間優(yōu)先性的確定并選擇的過程。公共利益是利益之間遠(yuǎn)近、大小、重要性之間的比較，在這些利益的權(quán)衡中，公共利益是相對(duì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、大的利益、重要的利益。當(dāng)然，個(gè)人利益與公共利益既可能存在正相關(guān)的關(guān)系，也可能存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系，即公共利益的實(shí)現(xiàn)可能要犧牲個(gè)人利益。有時(shí)需要所有社會(huì)個(gè)體作出犧牲，比如國家稅收；有時(shí)僅需要部分社會(huì)個(gè)體作出犧牲，比如征收拆遷。第一種情況是一種普適性的讓渡義務(wù)，全體社會(huì)個(gè)體平等地享受犧牲其個(gè)人利益所帶來的公共利益，由此所產(chǎn)生的異議和問題也比較少；第二種情況是一種非普適性的讓渡義務(wù)，即部分社會(huì)個(gè)體犧牲其個(gè)人利益而全體社會(huì)享受其所帶來的公共利益。所以，單個(gè)的社會(huì)個(gè)體為了公共利益犧牲其個(gè)人利益是合理的，但是要給予補(bǔ)償，否則就是不公平的。但問題是，即使在公平補(bǔ)償?shù)那闆r下為什么還存在被征收人“漫天要價(jià)”的問題呢？這是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)墓脚c否是相對(duì)的，是因人而異的。換句話說，被征收的土地及土地上房屋的價(jià)值有時(shí)候不能完全用金錢來衡量，因?yàn)槠渲锌赡茈[含了被征收人諸多的感情因素和情感價(jià)值。也正因?yàn)槿绱耍谡魇者^程中，個(gè)體權(quán)利才表現(xiàn)出很強(qiáng)的執(zhí)拗性。這種權(quán)利的執(zhí)拗性符合個(gè)體權(quán)利的本質(zhì)，此時(shí)，就需要以公民基本權(quán)利來衡量、判斷、制約公共利益，以公民基本權(quán)利來控制公權(quán)力。

2.公共利益與政府利益的沖突

前已述及，政府既是公共利益的應(yīng)然代表，同時(shí)又是政府利益的實(shí)然代表，那么，公共利益就存在被“假冒”的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)生活中“政府所謂的‘為了公共利益的需要而進(jìn)行的國家征用’，往往不過是為特定的政治性安排所刻意尋找的一個(gè)體面理由。”[2]王新生：《執(zhí)拗的個(gè)體權(quán)利與無言的公共利益——重慶“最牛釘子戶”事件憲法學(xué)評(píng)析》，〔濟(jì)南〕《山東社會(huì)科學(xué)》2008年第4期?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征收土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府甚至是國務(wù)院批準(zhǔn)，《征收條例》則規(guī)定市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，這說明土地征收權(quán)限“下放”了，也沒有了征收面積上的限制。如此以來，就產(chǎn)生了一個(gè)社會(huì)公眾最擔(dān)心的問題——征收權(quán)力濫用問題。事實(shí)上，在我國當(dāng)前的土地征收拆遷中，常常隱含著政府利益甚至是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的政治利益、個(gè)人利益或者開發(fā)商的商業(yè)利益。具體而言，地方政府以“舊城改造”、“新區(qū)規(guī)劃”等為借口進(jìn)行土地征收和房屋拆遷甚至強(qiáng)拆，城市面貌得到了改善，形象得到了提升，所謂的“公共利益”也得到了實(shí)現(xiàn)。但是，在這一過程中，地方政府以更高的土地出讓價(jià)格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，從中獲取豐厚的受益；地方官員取得了很好的“政績(jī)”，甚至存在“權(quán)力尋租”等情形，其個(gè)人利益得到了極大的滿足；開發(fā)商通過土地開發(fā)以更高的價(jià)格買給社會(huì)公眾，從中獲取商業(yè)利益。

公共利益的異化縱容了政府的尋租行為，在一定程度上削弱了政府的公信力，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，如何克制政府利益的追逐和促進(jìn)公共利益的真正實(shí)現(xiàn)，是土地征收中利益博弈的重要方面。

3.土地征收中利益沖突的根源

公共利益與其他利益發(fā)生沖突的根源在于：人的需求的差異化以及權(quán)力與權(quán)利的沖突。前者是公共利益與個(gè)人利益沖突的主要根源，后者是公共利益與政府利益沖突的主要根源。

雖然，公共利益最終表現(xiàn)為個(gè)人受益，但公共利益與個(gè)人直接的可估價(jià)利益并非完全一致，尤其是當(dāng)公共利益的實(shí)現(xiàn)需要犧牲個(gè)人利益時(shí)，二者之間的摩擦和沖突就不可避免?！案鞣N利益之間之所以發(fā)生沖突和競(jìng)爭(zhēng)，就是由于個(gè)人和這些集團(tuán)、聯(lián)合或社團(tuán)在竭力滿足人類的各種需求、需要和愿望時(shí)所發(fā)生的競(jìng)爭(zhēng)?！盵1]〔美〕龐德：《通過法律的社會(huì)控制》，沈宗靈，董世忠譯，〔北京〕商務(wù)印書館1984年版，第34頁。基于不同的目的和考量因素，人們對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)并不完全相同，甚至“在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)人利益是多樣化的，且彼此之間經(jīng)常發(fā)生難以調(diào)和的沖突，因而幾乎不可能找到以同樣方式影響所有人的公共利益?！盵2]張維平：《論行政發(fā)展視野中的公共利益》，〔蘭州〕《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。同時(shí)，由于每個(gè)人都有將自己的私利范圍向外拓展的天性，都會(huì)自覺不自覺地獲取公共利益（如公共資源、公共物品、公共服務(wù)）據(jù)為己有，“利益就其本性說是盲目的、無止境的、片面的，它具有不法的本能”[3]《馬克思恩格斯全集》第一卷，〔北京〕人民出版社1988年版，第15頁。。然而，社會(huì)資源和社會(huì)財(cái)富的總量是有限的，分配也是不盡合理的。社會(huì)個(gè)體在自我理性的推動(dòng)下會(huì)追求自身利益的最大化，社會(huì)個(gè)體各自利益最大化的行為可能導(dǎo)致利益沖突。同時(shí)，國家機(jī)關(guān)是公共利益的主要提供者，其運(yùn)用公共權(quán)力為公眾提供公共物品和公共服務(wù)，而權(quán)力天然具有擴(kuò)張性，在其行使過程中很容易侵犯權(quán)利，并與其它權(quán)力沖突。權(quán)利與權(quán)利（權(quán)力）的沖突使得公共利益與其他利益的沖突成為社會(huì)的常態(tài)。也正因?yàn)槿绱?，控?quán)理論一直是各個(gè)時(shí)期法治思想的核心問題。公共利益的實(shí)現(xiàn)過程中也存在規(guī)制問題，即為了平衡公共利益與其他利益，公共利益的實(shí)現(xiàn)需要在法律規(guī)范內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

三、公共利益與個(gè)人利益的制衡

土地征收中，解決好公共利益與個(gè)人利益的沖突，實(shí)現(xiàn)二者的均衡，不僅涉及到征收拆遷的順利進(jìn)行，而且涉及到被征收人的基本生活保障和國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對(duì)我國的現(xiàn)實(shí)情況，要實(shí)現(xiàn)征收中公共利益與個(gè)人利益的均衡，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1.征收應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，以必要性為前提，以最小損失為原則

首先，征收要以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的。這涉及到公共利益的判斷問題，應(yīng)根據(jù)實(shí)質(zhì)性、整體性、直接性等標(biāo)準(zhǔn)，從全局考量是否屬于公共利益，只有那些能為社會(huì)公眾所直接享有具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的利益才是公共利益。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，公共利益的判斷可能會(huì)大相徑庭。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，招商引資非常緊迫，如果僅從地方角度出發(fā)，基于招商引資而進(jìn)行的土地征收就屬于公共利益；但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，提高公共福利是中心任務(wù)，基于公共福利而進(jìn)行的土地征收就屬于公共利益。這即是公共利益的地域性。然而，公共利益的考量不能僅從地方的視角出發(fā)，更應(yīng)該站在國家整體發(fā)展水平、資源稟賦、環(huán)境狀況等高度，把地域因素融入到國家的整體發(fā)展、社會(huì)進(jìn)程之中。另外，判斷某一征收行為是否屬于公共利益，還要看其直接目的和效果是為了增加社會(huì)福利，還是為了商業(yè)營(yíng)利，或者是為了地方財(cái)政，后兩者都不屬于公共利益范疇。

其次，征收要以必要性為前提，即不存在以更好的方案替代對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)的剝奪。國家征收勢(shì)必會(huì)侵害被征收人的個(gè)人權(quán)益，甚至是公民的基本人權(quán)。也正因?yàn)槿绱?，征收在很多國家被視為“行政侵害行為”。為了保護(hù)個(gè)人利益，征收要滿足功能上的必要性，即只有在依靠個(gè)人利益難以實(shí)現(xiàn)公共利益或雖可實(shí)現(xiàn)但成本過高的情況下，才能通過國家征收這種方式實(shí)現(xiàn)。也即，如果要實(shí)施某一具體征收項(xiàng)目，事先就應(yīng)該對(duì)該征收的必要性作充分的詳細(xì)的論證，即是否必需要犧牲或克減個(gè)人利益？有無替代方案？由于功能上的必要性對(duì)于公共利益的判斷而言只是一個(gè)必要而非充要條件，因而其對(duì)于公共利益判斷的意義更在于反面排除而非正面肯定[1]朱新力、黃金富：《論公共利益》，〔杭州〕《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第5期。。

最后，征收要以最小損失為原則，即符合比例原則。該原則源于德國，又稱為禁止過渡原則，是從目的和手段的角度確定利益衡量的方法[2]陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，〔濟(jì)南〕山東人民出版社2001年版，第368-371頁。，也是解決公共利益與其他利益沖突的基本原則，是指當(dāng)公共利益的實(shí)現(xiàn)需要個(gè)人利益利益等其他利益作出限制或犧牲時(shí)，應(yīng)當(dāng)把這種限制或犧牲限制在最小范圍?！耙蚬嫘枰拗乒駲?quán)利時(shí)，這種限制應(yīng)當(dāng)是‘最小范圍內(nèi)的’。在存在多種限制手段時(shí)，盡可能采取最小代價(jià)的形式。”[3]張文顯：《法理學(xué)》，〔北京〕高等教育出版社1999年版，第223頁。“國家為追求公共利益而限制人民自由權(quán)利時(shí)，不能逾越必要的限度?！盵4]翁岳生：《行政法》，〔北京〕中國法制出版社2002年版，第15頁。土地征收中的比例原則如何體現(xiàn)？首先，征收必須是為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)；其次，對(duì)所要實(shí)現(xiàn)的公共利益要大于可能損害的個(gè)人利益，征收是必需手段，不能通過其他方式如市場(chǎng)交易、協(xié)議購買等方式實(shí)現(xiàn)，也即，公共利益之維護(hù)僅需要犧牲百分之一之個(gè)人利益的，就不能讓犧牲百分之二的個(gè)人利益[5]徐海燕：《公共利益與拆遷補(bǔ)償：從重慶最?！搬斪討簟卑缚础次餀?quán)法〉第42條的解釋》，〔武漢〕《法學(xué)評(píng)論》2007年第4期。；再次，征收的手段應(yīng)最溫和，“警察不可用大炮打麻雀”，野蠻拆遷、武力拆遷應(yīng)當(dāng)排除；最后，把給征收相對(duì)人對(duì)造成的損害降到最低程度。

2.征收應(yīng)當(dāng)由正當(dāng)程序來決定

公共利益能否成立應(yīng)當(dāng)符合法定條件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起公眾的評(píng)判。法律上的公共利益不是道德判斷，而是正當(dāng)利益的制度化即經(jīng)由正當(dāng)性程序評(píng)價(jià)的結(jié)果。程序?qū)崿F(xiàn)是公共利益實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有之義，正當(dāng)法律程序是獲取對(duì)公共利益決策同意與支持的必要途徑。為了確保征收拆遷的公共利益目的，國外許多國家都規(guī)定了土地征收的正當(dāng)程序，包括公告程序、異議程序、聽證程序、復(fù)議程序和訴訟程序等。在我國一直有偏重實(shí)體結(jié)果的公正性、忽視程序的重要性的傳統(tǒng)。因而，程序控制對(duì)我國公共利益的界定具有特殊意義，應(yīng)嚴(yán)格土地征收相關(guān)程序，通過程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。

3.征收應(yīng)以公平補(bǔ)償為核心

公平補(bǔ)償原則是解決公共利益與個(gè)人利益沖突的又一基本原則，現(xiàn)代各國普遍確立了征收的補(bǔ)償原則。政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益可以損害個(gè)人利益，但必須進(jìn)行公平的補(bǔ)償，使公民的量化財(cái)產(chǎn)權(quán)得以保持[6]胡鴻高：《論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑》，〔北京〕《中國法學(xué)》2008年第4期。。在我國土地征收中，因征收補(bǔ)償達(dá)不成一致意見是引發(fā)矛盾沖突最主要的原因，這體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低；二是補(bǔ)償不及時(shí)；三是補(bǔ)償程序不公開透明。在征收人與被征收人之間無法達(dá)成協(xié)議的情況下，行政機(jī)關(guān)往往單方面公布其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，剝奪了被征收人的合法權(quán)益，以行政公權(quán)力壓制公民合理的利益訴求。

4.征收應(yīng)以完善的救濟(jì)制度為保障

“有權(quán)利必有救濟(jì)”是法治社會(huì)的基本原則。公共利益的救濟(jì)程序主要包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。司法救濟(jì)由于在解決利益糾紛方面具有最權(quán)威的、終局性的法律效力而被認(rèn)為是維護(hù)公共利益的最后一道防線。在土地征收中，學(xué)界對(duì)公共利益的司法審查范圍看法不一，這也成為我國征收救濟(jì)的主要問題之一。一種意見認(rèn)為，司法權(quán)在對(duì)“公益”征收案件的審查中，更多的是審查由于公民對(duì)征收補(bǔ)償金額不滿而提起的訴訟，或者是裁判征收中“是否公正補(bǔ)償”問題[7]唐忠民、溫澤彬：《關(guān)于“公共利益”的界定模式》，〔重慶〕《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。。另一種意見認(rèn)為，應(yīng)對(duì)公共利益的合法性進(jìn)行司法審查，因?yàn)楦鶕?jù)法治國家的憲政理論，不論是立法機(jī)關(guān)的立法行為，還是行政機(jī)關(guān)的行政行為，其效力性都應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍[1]王洪平、房紹坤：《論征收中公共利益的驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)與司法審查》，〔濟(jì)南〕《法學(xué)論壇》2006年第5期。。

筆者贊同第二種意見，法院有權(quán)對(duì)行政征收的合憲性與合法性進(jìn)行審查。唯有如此，行政權(quán)才能得到有效控制，現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力分立的政治架構(gòu)以及權(quán)力制衡的憲政理念才能實(shí)現(xiàn)。反觀我國征收之現(xiàn)狀，正是由于司法機(jī)關(guān)把絕大部分征收、拆遷案件拒之門外，使得大量的“釘子戶”只能通過上訪、暴力對(duì)抗等非法治途徑解決，激化了社會(huì)矛盾。從我國“議行合一”的政治體制看，尚未形成也不可能完全形成違憲審查制度，人民法院對(duì)公共利益案件的審查應(yīng)主要限于公共利益決策行為以及補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ浴⒑侠硇赃M(jìn)行審查，但是應(yīng)當(dāng)取消非經(jīng)行政裁決不能進(jìn)入司法程序的規(guī)定，以避免因耗時(shí)耗力行政裁決造成訟累。

5.被征收人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)

在征收過程中存在另外一種情況：即使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)再高，被征收拆遷人都會(huì)漫天要價(jià)，如果要價(jià)得不到滿足就拒絕搬遷，即是所謂的“釘子戶”。權(quán)利義務(wù)具有對(duì)等性，對(duì)于被征收一方而言，在增強(qiáng)其話語權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)義務(wù)，而不能僅僅強(qiáng)調(diào)其權(quán)利，這也是我國土地征收中忽略的地方。筆者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中“釘子戶”產(chǎn)生的主要原因還在于補(bǔ)償不公（不按市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償）和補(bǔ)償不透明。如果即使按市場(chǎng)價(jià)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征收拆遷戶仍既不申請(qǐng)行政復(fù)議，也不執(zhí)行，那么，征收部門就可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷。這主要是基于兩個(gè)理由：一是公共利益具有相對(duì)優(yōu)位性；二是在法治社會(huì)，權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的，不能只強(qiáng)調(diào)權(quán)利不承擔(dān)義務(wù)，這對(duì)征收拆遷人和被征收拆遷人都是如此。

四、公共利益與政府利益的制衡

新《征收條例》規(guī)定強(qiáng)制搬遷由人民法院作出裁決，實(shí)際上是把搬遷的裁決權(quán)從行政權(quán)力中剝離出來，交由更為中立的司法機(jī)構(gòu)，從而防止搬遷變成“血拆”，保護(hù)被征收者的利益。從理論上看，把強(qiáng)拆的裁決權(quán)從行政權(quán)力中剝離，確實(shí)有利于抑制和約束行政強(qiáng)拆的沖動(dòng)。

但是，強(qiáng)拆裁決權(quán)收歸司法部門的效果恐怕沒有理想中的那么樂觀。強(qiáng)制搬遷的決定權(quán)歸于司法，并不意味著強(qiáng)制搬遷的裁決遠(yuǎn)離了行政機(jī)關(guān)和行政權(quán)力，因?yàn)檫@還取決于司法環(huán)境是否優(yōu)化，即司法權(quán)是否獨(dú)立。在行政權(quán)力干預(yù)司法普遍存在的情況的下，司法機(jī)關(guān)在作出是否強(qiáng)拆搬遷的裁決時(shí)，必然會(huì)受到行政權(quán)力的影響，難以保持公正的中立立場(chǎng)。更何況，行政機(jī)關(guān)會(huì)以“地方發(fā)展”、“促進(jìn)就業(yè)”、“增加財(cái)政”等冠冕堂皇的理由，使法院就范，甚至?xí)l(fā)生司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)手導(dǎo)演強(qiáng)制搬遷的悲劇。因此，《征收條例》將強(qiáng)制搬遷裁決權(quán)交給司法機(jī)關(guān)是很大的立法進(jìn)步，但同時(shí)應(yīng)認(rèn)識(shí)到，一個(gè)良好的司法環(huán)境和相對(duì)獨(dú)立的司法權(quán)是貫徹和落實(shí)《征收條例》的關(guān)鍵。那么，如何預(yù)防或者杜絕土地征收中的權(quán)力濫用呢？首先，還是應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》的要求，從程序上根據(jù)征地面積實(shí)行分級(jí)審批，對(duì)于一定面積的土地歸縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，超過該面積的交由上級(jí)政府審批，甚至層層審批。其次，嚴(yán)格土地的公益用途，否則應(yīng)當(dāng)加倍補(bǔ)償原被征收拆遷戶。再次，發(fā)揮人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等法律監(jiān)督方式方法，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。最后，要嚴(yán)格房屋征收委托，將受委托單位限定在具有管理公共事務(wù)職能的非營(yíng)利性組織，尤其是不能委托開發(fā)商、建設(shè)單位以及一切與該項(xiàng)目有利益關(guān)系的單位，并且對(duì)受委托單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。

〔責(zé)任編輯：錢繼秋〕

高志宏，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師 210016

本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)科研項(xiàng)目（No.NR2013018）、2012年江蘇省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2012SJD820019）的系列成果之一。