深化檢務(wù)公開改革之實踐與思考

文/金建慶 上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

深化檢務(wù)公開改革之實踐與思考

文/金建慶 上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

推進(jìn)檢務(wù)公開是黨的十八屆三中全會明確部署的一項改革措施，深化檢務(wù)公開對于保障人民群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提升檢察機關(guān)執(zhí)法公信力具有重要的意義。本文結(jié)合實踐現(xiàn)狀，嘗試探索準(zhǔn)確理解和把握深化檢務(wù)公開改革之精神實質(zhì)，以理念、方法和制度創(chuàng)新為核心，探索整體構(gòu)建檢務(wù)公開工作體系，推進(jìn)檢務(wù)公開工作的制度化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。

檢務(wù)公開制度存在的主要問題

我國檢察機關(guān)的檢務(wù)公開工作始于1998年，先后經(jīng)歷三輪探索與深化。從檢務(wù)公開15年的實踐探索來看，雖然取得了較好的法律效果和社會效果，但隨著人民群眾司法需求日益增長，以及《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等重要法律的修改，其在理念、內(nèi)容、形式等方面的問題日益凸顯。

公開的理念存在偏差。我國之前的檢務(wù)公開制度，體現(xiàn)的是檢察機關(guān)對人民對國家的高度責(zé)任感，檢務(wù)公開是檢察機關(guān)主動公開檢察信息的國家權(quán)力，沒有從公民知情權(quán)的角度規(guī)定公民對檢務(wù)公開的申請權(quán)和檢察機關(guān)公開信息的強制性義務(wù)。由于缺少強制性義務(wù)規(guī)定，部分檢察機關(guān)和人員認(rèn)為檢務(wù)公開主要目的是宣傳檢察職能和檢察工作，是檢察機關(guān)自主決定的事項，無須過多考慮公眾需求和感受；甚至認(rèn)為實行檢務(wù)公開會影響正常的檢察工作，干擾和影響執(zhí)法辦案，有損檢察機關(guān)的權(quán)威。理念和認(rèn)識上的偏差導(dǎo)致選擇性公開問題，檢察機關(guān)出于自身利益考慮，來選擇公開內(nèi)容、形式和途徑，“報喜不報憂”現(xiàn)象普遍存在。

公開的內(nèi)容單薄、形式單一。以2006年檢務(wù)公開確定的“檢務(wù)公開”二十項為例，基本可概括為三類：一是檢察職能、檢察機關(guān)、檢察隊伍介紹；二是各項檢察工作的制度和程序規(guī)定；三是案件當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)和控告、申訴、舉報須知等。公眾關(guān)注度更高的熱點、重大案件，當(dāng)事人和訴訟參與人利益攸關(guān)的具體案件信息，以及檢察執(zhí)法辦案過程和依據(jù)等卻未被列入公開范圍。公開方式也主要是開展檢察宣傳周、開放日、聽庭評議，以及召開新聞發(fā)布會、設(shè)置專欄、發(fā)放宣傳資料等，形式相對單一，難以保障公開的及時性和針對性。公開對象也基本局限于各級人大代表、政協(xié)委員，檢察機關(guān)的人民監(jiān)督員、特約檢察員、廉政監(jiān)督員及其他機關(guān)事業(yè)單位人員等，普通百姓尤其是案件當(dāng)事人缺少渠道近距離了解和掌握檢務(wù)信息。

公開的制度機制欠完善。制度化、程序化是推進(jìn)檢務(wù)公開的關(guān)鍵，但相關(guān)制度和機制不完善使這項工作存在隨意性和不確定性。主要表現(xiàn)在：一是缺乏系統(tǒng)性、可操作性的制度規(guī)范，檢務(wù)公開工作缺乏規(guī)范性和持續(xù)性，如有的檢察機關(guān)網(wǎng)站缺乏及時的更新維護(hù)，內(nèi)容陳舊單一；二是檢務(wù)公開職責(zé)分工不明確，檢察機關(guān)內(nèi)部各部門尚未形成互相協(xié)作配合的有效合力；三是監(jiān)督機制不完備，對公開的過程和結(jié)果沒有統(tǒng)一、明確的監(jiān)督規(guī)范和追責(zé)機制。實行檢務(wù)公開，更多依靠檢察機關(guān)和干部的主動性、責(zé)任感，缺少制度層面的保障。

檢務(wù)公開制度改革的定位及意義

2013年高檢院開展的深化檢務(wù)公開制度改革試點工作，是黨的十八大勾畫的全面深化改革戰(zhàn)略部署、推進(jìn)司法改革的重要組成部分，是在前兩輪檢務(wù)公開基礎(chǔ)上全面、深化的一次改革，是一項制度性、根本性的變革，必將對檢察工作產(chǎn)生重大的現(xiàn)實影響和深遠(yuǎn)的意義。

知情權(quán)是公民基本權(quán)利的重要組成部分，我國《憲法》規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。從尊重保障人權(quán)、現(xiàn)代司法文明和司法的人民屬性角度去理解，檢務(wù)公開應(yīng)是憲法規(guī)定給檢察機關(guān)的一項義務(wù)。與前兩輪檢務(wù)公開主要目的是宣傳檢察職能和工作規(guī)定不同，這次深化改革明確要求檢察機關(guān)把檢務(wù)公開作為重要職責(zé)，堅持“公開是原則，不公開是例外”，不折不扣履行各項制度、落實相關(guān)要求，目的就是為了保障人民群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，更好地接受外部監(jiān)督，從而進(jìn)一步提高執(zhí)法辦案規(guī)范化的能力和水平，提升司法透明度和公信力，實現(xiàn)公平正義的價值追求。

新一輪深化改革不單是對原有檢務(wù)公開制度的豐富，而是對檢務(wù)公開制度進(jìn)行一次全面系統(tǒng)的梳理和改革，是由檢察職能公開向檢察權(quán)行使公開，政務(wù)性、事務(wù)性公開向訴訟性公開，執(zhí)法結(jié)果靜態(tài)公開向執(zhí)法過程動態(tài)公開轉(zhuǎn)變。最重要的變化是執(zhí)法辦案信息公開取代“檢務(wù)公開”二十項，成為公開內(nèi)容的核心，同時圍繞執(zhí)法辦案信息公開，在公開原則、方式、途徑和制度機制等方面，開展一系列的配套改革。因此，新一輪改革體現(xiàn)的是全面和深化，是對檢務(wù)公開各個環(huán)節(jié)和各項要素橫向縱向的覆蓋，是一項系統(tǒng)性的改革。

高檢院制定《深化檢務(wù)公開制度改革試點工作方案》，從文件的名稱就能看出，制度建設(shè)在本輪深化檢務(wù)公開中具有舉足輕重的地位和作用。制度的建立完善是對檢察機關(guān)履行檢務(wù)公開義務(wù)的有效監(jiān)督，是各級檢察機關(guān)統(tǒng)一、規(guī)范開展檢務(wù)公開的重要前提，是實現(xiàn)人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要保障。新一輪改革明確要求以制度創(chuàng)新為核心，就是要從執(zhí)法辦案的理念、方法入手，積極探索執(zhí)法辦案的公開透明，執(zhí)法辦案信息依法全面及時規(guī)范地公開，努力形成一套符合司法規(guī)律特點，又具可操作性的制度規(guī)范。

檢務(wù)公開制度的系統(tǒng)化構(gòu)建

檢務(wù)公開是一項系統(tǒng)工程，具有關(guān)聯(lián)性、持續(xù)性和規(guī)范性的特點，因此有必要從公開的內(nèi)容、途徑和配套制度機制等方面整體規(guī)劃、系統(tǒng)構(gòu)建。

公眾對檢察機關(guān)行為活動信任指數(shù)與公眾對檢察活動的了解度成正比，除涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私和未成年人犯罪等內(nèi)容外，其他檢務(wù)活動和事項一律應(yīng)予公開。

傳統(tǒng)檢務(wù)公開的深化。應(yīng)該繼續(xù)深化完善傳統(tǒng)的檢察開放日、檢察宣傳周、信訪接待和人民監(jiān)督員等制度。如檢察開放日制度，可以把每年若干次開放日變成一項常態(tài)化的工作，使公眾由被動參與變成主動上門，開放的影響和效果會大大增加；又如人民監(jiān)督員制度，可以在監(jiān)督自偵案件的基礎(chǔ)上，探索把不批捕、不起訴、不支持監(jiān)督申請等檢察環(huán)節(jié)終結(jié)的案件納入其中，讓監(jiān)督員作為第三方參與案件的審查、宣告，完善監(jiān)督程序。

執(zhí)法辦案活動的公開。主要是指檢察機關(guān)辦案過程中組織犯罪嫌疑人、申訴人、偵查機關(guān)、被害人、辯護(hù)人、訴訟代理人等公開調(diào)查、質(zhì)證和發(fā)表意見的公開聽證審查活動，向當(dāng)事人當(dāng)面宣告案件結(jié)果，充分說明理由、依據(jù)，并通知被申訴人、被害人、近親屬、辯護(hù)人、訴訟代理人等到場的公開宣告活動。公開聽證審查、公開宣告活動根據(jù)案件情況，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員和專家學(xué)者參加，允許公民參與旁聽。檢察機關(guān)將執(zhí)法辦案活動公開暴露于公眾視野之下，讓公眾有效參與，是檢察改革的必然趨勢，對提升檢察機關(guān)公信力將產(chǎn)生重要作用?？紤]到司法資源和訴訟效率，應(yīng)主要選擇不逮捕、不起訴、自偵撤案、不支持監(jiān)督申請、羈押必要性審查等訴訟程序在檢察機關(guān)終結(jié)、缺少其他機關(guān)制約的案件。對社會影響大或事實認(rèn)定、法律適用存在較大爭議的案件，由檢察院主動開展公開審查，其他案件則依當(dāng)事人申請進(jìn)行。

執(zhí)法辦案信息的公開。主要是指執(zhí)法辦案過程、結(jié)果、依據(jù)查詢，以及重要案件信息發(fā)布和法律文書公開等。今年7月，高檢院制定了《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定（試行）》，明確了案件信息程序性信息查詢、重要案件信息發(fā)布和法律文書公開三項制度，對執(zhí)法辦案信息公開體系的建立具有重要意義。從上海等省市試點情況來看，重要案件信息發(fā)布和法律文書公開是重點也是難點。重要案件信息主要指職務(wù)犯罪案件和有重大社會影響的刑事案件的辦理進(jìn)展，可以把職務(wù)犯罪中的典型案例、有普法和預(yù)防警示作用的案例作為前者的主要內(nèi)容；而有重大社會影響的刑事案件，既包括情節(jié)嚴(yán)重、影響力廣的重大案件，也包括發(fā)生在群眾身邊，有普法教育意義的典型案例，如電信詐騙、非法吸收公眾存款等。法律文書公開目前局限于檢察環(huán)節(jié)終結(jié)的起訴書、抗訴書、不起訴書和刑事申訴復(fù)查決定書四類，在探索的基礎(chǔ)上，可以將自偵案件撤案、不批準(zhǔn)逮捕、民事行政抗訴和不支持監(jiān)督申請決定等同樣具有釋法說理性質(zhì)的文書也納入公開范圍，對一些程序性、格式化的文書則不需要公開。

檢務(wù)公開途徑應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)代多元化、多層次的司法需求，與新媒體時代發(fā)展相適應(yīng)。

深化傳統(tǒng)媒體的運用。檢察機關(guān)應(yīng)充分利用電視、廣播、報刊等主流媒體，加強檢察正面宣傳和先進(jìn)人物、事跡的報道，擴大社會影響；及時發(fā)布重大案件信息、檢察典型案例，回應(yīng)社會關(guān)切，積極引導(dǎo)輿論，強化法制宣傳教育；開展有計劃、連續(xù)性的年度系列報道，發(fā)布年度重大專項工作，開展“檢察長在線”等活動；通過召開新聞發(fā)布會、通氣會、組織媒體集中采訪、發(fā)布新聞通稿，邀請媒體列席有關(guān)會議、旁聽公開審查、庭審活動等，加強與傳統(tǒng)媒體的溝通聯(lián)系。

加大網(wǎng)上檢務(wù)公開力度。隨著檢務(wù)公開重心向執(zhí)法辦案轉(zhuǎn)移，檢察機關(guān)的門戶網(wǎng)站也應(yīng)做相應(yīng)的功能性改造，從宣傳為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。因此，有必要開設(shè)案件程序信息查詢、法律文書公開、網(wǎng)上信訪、行賄檔案查詢、律師服務(wù)、法律咨詢等互聯(lián)網(wǎng)檢察服務(wù)平臺，為案件當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人、近親屬查詢案件信息，社會公眾了解重大案件信息、查閱法律文書、咨詢法律事務(wù)等提供渠道。此外，可以開通檢務(wù)公開活動公告欄和網(wǎng)上報名通道、代表委員聯(lián)絡(luò)平臺、檢察投訴信箱等平臺，進(jìn)一步拓展檢務(wù)公開網(wǎng)站功能。在網(wǎng)站建設(shè)方面，可采取省級院和下轄各級院在網(wǎng)站所設(shè)服務(wù)平臺和主要欄目上保持相對一致，由省級院建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫的做法，這既能保證網(wǎng)上服務(wù)、查詢流程的一致性和便民性，又能對各級院網(wǎng)上檢務(wù)公開進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。

探索運用新興媒體。檢察機關(guān)應(yīng)順應(yīng)移動互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的發(fā)展趨勢，探索如何充分運用“兩微一端”（微博、微信、手機客戶端）等媒體。如開通官方微博或微信，向公眾推送重大案件、典型案例等信息，主動開展宣傳和引導(dǎo)輿論；將案件程序信息查詢、在線信訪、行賄檔案查詢等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺功能引入檢察院官方微信和手機客戶端，方便公眾隨時隨地查詢執(zhí)法辦案的相關(guān)信息。通過新興媒體開展檢務(wù)公開，應(yīng)注重內(nèi)容的及時性、精煉性和可讀性。

完善檢務(wù)公開制度改革的建議

為了使檢務(wù)公開制度改革更好適應(yīng)全面深化改革、建設(shè)法治國家的形勢任務(wù)要求，除了整體上系統(tǒng)構(gòu)建外，建議還需強化以下工作。

開展檢務(wù)公開立法。從美國、日本、中國臺灣等國家和地區(qū)出臺的相關(guān)法律來看，都將檢務(wù)公開包含在政府信息范疇內(nèi)，并做了較完整的規(guī)定。雖然上述國家和地區(qū)的檢察機關(guān)屬于政府行政機關(guān)，與我國檢察機關(guān)的司法屬性不同，但域外檢務(wù)公開立法的經(jīng)驗仍值得我們借鑒。目前，我國檢務(wù)公開的主要依據(jù)是高檢院的總體規(guī)定及各級檢察機關(guān)的實施細(xì)則，系義務(wù)主體規(guī)定自身義務(wù)，缺少有效的監(jiān)督制約。將檢務(wù)公開上升至立法層面，由全國人大及其常委會規(guī)定，能夠有效解決這一弊端，理順檢務(wù)公開的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更好地保障公民知情權(quán)和隱私權(quán)等權(quán)利。采取立法方式還能更好統(tǒng)籌檢務(wù)公開、審判公開和政府信息公開的關(guān)系，我國三個信息公開制度的制定主體各不相同，除政府信息公開已由人大立法外，其余兩項分別由檢察院和法院自行規(guī)定?！耙桓畠稍骸弊鳛閲覚C構(gòu)具有整體性，其信息公開的制度在保留各自特點的基礎(chǔ)上，應(yīng)體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。

完善制度頂層設(shè)計。新一輪檢務(wù)公開在不同試點地區(qū)存在著制度規(guī)范和做法上的差異，如公開審查活動缺少規(guī)范稱謂，名稱有“公開審查”、“公開聽證”、“公開聽證審查”等多種；對第三方意見在公開審查案件中起參考作用或決定作用，也有不同規(guī)定。這些制度差異勢必會影響檢務(wù)公開以及檢察機關(guān)司法公信力和權(quán)威性。應(yīng)加強檢務(wù)公開制度頂層設(shè)計，確保全國檢察機關(guān)檢務(wù)公開內(nèi)容、途徑、程序的一致性。對案件公開審查、法律文書公開、程序信息查詢等重要的內(nèi)容，充分借鑒各試點地區(qū)好的經(jīng)驗做法，制訂統(tǒng)一的制度規(guī)范。對行賄檔案查詢等由于地域條件限制難以統(tǒng)一的工作，應(yīng)由高檢院制訂原則性指導(dǎo)意見，授權(quán)省級院根據(jù)轄區(qū)實際情況，進(jìn)一步細(xì)化具體制度規(guī)范。

加強檢務(wù)公開資源整合。檢察機關(guān)應(yīng)利用信息化手段，整合檢務(wù)公開資源，實現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下“一站式”服務(wù)，充分體現(xiàn)檢務(wù)公開的便民利民屬性。縱向上，省級院建立覆蓋全省的案件程序信息、法律文書、在線信訪、法律咨詢等數(shù)據(jù)庫，在省院及其下屬檢察院網(wǎng)站上設(shè)置鏈接，在檢務(wù)公開大廳、信訪接待場所、案管律師接待場所和社區(qū)檢察室配備終端，當(dāng)事人或申請人可在任一檢察機關(guān)網(wǎng)站或場所查詢?nèi)》秶臋z務(wù)信息。目前，高檢院已經(jīng)建立了全國統(tǒng)一的案件程序信息和法律文書數(shù)據(jù)庫，條件成熟后可進(jìn)一步擴建行賄檔案、在線信訪、法律咨詢等數(shù)據(jù)庫。橫向上，整合公開途徑，打造統(tǒng)一的檢務(wù)公開平臺，可將“12309”舉報電話打造成“12309”檢察服務(wù)平臺，集網(wǎng)絡(luò)、電話、窗口等多種方式，提供職務(wù)犯罪舉報、案件信息查詢、法律文書公開、法律咨詢、信訪接待、律師服務(wù)、行賄檔案查詢，接受投訴和檢務(wù)公開活動預(yù)約等。該平臺以統(tǒng)一的檢務(wù)公開數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，無論是接受查詢檢務(wù)信息還是受理舉報、信訪、咨詢或意見建議，均在數(shù)據(jù)庫中形成記錄，確保公開內(nèi)容準(zhǔn)確、答復(fù)口徑一致。此外，通過分析平臺數(shù)據(jù)，可以了解公眾需求主要集中在哪些方面，以便進(jìn)一步加強和改進(jìn)工作。

編輯：薛華 icexue0321@163.com