公民監(jiān)督權(quán)：法律視域下的公民參與

文/章瑛

公民監(jiān)督權(quán)：法律視域下的公民參與

文/章瑛

有必要設(shè)立《反腐敗法》，并在其中用一章節(jié)專門規(guī)定公民監(jiān)督權(quán)，可以學(xué)習(xí)新加坡的做法，把涉及公民監(jiān)督權(quán)的分散的立法內(nèi)容，編撰在一起，補(bǔ)缺補(bǔ)漏，賦予公民有形的且可實(shí)現(xiàn)的真正意義上的監(jiān)督權(quán)。

我國廉政法律監(jiān)督體系由國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、民眾監(jiān)督和黨的監(jiān)督構(gòu)成。同時(shí)，我國《憲法》第二十七條第二款規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。這一依靠群眾的基本原則也顯示了民眾監(jiān)督的重要性。根據(jù)中紀(jì)委公布的反腐數(shù)據(jù)，2013年接受信訪舉報(bào)195萬多件次，檢舉控告122萬多件次，立案17萬多件，這一數(shù)據(jù)體現(xiàn)了民眾反腐監(jiān)督的巨大力量。

首先，在法理學(xué)理論中，權(quán)力的產(chǎn)生是公民對(duì)于自身權(quán)利的部分讓渡。盧梭認(rèn)為，在社會(huì)契約制國家中，最高權(quán)力屬于全體人民，人民是國家主權(quán)的主體、擁有者和行使者，而政府是公民和主權(quán)者之間的中介。主權(quán)賦予政府以權(quán)力，政府則是主權(quán)者為人民設(shè)立的公共事務(wù)機(jī)構(gòu)，是主權(quán)者的執(zhí)行人，代表人民行使主權(quán)的某些職能。政府是人民的仆從，人民可以限制、改變和收回政府官員權(quán)力。從這一理論也解讀出公民對(duì)于政府具有監(jiān)督的權(quán)利，因?yàn)檎侨嗣裨O(shè)立的公共事務(wù)機(jī)構(gòu)，其工作人員只是具體的執(zhí)行者，作為主人的人民有著當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)。

在腐敗中，人民讓渡的權(quán)利所組成的公共權(quán)力變成了執(zhí)行者的特權(quán)，人民委托的權(quán)力異變?yōu)槿嗣竦膶?duì)立物，使人民反而喪失權(quán)利。公民監(jiān)督是公民應(yīng)有的權(quán)利，其本質(zhì)是保證公民所出讓的公權(quán)力真正為其公益目標(biāo)服務(wù)。由于公民監(jiān)督并沒有國家強(qiáng)制力作為后盾，這就使得監(jiān)督效力大打折扣，難以與公權(quán)力抗衡，在監(jiān)督效果上難以達(dá)到懲治的目的，而是要求助于其他公共權(quán)力部門來解決，若是這些部門怠于盡責(zé)、瀆職的話，在這樣的情況下，公民監(jiān)督失敗的概率會(huì)大大增加，甚至可以說是擺設(shè)。

因此，我們迫切需要給公民監(jiān)督以法定的、具體的權(quán)力作為支持。要實(shí)現(xiàn)這種支持必須以法律作為后盾，也就是說，從立法源頭上肯定這種監(jiān)督權(quán)。那么，在我國現(xiàn)有的法律體系中有無相關(guān)的規(guī)定呢？在現(xiàn)階段已發(fā)布的有關(guān)公民監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)范比較分散和凌亂，尚未形成相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體系，存在權(quán)責(zé)不清、缺乏透明度等現(xiàn)象。

其次，公民監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國憲法》第四十一條規(guī)定：中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。這一條含有兩層含義：其一，公民對(duì)于任何公職人員的行為都有批評(píng)建議權(quán)，其二，對(duì)于公職人員的違法失職行為才能申訴、控告或檢舉。但《憲法》對(duì)于公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定是抽象的、概括的，真正要把這些規(guī)定落到實(shí)處，還是要靠具體的法律與法規(guī)來保障。

例如:《刑法》第二百五十四條規(guī)定了報(bào)復(fù)陷害罪，即國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟(jì)私，對(duì)控告人、申訴人、批評(píng)人、舉報(bào)人實(shí)行報(bào)復(fù)陷害的，處兩年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處兩年以上七年以下有期徒刑。本條規(guī)定是《刑法》對(duì)于公民實(shí)施監(jiān)督權(quán)的兜底保障。根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，控告權(quán)、申訴權(quán)、批評(píng)建議權(quán)以及舉報(bào)權(quán)是公民的重要民主權(quán)利。因此，對(duì)控告人、申訴人、批評(píng)人、舉報(bào)人進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害，就是對(duì)公民民主權(quán)利的嚴(yán)重侵害，應(yīng)當(dāng)依法予以懲處。

此外，《行政訴訟法》規(guī)定了“民可告官”，當(dāng)公民的權(quán)益受到行政行為侵害時(shí)，可以通過訴訟進(jìn)行救濟(jì)。這種救濟(jì)某種意義上也可以理解為對(duì)于廉政的監(jiān)督，只是這種監(jiān)督權(quán)必須在《行政訴訟法》的規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，所以監(jiān)督的力度有限。因?yàn)椤缎姓V訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。我們注意到，法律的規(guī)定是侵犯原告自身的合法權(quán)益才能訴訟，若是他（她）人的或國家與社會(huì)的利益是不屬于受案范圍的。顯然這樣的規(guī)定讓公民的廉政監(jiān)督力度不大，《行政復(fù)議法》的規(guī)定亦如此。

如何讓監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，筆者認(rèn)為有三條路徑：

一是用立法的形式確立為了社會(huì)利益和公共利益的復(fù)議或訴訟，擴(kuò)大“民告官”的案件受理范圍。比如，某公民發(fā)現(xiàn)政府官員因腐敗而行政不作為，他可以依法提及行政復(fù)議或行政訴訟；二是有必要設(shè)立《反腐敗法》，并在其中用一章節(jié)專門規(guī)定公民監(jiān)督權(quán)，可以學(xué)習(xí)新加坡的做法，把涉及公民監(jiān)督權(quán)的分散的立法內(nèi)容，編撰在一起，補(bǔ)缺補(bǔ)漏，賦予公民有形的且可實(shí)現(xiàn)的真正意義上的監(jiān)督權(quán)；三是建立和完善信息公開制度。監(jiān)督的前提是知情，沒有知情監(jiān)督便無從談起。政府接受人民的監(jiān)督，就要實(shí)現(xiàn)信息公開，盡管我們現(xiàn)在有信息公開制度，但一些官員通常喜歡封鎖對(duì)其不利的消息，使公民不能夠及時(shí)了解事情真相。這樣做的結(jié)果使公民監(jiān)督由于缺乏足夠的信息，被監(jiān)督者對(duì)于民眾來說是盲區(qū)，信息不對(duì)稱，直接影響民眾監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

最后，辯證地看待網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督。近年，公民網(wǎng)絡(luò)反腐風(fēng)生水起，從陜西“表哥”楊某，到廣州“房叔”蔡某，再到重慶“色男”雷某等紛紛落馬，讓公眾網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督驚艷登場。其中，最令人感慨的是“表哥”楊某，從事發(fā)到下馬僅僅用了半個(gè)月的時(shí)間，速度之快令群眾稱快，讓老百姓體驗(yàn)到扳倒貪官的快感。

正當(dāng)網(wǎng)民沉浸于此種手段“打老虎打蒼蠅”時(shí)，備受網(wǎng)民追捧的大V們，如：秦火火、立二拆四、薛蠻子等，隨即又紛紛倒下。這不得不讓我們思考一個(gè)問題：如何正確行使民眾的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)？

筆者認(rèn)為，從政府的角度而言，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)，如：構(gòu)建議程設(shè)置，培養(yǎng)意見領(lǐng)袖，設(shè)置把關(guān)人等；從民眾的角度而言，要提高自身素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)，不發(fā)布虛假、錯(cuò)誤的言論和信息，要對(duì)不負(fù)責(zé)任的、虛假的信息勇于提出批評(píng)。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督在揭發(fā)腐敗行為的同時(shí)，可能伴隨著侵害或非法獲取公民個(gè)人信息的問題。非法獲取公民個(gè)人信息源于《刑法》修正案（七）的規(guī)定：竊取或者以其他方法非法獲取公民個(gè)人信息，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。由于刑事立法對(duì)此條罪狀規(guī)定的伸縮性，造成在司法實(shí)踐中法官對(duì)于非法獲取公民個(gè)人信息罪的內(nèi)涵可以任意延伸或拓展，隨意性大。比如說，人肉搜索他人的隱私，是否屬于非法獲取呢？若是，公民的監(jiān)督權(quán)必然虛化，若不是，公民的隱私權(quán)何在！

因此，我們在立法中必須明確“什么是公民個(gè)人信息”、“什么是其他方法獲取”以及“何謂情節(jié)嚴(yán)重”，平衡好網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和保護(hù)公民隱私權(quán)的關(guān)系。如果不切實(shí)際地對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督作出立法性限制，將會(huì)誤傷網(wǎng)民，甚至葬送網(wǎng)絡(luò)對(duì)于廉政的監(jiān)督作用。

總之，對(duì)于公民監(jiān)督而言，當(dāng)前的主要問題是沒有一套成形、完善的制度，在公民監(jiān)督方面，存在較為嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象，存在較大的制度空白?，F(xiàn)有的一些涉及公民監(jiān)督的內(nèi)容，往往過于原則而難以落實(shí)或范圍太窄不能達(dá)到監(jiān)督的目的。因此，我們要盡快建立一整套清晰、完整的公民監(jiān)督制度，這將有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作制度化和規(guī)范化。